关于推进市县政府依法行政的指导意见(精)

关于推进市县政府依法行政的指导意见

（征求意见稿）

市县政府是国家法律法规和政策在基层的重要实施者，承担着管理地方经济社会事务的重要职责，与广大人民群众利益密切相关。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着全面推进依法行政的整体进程。近些年来，各地方、各部门按照国务院的总体部署，紧紧围绕建设法治政府的目标，加强领导、精心组织、狠抓落实，在推进市县政府依法行政方面做了大量扎实的工作，取得了明显成效。但也要看到，当前市县政府依法行政还存在不少问题，与经济社会发展和人民群众的要求还不适应。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称纲要）确立了经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。结合市县政府的实际，现就推进市县政府依法行政提出如下意见：

一、加强规范性文件管理

（一）全面实行规范性文件合法性审查和事后备案制度。建立健全规范性文件制定发布制度。制定和发布规范性文件必须经法制机构或者法制工作人员进行合法性审查；未经审查或者审查

未通过的，市县政府或者政府部门领导不得签发。规范性文件发布后，要及时报上级行政机关备案，上级行政机关对报备的规范性文件要严格审查，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

（二）加强对规范性文件的清理工作。要定期对规范性文件进行清理，并公布清理后仍然有效的规范性文件目录。市县政府要集中一段时间对本机关制定的规范性文件进行一次全面清理，对与法律法规规章抵触，含有“零地价”、“挂牌保护”、禁止执法机关检查等违法承诺或者优惠政策，以及“超国民待遇”或者地方保护内容的，要坚决予以修改或者废止。

（三）探索建立规范性文件的定期评估制度。制定机关要定期对规范性文件的实施情况进行评估，并根据评估结果作出相应处理。

二、改善行政执法工作

（四）严格依照法定权限和程序执法。要认真履行法定职责，加大行政执法力度，对扰乱市场秩序、乱占耕地、破坏资源、污染环境等违法行为要依法严格制裁，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，确保法律法规和国家各项方针政策得到有效执行。执法机关查处违法行为、作出处罚决定，必须坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；严格按照法定的从轻、减轻、不予行政处罚的规定作出决定，严禁搞“行政议价”。要遵循法定程序，依法应当立案调查的，必须立案调查、取证，不得擅自当场作出决定；依法应当听取公民、

法人和其他组织意见的，必须公开听取意见；依法应当举行听证的，必须公开举行听证。行政机关作出影响公民、法人和其他组织权利的决定，依法应当集体讨论决定的，必须由机关负责人集体讨论决定；要严格在法定时限内作出行政决定，并依法告知当事人救济的权利；除依法可以当场收缴罚款的外，执法人员不得当场收缴罚款；行政机关及其执法人员依法可以当场收缴罚款的，必须向当事人出具法定罚款收据。

（五）大力推行行政裁量基准制度。要根据当地经济社会发展实际，结合实践中发生的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等情况，对法律、法规、规章规定的行政执法机关的行政裁量权进行细化、量化，明确行政执法的具体标准，并予以公布，减少行政执法人员的裁量度，接受群众监督，防止行政裁量权滥用。

（六）进一步落实行政执法责任制。要深入贯彻落实国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》。凡是没有完成执法依据梳理和执法职权分解的地方要抓紧工作，把法律、法规和规章规定的执法职责、权限层层分解到每个执法部门、执法机构、执法岗位，并明确具体的执法责任，切实做到职权清晰、责任明确。要建立定期梳理执法依据和分解执法职权制度，根据执法依据的制定、修改和废止情况，及时调整执法职责，明确执法责任。要健全和落实好行政执法评议考核制度，对行政执法部门及其行政执法人员行使执法职权和履行法定义务的情况进行评

议考核，并将评议考核结果作为行政执法部门和执法人员年度考核的主要依据之一。探索行政执法计分制度，对执法人员不依法履行职责、违反程序执法、乱处罚、不文明执法等行为进行量化计分，并将积分情况作为评议考核和责任追究的重要依据。对违法执法和不当执法行为要及时予以纠正，并根据情况对有关责任人员分别给予批评教育、离岗培训、取消执法资格等处理，依法应当给予处分的要坚决予以处分，促使行政执法人员严格执法、公正执法、文明执法。

（七）理顺行政执法体制。继续实行相对集中行政处罚权制度，逐步扩大相对集中行政处罚权的领域。实行相对集中行政处罚权要与机构、人员调整结合起来。开展综合执法试点，积极探索相对集中行政许可权制度，市县政府部门内部也要整合执法队伍，集中执法力量，提高执法效能。

（八）完善行政执法的财政保障机制。要建立统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，具有合法依据的行政执法机关履行法定职责所需经费，统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付，确保执法有保障。要严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”管理制度，行政事业性收费、罚没收入必须全部上缴财政，严禁收费、罚没收入与行政执法机关的业务经费、福利待遇挂钩。财政部门不得以任何形式返还或者变相返还罚没收入和收费。任何单位和个人都不得向行政执法机关下达收费、罚款指标，坚决制止各种形式的乱收费、乱罚款行为。

三、强化对行政权力的制约和监督

（九）推行行政问责制。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与层级监督、行政监察、审计监督结合起来。对违法决策、制定发布违法的规范性文件、有令不行、有禁不止、失职渎职等损害国家利益和人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。

（十）充分发挥社会监督的作用。要正确对待、虚心听取人民群众、新闻媒体对行政机关工作提出的批评意见，支持、鼓励人民群众、新闻媒体对行政机关违法行为进行检举、曝光；对人民群众、新闻媒体反映的问题要认真调查、依法查处；对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的，要依法追究有关人员的责任。

（十一）切实加强行政复议工作。要认真贯彻行政复议法及其实施条例，充分发挥其在行政监督和化解人民内部矛盾方面的作用。要畅通行政复议渠道，凡是符合条件的行政复议申请，行政机关必须依法予以受理，并公正作出裁决。按照行政复议法实施条例的规定，健全市县政府行政复议机构，充实行政复议工作人员，并推行行政复议人员资格制度，加强对行政复议工作人员的培训，切实提高行政复议能力。要积极推行行政机关负责人出庭应诉制度。

（十二）认真贯彻实施政府信息公开条例。要认真做好政府

信息公开条例实施前的各项准备工作，抓紧对本地方现有的政府信息公开规定进行清理、修改和完善；对本机关的政府信息进行整理，编制和修订公开指南和公开目录，并在政府信息查阅场所和政府网站免费提供；指定承担政府信息公开工作的机构，制定考核评议、年度报告、责任追究等制度，保障条例的有效实施。要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、监督权。

四、完善广泛听取民意的制度和机制

（十三）拓宽听取公众意见的途径。要通过建立民意征集制度，设置市县长接待日，公布政务电话、电子信箱，开展网上对话等多种途径，搭建政府与群众经常、稳定的沟通平台，及时听取公众对政府工作的意见和建议。

（十四）保障公众有序参与政府决策。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求社会公众的意见；对涉及人民群众切身利益的重大事项，除紧急情况外，要采取社会公示、听证、论证、座谈等形式，充分听取人民群众的意见，并将群众意见的采纳情况及时向社会反馈。探索建立重大行政决策实施情况的民意评估和调查制度，及时总结经验，发现和纠正行政决策中存在的问题。制定政府规章和规范性文件，也要广泛听取人民群众的意见和建议。

（十五）畅通群众利益诉求表达的渠道。要积极引导人民群

众通过法定渠道反映诉求、解决纠纷，维护自身的合法权益。对群众反映的诉求，属于政府管理事项的要及时予以受理，并依法公正作出处理，努力把社会矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。建立健全舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，及时了解群众的利益诉求，获取深层次、预警性的社会信息。

五、创新便民服务的制度和方式

（十六）加强政务大厅建设。尚未建立政务大厅的市县要积极创造条件建立政务大厅，把行政许可、公共服务等与群众利益密切相关的事项纳入政务大厅统一管理，公开办理。要逐步实行在政务大厅联合审批和会审制度，防止把政务大厅当作摆设、流于形式。

（十七）大力发展电子政务。要加快政府网站建设，逐步实行网上办公，拓展网上审批、查询、投诉、求助等服务项目，实现政府部门间信息互通和资源共享。要积极创造条件，在乡镇探索建立政务服务网络，将政务服务逐步延伸到基层。

六、依法界定和规范市县政府的权限和职能

（十八）依法适当调整地方政府不同层级之间、政府与部门之间、部门与部门之间的职责。要依法适当下移行政管理和行政执法重心，与人民群众日常生活、生产直接相关的行政管理活动和执法活动主要由市县两级政府实施，减少层次。省级政府及其部门要把主要精力放在政策研究、业务指导和监督检查上来。在明确职权的基础上，合理调整、配置行政资源，探索建立事权、

财权、人权相统一的行政执行机制。国务院有关部门应当积极支持开展经济社会管理权的下放试点工作。

（十九）正确处理政府管理与基层自治的关系。要充分保障基层群众性自治组织自我管理的各项权利。政府不得干预基层群众性自治组织自治范围内的事情，不得将基层群众性自治组织当作“下级”摊派任务，不得违法要求基层群众性自治组织承担依法应当由政府履行的职责。依法对基层群众性自治组织进行必要的指导和协助，鼓励和扶持它们履行好职责。

（二十）尊重公民、法人和其他组织的主体地位。深化行政审批制度改革，对公民、法人和其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的事项，政府不得干预或者大包大揽、越俎代庖。要坚决禁止政府代替企业招商引资，层层分解、下达招商引资指标的做法。

（二十一）积极发挥社会组织的自律和服务功能。坚持培育发展和监督管理并重，完善培育扶持政策，健全社会组织参与社会管理和公共服务的保障机制，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，降低政府社会管理和公共服务的成本，增强社会认同感。同时，加强对社会组织的监督管理，引导各类社会组织加强自身建设，严格行业自律，规范从业行为。

七、大力提高公务员依法行政的意识和能力

（二十二）健全领导干部学法制度。要建立理论中心组学法制度。理论中心组应当将法律知识作为理论学习的重要内容，并

保障足够的学法时间。逐步建立政府常务会议前学法制度，在会前组织学习与审议、讨论事项密切相关的法律知识。坚持专题法制讲座制度。市县政府及其部门要制定年度法制讲座计划，分别组织实施。建立健全法律集中培训制度。市县行政学院要把干部依法行政纳入培训计划，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。坚持法律自学制度。市县领导干部要结合自身工作性质和特点，联系工作实际，加强与本职工作密切相关的法律法规的学习，持之以恒，注重实效。要建立领导干部任职前的法律知识考试制度，对拟提拔的市县政府及其部门领导干部，实行法律知识考试，考试不合格的，不予任命。逐步推行在市县政府领导班子中配备一名政治素质高、业务能力强并具有法律工作经历或者法律教育背景的领导干部。

（二十三）加强行政执法人员依法行政培训。所有行政执法人员上岗前都必须经过法律培训并进行考试，考试不合格的不得上岗执法；对在职执法人员要定期进行在岗培训并考试、考核，考试、考核不合格的，应当调离执法岗位。

（二十四）完善公务员录用考试制度。要把法律素质确立为公务员的必备素质，增加法律知识在公务员录用考试中所占的比重。

八、加强领导、狠抓落实

（二十五）省、自治区、直辖市政府带头依法行政，并加强督促指导。省、自治区、直辖市政府要认真履行依法属于省级政

府及其部门的职责，强化服务意识，转变工作作风，提高行政效能，为市县政府依法行政做出榜样，树立典范。要支持市县政府依法行政，不得违法给市县政府下达指标或不合理地压任务，不得违法干预市县政府职权范围内的决策和执法活动。要抓紧对本行政区域内市县政府依法行政状况进行一次深入调研，并根据本指导意见，有针对性地研究提出推进市县政府依法行政的具体措施。要结合本地方实际，每年突出抓几件对推进市县政府依法行政具有关键作用的工作，重点突破。要大力培育依法行政的典型，及时总结、交流和推广经验，充分发挥典型的示范带动作用。对依法行政工作比较滞后的市县，要帮助查找原因，制定措施，加大工作力度。对推进依法行政工作成绩突出的，要予以表彰和奖励；对推进不力、问题突出、群众反映强烈的，要予以通报，并追究有关人员相应的责任。建立健全依法行政报告制度，督促市县政府每年都向同级人大常委会和上级政府报告依法行政工作情况。

（二十六）建立健全推进市县政府依法行政领导机制。各市县政府领导要把依法行政工作摆上重要位置，主要负责同志要切实担负起第一责任人的责任，精心组织，狠抓落实，确保把依法行政落实到政府工作的各个方面、各个环节，有计划、有步骤地推进。要建立健全以市县主要负责人为首长的推进依法行政的领导机构，定期研究本行政区域内推进依法行政的情况和措施，加强对贯彻落实纲要和本指导意见的协调和领导。

（二十七）加强政府法制机构建设。市县政府要抓紧建立健全政府法制机构，并逐步在乡镇和街道办事处配备专职或兼职政府法制工作人员。省、自治区、直辖市政府要在机构和编制上予以支持，结合实际提出具体要求。充实政府法制队伍，把政治素质好、业务能力强、法律水平高的干部充实到政府法制机构，并大力培养和大胆使用政府法制干部。

（二十八）严格考核。要根据建设法治政府的目标和要求，研究制定科学合理的依法行政考核指标，将是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法履行行政复议和行政应诉职责、是否依法处理社会矛盾和纠纷等作为考核的主要内容，并将依法行政情况纳入市县政府及其工作人员的政绩考核指标体系，作为评判行政执行能力强弱、工作实绩高低的重要标准，与行政机关工作人员的晋职晋级和提拔任用挂钩，促进市县政府及其工作人员树立正确的政绩观。

国务院各部门要结合本部门实际，深入研究依法行政中的难点问题，加强对本系统依法行政工作的指导和支持，大力提高本系统依法行政的整体水平。

各省、自治区、直辖市政府要结合本地实际情况，研究制定贯彻落实本指导意见的实施意见，对本行政区域推进市县政府依法行政工作作出具体部署。有关推进市县政府依法行政工作中的重要情况和问题，要及时报告国务院。