高等教育学考试大纲第五章高等教育管理体制

高等教育学考试大纲

第五章高等教育管理体制

【评价目标】

1.把握世界各国高等教育管理体制，以及运作机制的几个基本类型及其特征。

2.对我国高等教育管理体制的现状、存在问题以及改革走向有基本的了解和认识。

高等教育管理体制是指与高等教育管理活动有关的组织制度体系，它主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及相互间的职责、权限的划分等。高等教育管理体制，实际上体现了一国在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府和高校，以及高校各管理层次、管理单元间的职责、权力和利益关系。前两者通常被称为高等教育的宏观管理体制，而后者则被称为高等教育的微观管理体制，又被称为高等学校的管理体制。

第一节高等教育的宏观管理官体制

高等教育的宏观管理体制主要体现了一个国家在高等教育管理活动中中央和地方政府，政府和高校间职责、权力和利益关系。

一、高等教育宏观管理体制的模式

（一）中央集权型的高等教育宏观管理体制

主要是指高等教育由国家举办，高等教育管理的权力主要集中在中央政府，由中央政府通过一定的计划、法律、行政命令、拨款和监督等手段来直接调节高等教育活动的管理体制。政府和高校间表现出一种完全的上下级关系，权力集中在中央政府，高校很大程度上处于依附地位。高校的经费几乎完全由国家划拨，因此高校必须面向政府承担责任。在利益关系上国家作为社会各个利益集团的代表，统筹高等教育的宏观管理活动，履行全面的职责。欧洲大陆的一些国家如法国、意大利和瑞典等大致可归为该模式，其中以法国尤为典型。

在法国，高等教育基本属于国有，法国政府的国民教育部是最高的权力决策机构，“其主要的职责几乎囊括了全国除大学校以外的整个高等教育系统运行的所有方面：如制订方针政策、审批学校专业文凭授予权、批准各级人事安排、确定限额招生专业及其招生数、分配经费，等等”。大学必须围绕国家的方针政策、发展计划、经费方案和人员录用标准等，来组织安排内部的具体活动，其行为要接受政府主管部门的严格监督、审查和限制。

法国高等教育的地方管理机构是大学区，但大学区总长由总统任命，并代表教育部长履行职责，因此，大学区自主权十分有限，高等教育管理的权力重心向中央政府倾斜。

（二）权力分散型的高等教育宏观管理体制

一般指高等教育的决策权力主要在地方政府，由地方政府来独立行使高等教育决策、立法、财政拨款等职能的管理体制。在这一体制下，地方政府一般是作为地方公立高等教育的举办者，承担着高等教育宏观管理和协调的权力，但其管理的方式一般具有宏观指导、服务和监督的性质，高等学校作为法人实体在地方政府大的政策框架之下，依法独立办学。社会的广泛参与，是分权制的一个典型

特征。社会中的各种利益集团，如政治组织、学生家长群体、实业界人士，以及教育界各种团体等可通过种种途径将自己的意志渗透到高等教育的决策活动中。一般来说，美国实行的是典型的权力分散管理体制。

在美国，联邦政府对高等学校没有直接的管理权，他虽然设有联邦教育部，但只是作为一个一般性的指导和咨询机构。各州政府下辖的高等教育管理委员会或高等教育协调委员会是各州公立高等教育的权力决策机构，该机构一般由政府、高教界人士组成，它负责制订本州的高等教育规划，向州政府提出预算方案，以及协调本州各高等学校间关系等。尽管高校特别是一些州立大学经费来源渠道具有多元化的特点，但由于州政府是高等教育部门的主要经费提供者，因此，它们在一定程度上必须接受州政府的政策监督和指导。美国各州高等教育的立法权归州议会，其所制订的有关法案的许多条款对本州高等教育机构的经费来源、组织形式和课程设置等都作了原则性的规定。

但是作为具有法人地位的办学实体，高等学校在入学条件、人员聘用、学科专业和课程设置，以及科研和社会服务等具体方面，都拥有很大的自主权。特别是私立高校由于其办学经费很大程度上不依赖于政府，因此形成了其独特的自我约束、自我发展的办学机制。此外，正是美国高校办学经费渠道的多元化，才体现了社会广泛参与办学的特点。

当然，联邦政府也并不是完全不介入高等教育管理事务，在高校财政资助、大学生奖学金和贷款提供、重点学科发展，以及高等教育机会均等方面，它也发挥着重要的制约和调节作用。

美国高等教育宏观管理分权制的特征，使高等学校在面向社会自主办学、增强适应性和灵活性方面展现出极具特色的一面，它是形成美国高等教育多样化的基础。

（三）集权与分权结合型的高等教育宏观管理体制

主要是指由中央政府和地方政府，或政府与高等教育部门共同承担高等教育管理职能的管理体制。结合型管理体制体现了国家、地方和高校分享高等教育管理权力，各自在不同层次行使不同职能，并满足各方利益需要的宏观管理特征。由于在政治体制、文化背景特别是高等教育观念上的差异，属于该模式的不同国家的宏观管理具备不同的特征。他们的共同之处在于，中央政府一般发挥宏观指导和协调职能，并与地方政府和高校共同行使一定的决策权力。实行分权制的以德、日、英等国家为代表。

德国在二战后一度效仿美国的分权模式，但后期特别是20世纪70年代后，随着联邦政府对高等教育在社会经济中作用的认识不断深入，其对高等教育事物的介入越来越频繁。如联邦政府通过与州政府共同制订总体教育计划，统筹高等教育事业的发展，为保证政府计划的落实，与州政府协同开展调查，进行有效的监控；除此之外，联邦政府也采取一定的经费支持手段来加强对高校的间接引导和控制。当然，州政府作为地方高等教育的举办者，是高等教育管理活动的主体，它拥有较大的决策权力，并以满足地方社会发展需要为立足点，高等学校必须对州政府承担责任。

日本的高等学校分为国立、公立和私立三部分，除少数国立大学由文部省直接负责以外，由都、道、府和市举办的公立高等教育宏观管理也具备与德国相似的特征，地方政府是公立高等教育的管理实体，但国会和文部省通过教育方针确定、教育立法、教育计划制订和学校基准设立等，广泛介入地方高等教育管理事务。此外，日本私立高校占有较大比重，它们一般拥有较大的自主权，但为保证

其办学水平和质量，政府采取发放补贴和设立基准的形式促其发展和实行控制。

与德国和日本显著不同，英国的高等教育管理体制是结合型的另外一种形式。传统上英国的大学是自治性组织，自1919年大学拨款委员会成立后，政府开始通过以拨款形式介入大学内部的管理，但由于传统的习惯势力，委员会的干预显得极其软弱，因此，直到20世纪80年代初，委员会始终被认为是一个更倾向于大学自治的机构。此后，随着政府对投资效益的重视，特别是对大学与社会间分隔现状不满，政府开始要求委员会更多地向政府承担责任。20世纪80年代末，政府改组了大学拨款委员会，成立了大学基金会，后与多科性技术学院及其他学院基金会合并为高等教育基金会，基金会中增加了社会实业界人士的比例，并采取以严格的质量等级评估为依据，增加拨款的选择性，来督促高校提高办学质量和效益，同时推动高校面向社会办学，鼓励高校在经费削减的情况下，拓宽其他经费渠道。至此，高等教育基金会才真正成为一个联结政府和高校间的特殊机构，它一方面根据政府的政策、意向来指导和监督高等教育部门的活动；另一方面又在一定程度上维护高校的自治，所以人们常称之为介入政府和高校间的中介机构，具有减缓两方冲突和压力的“缓冲器”效应。

二、我国高等教育宏观管理体制

（一）我国高等教育宏观管理体制的历史沿革

新中国建立以来，我国高等教育宏观管理体制曾几经变革，大致经过以下阶段：

1950—1958年为中央集中管理时期；

1958—1963年为地方管理时期，强调权力下放，高等学校由省、直辖市、自治区直接管理；

1963—1966年实行统一领导分级管理；

1966—1979年为文革混乱时期；

1978—1995年又确立了集中领导分级管理的体制。

（二）我国高等教育宏观管理体制改革

改革的重点和基本方向为如下几方面。

首先，为满足地方社会发展需要，调动地方办学积极性，转换政府职能，实行高等教育管理权力的下放，扩大省级部门对当地高校的统筹权。高等教育管理权力下放的关键是首先要转变政府的职能，实现中央政府由过去的统一集中管理，向以规划、立法、财政资助、评估、监督和信息服务等为手段的宏观调控过渡，中央政府除负责管理少数代表国家水平的高校和极少数特殊行业高校以外，其他具体方面如高校的招生计划、财政拨款、地方高等学校布局结构和专业结构调整、专科院校与民办高校的设置权应逐步下放由地方负责管理，从而形成一个两级管理、分级负责、以省级统筹为主的高等教育宏观管理体制。

其次，建立一个广泛的社会参与的高等教育管理运行机制，推动我国高等教育的合理、健康发展。社会的广泛参与是许多市场经济国家高等教育管理运行机制的一个主要特征。要正确引导和充分发挥社会参与办学的积极性，就必须从体制改革着手，建立一个良好的社会参与办学管理运行机制。

为此，应实现政府高等教育决策活动的民主化，由中央政府组织建立一些由各界人士共同组成的高等教育决策咨询和审议机构。

同时，要发挥社会中介组织的作用。作为介于政府、社会和高校间，具有相对独立性的中介性机构，中介组织不仅具有协调政府、高校和社会间关系的功能，