浅谈我国政府社会管理职能

目录

一、完善我国政府社会管理职能的必要性 (1)

（一）建立社会主义市场经济体制的需要 (1)

（二）解决社会矛盾、保持社会稳定的需要 (2)

（三）全面建设小康社会的需要 (2)

（四）现代政府职能发展的必然趋势 (2)

二、我国政府社会管理职能的现状 (3)

（一）社会管理职能的不断强化 (3)

（二）社会事业发展方面的投入的不断增加 (3)

（三）社会管理领域的相关法律规定日趋完善 (4)

（四）政府社会管理领域运行机制的不断改进 (4)

三、我国政府社会管理职能存在的问题 (5)

（一）我国社会建设与社会发展滞后于经济增长 (5)

（二）社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程 (5)

（三）中国经济发展与社会发展中，出现了某些“拉美化”的现象 (5)

（四）政府社会管理方式尚不能适应社会组织形态变迁的要求 (6)

（五）要求政府加大对社会利益结构的协调力度 (6)

（六）要求尽快改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构 (6)

（七）我国进入了社会风险加剧的时期。 (6)

四、完善我国政府社会管理职能的对策 (7)

(一) 坚持以人为本的科学发展观 (7)

(二) 整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平 (8)

(三) 积极扩大就业, 努力完善社会保障体系 (8)

(四) 加强社会管理体制的建设和创新，培育和完善公民社会 (9)

(五) 完善社会矛盾纠纷解决机制 (10)

结语： (11)

参考文献 (11)

浅谈我国政府社会管理职能

摘要：改革开放以来，我国政府社会管理取得了举世瞩目的显著成就。但是，目前我国政府社会管理职能远远不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当前社会和经济发展现实迫切要求强化与转变政府社会管理职能。只有提高政府的社会管理水平，促进政府社会管理的逐步创新和改革，才能真正做到以人为本，促进政治、经济和社会的全面协调发展；只有不断深化政府社会管理体制改革，才能有效地转变政府管理理念，有效地转换政府职能。

关键词：政府社会管理职能

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监控、社会管理和公共服务四个方面。而我国各级政府一直很重视政府的政治职能和经济职能，但对社会管理职能却较少关注。特别是改革开放以来，政府工作以经济建设为中心，国民经济持续快速发展, 但由于对社会管理重视不够，因此，在经济发展的同时, 各种社会问题层出不穷，经济与社会发展极不协调。针对这种情况及新形势，党的十六大报告提出了完善政府的社会管理和公共服务的职能，这为政府行政管理、体制管理改革指明了方向。可见，加强和完善我国政府的社会管理职能已经迫在眉睫。需要政府更加注重履行社会管理职能，均衡经济与社会、人与自然之间的关系，实现环境、资源与人口的相互协调与社会的可持续发展。

一、完善我国政府社会管理职能的必要性

（一）加强和完善政府的社会管理是建立社会主义市场经济体制的需要

我国经济体制改革的目标就是要从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，充分发挥市场的作用，让市场在资源配置中起基础性作用。但市场也不是万能的，市场的盲目性、唯利性和滞后性等缺陷会导致市场的失灵。为此，必须充分重视政府的作用, 加强和完善政府的社会管理职能，使政

府在弥补市场缺陷和纠正市场失灵中发挥应有的作用，消除市场经济的负面效应。政府要在经济、教育、医疗、失业、社会保障、环境、社会治安等社会发展的所有方面，积极发挥政府的社会管理功能，弥补市场失灵，保证经济社会有序、稳定、和谐地发展。

（二）加强和完善政府的社会管理是解决社会矛盾、保持社会稳定的需要

我国实行改革开放以来，政治、经济、文化得到了长足的发展，在社会的各个方面取得了举世瞩目的成就。但是，面对政治的民主化、经济的市场化、社会的多元化，传统的社会管理体制已经不能适应新形势、新问题，这必然会阻碍改革的进一步深化和开放的进一步扩大。当前，社会关系变得复杂，利益冲突可能激化，社会问题日益增多,如收入差距、城乡贫困、城镇失业、劳资纠纷、人口流动、突发事件、社会治安、恐怖活动、老龄化、艾滋病、自然灾害等, 这些都需要强而有效的政府社会管理来协调处理。当前, 稳定压倒一切，没有稳定的社会环境，改革和发展就无从谈起。因此，保持社会稳定是我国政府社会管理的头等大事。

（三）加强和完善政府的社会管理是全面建设小康社会的需要

党的十六大提出，在本世纪头20年，全面建设小康社会，实现从传统农业社会向工业社会和知识社会的转变，从温饱型向小康和现代化社会逐步转变。在实现小康社会的过程中，工业化的加速，社会结构的剧烈变动，利益的再分配等都会加剧各种矛盾和冲突，旧体制被打破了，新的体制尚未建立或不完善，这就会在一些领域内呈现无序状态，使社会矛盾和冲突更为突出。因此，在转型时期产生的社会矛盾和冲突，政府要加强和完善社会管理职能，及早预测和充分重视可能出现的社会问题，采取各种有力措施和防范对策，适时调整社会政策，把影响小康和现代化进程中的社会障碍和问题控制在最低限度，使经济社会获得稳定协调的发展，为实现小康社会创造一个良好的社会环境。

（四）加强和完善政府的社会管理职能是现代政府职能发展的必然趋势

无论是在古代国家还是在现代国家，社会管理都是政府的基本职能，只是

在古代国家中，社会管理在整个政府职能体系中所占的地位较低。随着生产力的发展，科技的进步，社会生活领域的公共事务不断增加，政府的社会管理职能也不断增强。在现代社会，各国政府的社会管理都呈现不断增长的趋势，并成为现代国家维护政治统治、促进经济增长、推动社会发展的重要手段。只有加强和完善我国政府的社会管理职能，大力发展社会各项公共事业，不断提高公共服务水平，才能创造一个稳定、和谐、健康的社会环境，促进社会的全面进步和真正提高人民群众的生活水平。

二、我国政府社会管理职能的现状

当前社会管理的现状是，社会管理改革已经取得了明显进展，为我国社会管理格局和管理体系提供了一个良好的构建基础和发展环境。

（一）社会管理职能的不断强化

改革开放以后，我国的党和政府高度重视和强化社会管理职能。十六届三中全会中，胡锦涛主席将社会建设和管理放入“五个统筹”之中，使其成为落实科学发展观的必要方面和必然要求。十六届四中全会的《决定》明确把加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新作为构建和谐社会的重要内容和必要措施。十六届六中全会进一步强调了创新社会管理体制, 整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全社会管理格局。党的十七大重申了要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局, 健全基层社会管理体制。此外，政府社会管理职能的具体内容以及社会管理的内涵也正逐步确定。这充分反映了党中央、国务院对社会管理的高度重视，把社会建设和社会管理纳入了我国发展的总体战略布局。1

（二）社会事业发展方面的投入的不断增加

资金投入方面，政府各级财政持续增加了对社会事业的投入，以2005年至2007年的社会保障性支出为例，2005年中央政府支出1465亿，2006年中央政

1唐铁汉：强化政府社会管理职能的思路与对策《国家行政学院学报》, 2005年第6期

府支出1772亿, 2007年中央政府支出2019亿，三年来持续递增。另据统计，从2000年至2006年, 我国社会文教费支出年均增长了16.3%。2同时,政府也努力拓宽资金来源，通过与国内外非赢利组织合作以及发行彩票为社会事业的发展筹措了巨额经费。社会支出结构调整方面，主要通过区域协调发展来实现，国家对贫困地区和西部地区的社会事业发展在资金给予了适当扶持, 在政策上给予倾斜，同时促进沿海发达地区对贫困地区社会事业发展开展了结队互助的项目。

（三）社会管理领域的相关法律规定日趋完善

首先，一些不适合现实情况的法律法规得到了修改和废止，如2003年6月20日, 国务院废止了1982年5月发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，公布施行了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

其次，制定了顺应转型期新形势的法律、法规。例如民政部门制定和修订了关于城市居民最低生活保障等诸多专项社会事务管理的专门法律、法规。

最后，出台了一些有针对性的社会政策。如2003年12月, 民政部、教育部、公安部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、人民银行、税务总局和工商总局等部门联合下发了关于扶持城镇退役士兵自谋职业优惠政策的意见。

（四）政府社会管理领域运行机制的不断改进

首先，我国政府在公共危机的经验教训中完善处理机制，各级政府的公共危机处理能力得到提升。从抗击“非典”到最近的南方雪灾以及四川汶川地震，中央和地方政府在公共危机处理方面表现出了一定的进步，同时在每次公共危机过后都积极地建立和完善公共卫生、自然灾害、安全事故以及灾后重建等突发事件应急管理的体制和机制。例如“非典”结束后，国务院就颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》。四川汶川地震后，民政部等相关部门就颁发了对救灾物资管理、分配，灾后重建的等一系列办法和规定。其次，我国政府初步建立起了政府信息公开制度，特别是《政府信息公开条例》颁布之后, 政府必须向社会公开与公民权益密切相关的信息，这为社会管理格局和体系中的合作

2曹立新：财政社会性支出应加大《中国新闻周刊》, 2008年第6期

网络的构建提供了基础，保障了公民和社会组织在社会管理方面的知情权。三、我国政府社会管理职能存在的问题

目前我国政府社会管理职能远远不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求，社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素。当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战，迫切要求强化与转变政府社会管理职能，建立中国特色社会管理模式。

（一）我国社会建设与社会发展滞后于经济增长

当前,我国政府仍然带有浓厚的生产投资型政府的特征，政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，在实践中造成了政企不分、忽视社会公共事业发展、发展失衡、金融风险与社会风险累积等问题。尤其是我国社会结构的调整如人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构的调整落后于经济结构的调整，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展滞后于经济的发展，造成了社会发展与经济发展的失衡。

（二）社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程

这一问题突出地体现在我国社会安全网的建设十分缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低，不足以抵御经济市场化与国际化的风险。截至2009年底，全国参加基本养老保险人数为23550万人，参加失业保险的人数为12725万人，参加医疗保险的人数为40147万人。社会保障制度尚未完全覆盖城镇所有职工，一部分外商投资企业、个体私营企业和事业单位没有纳入覆盖范围。

（三）中国经济发展与社会发展中，出现了某些“拉美化”的现象

这一现象表现在如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势恶化、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等等。这些现象被暂时的经济高增长所隐盖，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。

（四）政府社会管理方式尚不能适应社会组织形态变迁的要求

在计划经济体制下，我国社会管理的基本方式是单位所有制、街居制和严密的户籍管理制度。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村人民公社体制在改革后迅速解体，家庭再度成为最基本的经济和社会活动单元；国有企业承担的大量属于社会管理职能的事务被移出企业之外而交付社会；同时，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长。我国的社会管理面临着“一变五增”的新情况，即老体制下的职工逐步弱化了对单位的过分依赖，由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成份的“无主管”企业增多；外来人员、流动人员的比例增加；下岗、失业人员增多；老龄人口增多；贫困人群增多。

（五）要求政府加大对社会利益结构的协调力度

我国的社会结构已经发生了极大的变迁，一是国有单位就业人员数大幅下降。二是私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升。三是中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态。当代中国社会阶层结构由十个社会阶层构成：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业阶层。

（六）要求尽快改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构

但是，我国在社会管理方面的改革远未到位，主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强,各级官员的新的治理观念还未树立等等。

（七）我国进入了社会风险加剧的时期。

近年来，各地群众进京上访、越级上访、集体上访和敏感时期上访的数量有所增长。应开展“矛盾凸显期”信访问题源头治理，力争“逆转”信访“高

发”态势。进一步归类处理“热点”问题，总结“焦点”问题的处理经验，争取通过半年左右的努力从源头上减少库区移民、商住房开发、城建拆迁方面的信访问题。

四、完善我国政府社会管理职能的对策

针对我国政府社会管理职能中存在的问题，从实际出发，具体问题具体分析，在总结和借鉴经验和教训的基础上，得出对策：只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。

(一) 坚持以人为本的科学发展观

科学的发展观是构建和谐社会的根本指针，也是加强社会管理的指导思想。科学发展观要求以人为本、统筹协调发展。这就要求把发展作为执政兴国的第一要务, 坚持正确的利益观, 将生产力发展与人民利益的实现统一起来，把最广大人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，坚持科学决策、民主决策、依法决策。以人为本，还要平等地保护各社会利益群体的利益，妥善协调各方面的利益关系，逐步构建民众参与与自我治理的基本结构。以人为本，就要加快政府职能转变,强化政府公共服务职能, 完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度。特别要强调的是，各级政府强化社会管理职能，必须正确处理改革发展稳定的关系, 把发展的速度、改革的力度、群众可承受的程度有机统一起来,认真解决涉及群众利益的重大经济社会问题和突出矛盾。

(二) 整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平

整合社会关系, 重点是整合社会阶层之间的相互关系。政府应利用财政、税收、福利等杠杆, 对收入再分配进行科学调控, 理顺工资和收入分配的秩序，减少贫困和低收入群体, 实现强势群体与弱势群体的关系和谐。要合理调整国民收入分配格局, 推进社会公平, 努力扩大中等收入者的比重, 逐步提高低收入者收入水平, 有效调节过高收入, 逐步构筑稳定合理的社会结构。从国际经验看, 最稳定的社会是中间社会阶层占多数的社会。这种中间大两头小的橄榄型社会结构, 是现代社会阶层结构的基本形态, 有利于社会的稳定和可持续发展。我们继续要完善个人所得税制度, 加强对过高收入的税收调节；通过改革税收制度、增加公共支出、加大财政转移支付力度、严格执行最低工资制度等措施, 缩小贫困和低收入者的数量。积极推进城市化进程、缩小城乡差距；要在城镇内部形成和扩大中等收入阶层, 提高中等收入群体的可持续收入能力；赋予劳动者与雇主分享利润的权利, 提高分配率；采取积极的就业政策, 积极发展服务业。建立公共部门的合理分配关系, 改革和完善国家公务员的工资制度, 促进公务员成为稳定的中等收入阶层；改革事业单位分配制度；规范国有垄断部门与垄断行业的收入分配。

(三) 积极扩大就业, 努力完善社会保障体系

首先，就业是民生之本、安国之策。实施积极的就业政策是我们必须长期坚持的重要方针, 因此要把促进扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。当前我国面临的就业形势比较严峻, 再就业压力也相当突出。要坚持在发展中解决就业问题, 逐步确立有利于扩大就业的经济结构和增长模式，千方百计增加就业岗位, 加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业，形成更多的就业增长点。要继续落实就业再就业的各项优惠政策, 加强政府就业指导, 抓好就业培训, 健全就业服务体系, 鼓励各类下岗失业人员通过各种方式实现再就业。

其次，努力完善社会保障体系, 构建和谐社会的社会安全网。要合理确定保障标准和方式, 进一步扩大基本养老、基本医疗和失业保险的覆盖面, 将符合条件的城镇从业人员逐步纳入社会保险范围。要进一步完善城市居民最低生

活保障制度,切实保障困难群众的基本生活。要高度重视解决农村贫困人口的生活困难问题, 继续推进新型农村合作医疗改革试点,有条件的地方可继续探索建立农村最低生活保障制度。要提高财政的社会保障支出比重, 多取得筹措社会保障基金; 还要积极发展社会福利, 完善社会救助体系。

再次，大力发展社会事业。科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业, 关系广大群众的切身利益, 是促进经济发展和社会进步的必要条件。针对当前社会事业发展滞后的状况, 必须加大对社会事业的支持力度。发达国家的经验表明, 一个以人为本的和谐社会的基本条件应是大力发展社会事业, 提高人民素质, 最大限度地满足社会和广大人民群众的需要。要加大对社会事业的支持力度, 完善社会事业投入机制, 增加对社会事业的投入, 加大对重点领域的科技投入；要加快普及农村九年义务教育, 加强基层群众文化阵地建设, 建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系, 努力改善农村医疗卫生条件。

最后，要切实解决好弱势群体的发展问题。保持和谐稳定的农村社会环境在相当长时期内是实现我国社会长治久安和社会和谐的一项基本工作, 要加强农村基层组织建设, 切实解决农村和农民尤其是失地农民的问题。农民工的管理与福利制度安排是当前构建和谐社会的一个主要矛盾, 要切实解决农民工的社会保障问题、子女教育问题、住房与社会服务问题、融入城市社区生活的问题等等。

(四) 加强社会管理体制的建设和创新，培育和完善公民社会

要深入研究社会管理规律, 加强社会管理体制的建设和创新, 完善社会管理体系和政策法规, 整合社会管理资源, 建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。各级政府要主动和善于运用公民社会从事社会管理。

第一, 要重点培育和完善公民社会。国家和公民社会都要保护和增进的个人合法权利和正当利益；尊重社团组织多样性, 思想文化多样性; 实施政务公开和公共领域开放；强调公民参与社会政治生活和制约国家权力, 保证公民社会成为一个真正自主的领域。

第二, 促进社区建设, 完善社区自治功能。促进政府与社区分立, 地方政

府对社区实行非强制性的工作指导, 社区依法实行高度自治；给社区提供足够的财政投入, 将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目, 充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。

第三, 要转变政府职能, 积极培育发展非政府组织或非盈利组织, 充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用；政府要将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的合作伙伴关系, 以有效处理社会公共事务。

(五) 完善社会矛盾纠纷解决机制

解决社会矛盾, 重点是正确处理人民内部的利益矛盾。随着改革开放和社会主义市场经济的发展, 经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式越来越多样化。现阶段，由于我国处在人均GDP从1000美元到3000美元之间的发展期，许多社会矛盾相互交织、错综复杂, 各种社会问题更加突出、容易激化，对社会的和谐安定影响很大。当前, 我国社会矛盾纠纷主要表现为三种类型，即民事矛盾纠纷、行政矛盾纠纷和刑事矛盾纠纷。这些矛盾纠纷呈现出多发性、群体性、复杂性、长期性的特点。产生这些矛盾纠纷的原因很多, 既有体制性因素、法制性因素、领导者因素, 也有社会性因素和外部性因素。各级政府应从构建和谐社会的大局出发, 深入研究社会主义市场经济条件下矛盾演变的规律, 借鉴国外政府解决矛盾纠纷的做法与经验教训, 以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点, 建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制, 综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法, 依法及时合理地处理群众反映的问题；建立社会舆情汇集和分析机制, 畅通社情民意反映渠道；建立健全社会利益协调机制, 引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。要建立健全社会预警体系, 形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制, 提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要坚持科学执政、民主执政、依法执政,这是构建社会主义和谐社会的治本之策。要努力学会并善于运用科学、民主、

法制的办法处理各类人民内部矛盾。特别是在出台有关政策、措施时, 一定要坚持公开、公平、公正的原则, 广泛听取各方意见, 防止因决策不当损害人民群众的根本利益。

结语：

纵观中国现在的实际发展情况, 当前提高政府的社会管理水平, 对政府社会管理体制进行变革乃是一个关系国家经济健康发展, 保持社会稳定的关键问题, 只有提高政府的社会管理水平, 促进政府社会管理的逐步创新和改革, 才能真正做到以人为本, 促进政治、经济和社会的全面协调发展；只有不断深化政府社会管理体制改革, 才能有效地转变政府管理理念, 有效地转换政府职能。在这一个关键阶段,社会发展的内容日益丰富, 人们对全面发展提出了越来越高的需求。因此, 在整个现代化建设的过程中, 我们应该更加关注社会的发展, 更加重视政府社会管理, 积极推动经济与社会的协调发展, 促进经济社会与人的全面发展。

参考文献

1.唐铁汉：强化政府社会管理职能的思路与对策《国家行政学院学报》, 2005年第6期

2.曹立新：财政社会性支出应加大《中国新闻周刊》, 2008年第6期

3.陈振明：什么是政府的社会管理职能《新华文摘》2006年第3期

4.中国行政管理学会课题组：加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告《中国行政管

理》, 2005年第2期

5.唐铁汉：确立科学发展观与转变政府职能《国家行政学院学报》, 2004年第3期

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7.杨万悦：强化政府社会管理和公共服务职能的新探索《中国行政管理》，2008年第7期

8.丁元竹：对建立和完善社会管理体制的若干思考《中国行政管理》，2007年第9期

9.王郅强，靳江好：坚持科学发展观，强化社会管理和公共服务职能《中国行政管理》，2006年第10期

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