中国税制改革70年：回顾与展望
一、中国税制改革70年的发展历程及成就
（一）国民经济恢复与社会主义改造时期（1949～1957年）
新中国成立初期，新、旧解放区税制及征税办法差异较大，各税种征税对象的税目多寡、税率高低、管理宽严，在不同地区之间也很不统一。统一税政、规范机构，建立健全新的税收政策与征管体系，成为一项迫切任务。1950年1月，政务院颁布了《全国税政实施要则》，按照“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的原则，决定实行多税种、多次征的复合税制，在全国设置了14个税种。在中央与地方税收立法权限方面，凡属全国性的税收条例法令，统一由中央人民政府政务院制定并颁布实施，各地不得自行修改和变动；在税收征管方面，除了关税由海关负责执行之外，其他税种由税务机关征收。至此，新中国通过建立新税制，并在实践中不断调整和完善，确立了一套适应国民经济发展形势的税收制度。
经过3年左右的恢复重建，我国国民经济开始进入了一个新阶段。1953年，我国实行了税制改革。新税制有两个主要特点：一是简化了税制，货物税由多道税、多次征收改为出厂时一次征收；二是公私一律平等纳税，取消对国营企业和合作社的优惠政策。但之后不久，根据社会主义过渡时期总路线的要求，又进行了重新调整，制定了过渡时期的税收政策。首先，纠正了1953年税制所确定的“公私一律平等”的纳税原则，加快了对私营经济的改造；其次，恢复了对国营企业和合作社的税收优惠和扶持；再次，恢复了对私营批发商的征税。经过调整后的新税制，对于推进社会主义改造与“一五”时期(1953～1957年)全面建设发挥了重要作用。
1956年，我国社会主义改造基本完成，计划经济体制基本确立。1956年8月，我国明确了实行全行业公私合营后，在资本主义工商业的性质、经营方法、生产组织、利润分配等均发生重大变化的情况下，征收工商业税方面所采取的新措施。“这一规定主要体现了以下精神：对公私合营企业的课税逐步参照国营企业的课税原则，依照合营企业的情况，作出具体规定；对合作商店、合作小组及个体小商小贩的课税采取简化、从宽、适当照顾的原则，并废止了民主评议的征收方法，改用一年不变的新的定期定额征收办法。
（二）计划经济时期（1958～1977年）
1958年，我国对工商业税进行了改革，本着“在基本保持原税负的基础上简化税制”的方针将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并，试行工商统一税，同时根据集中统一与因地制宜的原则，改进了税收管理体制，下放了一部分税收管理权限，以利于发挥中央和地方两个积极性。
此后，在国民经济调整时期（1961～1965年），我国调整了农村税收负担。1963年，财政部提出改进农村工商税收征税办法的意见，对农村工商税收作了改进。此外，全面开征了集市交易税。
在“文革”期间，我国进行了工商税制改革，税制极度简化。从1969年开始试行综合税，1970年试行行业税，1973年对工商税制又进行了简并。一是合并税种，把工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税、屠宰税合并为工商税（盐税暂按原办法征收）。二是简化税目、税率。税目由过去的108个，减为44 个；税率由过去的141个，减为82个。而在82个税率中，又有很多是相同的，实际上不同的税率只有16个。
1956～1978年期间，企业上缴利润占国家财政收入的52.8%，而税收收入仅占国家财政收入的45.9%。税收作为政府重要收入来源和调控手段的职能较弱。
（三）改革开放起步时期（1978～1993年）
1978年党的十一届三中全会后，随着经济体制改革的逐步推进，有计划的商品经济体制基本建立。为规范国家和国营企业的分配关系，我国于1983年实行第一步“利改税”，即将国营企业上缴利润部分地改为缴纳企业所得税；1984～1985年实行第二步“利改税”，以不同税种征收的税收收入逐渐地完全取代企业上缴的利润。通过两步“利改税”，税收收入占国家财政收入的比重由1979年的46.9%上升到1982年的57.7%，1985年该比重上升为95%以上，并在以后的很长一段时间内都维持在这一比例之上；相应地，利润上缴占国家财政收入的比重直线下降。税收收入替代利润上缴成为国家财政收入的最主要方式。
此外，我国于1980～1981年先后颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》，优先确立了涉外企业和个人的税制法规体系，为我国改革开放之初引进外资和中外经济、技术合作保驾护航。
这一时期，我国还对税制改革进行了全面探索，采取国际上普遍实行的复合税制体系，逐步建成了以流转税与所得税双主体、大体适应我国经济体制改革的财税支持系统。税制虽然仍旧内外、城乡有别，存在诸多“非中性”特点和待改进之处，但整体向好，推动了经济体制改革的深化。
（四）建立社会主义市场经济时期（1994～2012年）
1993年11月，党的十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，在十四大将“建立社会主义市场经济新体制”确定为我国经济体制改革目标之后，进一步提出要“积极推进财税体制改革”。
1994年，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则，我国全面改革税收制度，构建新型的税收制度体系。我国实行以“增值税与营业税分别主要向货物与劳务课征，消费税向特种消费品课征”为特征的流转税制。在所得税方面，分别统一了内资企业所得税、内外籍个人所得税，开始酝酿内外资企业所得税的统一。在财税体制方面，明确划分税种归属，建立中央税收和地方税收体系。在征收机构方面，设置了国税与地税两套系统。1994年税制改革后，我国初步建立适应社会主义市场经济运行需求、主次税种搭配、功能互补协调的复合税制体系，奠定了我国当前税收制度的基础。
1994年以后，根据社会经济的发展变化及税制运行过程出现的新问题，我国对税制持续进行调整和完善。特别是按照2003年十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”原则，继续稳步推进改革，不断完善制度体系，进一步巩固了1994年分税制改革成果。一是逐步深化农村税费改革，直至2006年废除农业税。二是深化所得税改革，2008年统一内外资企业所得税制度，2005年、2007年、2011年对个人所得税工资薪金税目的基本费用减除标准进行了3次调整。三是推进增值税转型改革，2004年在东北老工业基地启动增值税转型试点，2009年1月1日起在全国范围内推行增值税转型改革。四是调整消费税政策，2006年对消费税的税目、税率及相关政策进行调整，2008年9月1日起调整了乘用车消费税政策，2009年实施成品油税费改革，突出了促进环境保护和资源节约。
（五）全面深化改革时期（2012年至今）
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推进增值税改革，适当简化税率；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。
在增值税方面，2012年，我国开始营改增试点，在分地区、分行业再到全面试点的基础上，增值税的税率结构和制度细节进一步调整优化。2017年，国务院常务会议将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档；2018年将原适用17%和11%税率的增值税调整为16%和10%。2019年，为落实普惠性减税和结构性减税，《政府工作报告》又提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%；将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进”。
在消费税方面，主要是调整消费税征收范围、环节、税率，把高能耗、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，促进节能减排和环境保护。其中，主要变动的有小排量摩托车、汽车轮胎、酒精、成品油、卷烟、化妆品、超豪华小汽车几个税目。
在个人所得税方面，2018年，我国再度对《个人所得税法》进行调整，明确2019年起实行综合与分类相结合的个人所得税制度，并从2018年10月1日起施行最新的基本减除费用标准和税率表。此次个人所得税改革在税率方面主要发生四点变化：一是基本减除费用标准由3 500元提升至5 000元；二是扩大三档
低税率级距；三是相应缩小25%税率级距；四是为了更好地调节收入分配，保持三档较高税率级距不变。除了税率之外，税基要素亦有明显改进，在原有“五险一金”基础上，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金、赡养老人支出等专项附加扣除。
在房地产税方面，党的十八届三中全会以来，中央对房地产领域税收立法高度重视。时任财政部部长楼继伟撰文指出，房产税改革关系到广大人民群众的切身利益，要在充分论证的基础上清费立税，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。
在资源税方面，2017年12月20日，财政部、国家税务总局公布《中华人民共和国资源税法（征求意见稿）》，向社会征集意见；2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国资源税法》，自2020年9月1日起施行。这不仅是对党的十八届三中全会决定提出的“落实税收法定原则”的贯彻执行，而且是对党的十九大报告提出的“坚持节约资源和保护环境的基本国策”在税制建设上的回应，同时，亦以法律形式巩固了前期资源税征收方式改为“从价计征”及征收范围扩大至水资源的试点改革成果。
在环境保护税方面，《中华人民共和国环境保护税法》自2018年1月1日起施行。这是党的十八届三中全会和修订后的《立法法》对“税收法定”提出明确要求之后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法。其中，应税污染物包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。推动环境保护“费改税”，成为我国首部“绿色税法”，在经济迈向高质量发展阶段的关口，可谓恰逢其时。
此外，2018年，我国实行国税地税征管体制改革。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税
机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。税收征管体制改革平稳顺利进行，为高质量推进新时代税收现代化，为更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，奠定了坚实基础。二、中国税制改革70年的基本经验
（一）税制改革始终服从于经济体制改革并服务于经济体制改革
税收制度作为一个国家经济制度的重要组成部分，必须服从并服务于经济制度，因此税收制度的发展也必然伴随着经济体制改革而进行。税收制度不仅适应经济体制改革的要求，同时也推动经济体制改革不断深化。在计划经济时期，国家财政收入的主要来源是企业收入，税收收入占比不高，这一时期的税收制度是比较简单的。特别是经过1958年以及1973年的税制改革，我国的税收制度极度简化，税收无法发挥其应有的职能作用。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制目标，为了适应社会主义市场经济体制的基本要求，1994年我国基本确立了适应社会主义市场经济体制要求的税制框架，税收筹集财政收入、调节分配和调控宏观经济的职能增强，同时也推动了经济体制改革的深化。党的十八大、十九大以来，中国特色社会主义建设进入新时代，需要贯彻新发展理念，把握经济发展新常态，坚持推进供给侧结构性改革，建设现代化经济体系。为此，需要加快健全“设计更科学、结构更优化、征管更高效”的现代税收制度。
（二）税制改革始终是财政体制改革的重要内容并推动财政体制改革
自新中国成立以来，我国财政管理体制经历过多次变动，总的趋势是按照“统一领导、分级管理”的原则，由高度集中的财政管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级财政管理体制。新中国成立之初，面临着生产停顿、
职工失业、通货膨胀等经济局面，只能实行高度集中的财政管理体制，为此，国家通过统一税政，建立新税制，确立了一套适应国民经济发展新形势的税收制度。改革开放初期，实施两步“利改税”，适应了二十世纪八十年代“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”等财政体制改革，将税收从利润中分离出来、税务从财政中分设出来，在给予地方更多财政权利的同时，保证了中央财政收入持续、同步的增长，同时也与政企分离的改革相辅相成。1994年税制改革初步构建了符合市场经济要求的复合税制体系，才有了1994年财政体制改革中央与地方政府税种收入的规范化划分，由此带来了“两个比重”的企稳回升和政府职能的有序运转。1994年以后，从发展脉络看，财税体制改革主要分为四个阶段：第一阶段是1994～1998年，“分税制”财政管理体制的初步确立；第二阶段是1998～2003年，“公共财政体制框架”构建；第三阶段是2003～2012年，进一步完善公共财政体制；第四阶段是2012年以后，建立现代财政制度，以“现代财政制度”代替“公共财政体制”，将财政由经济范畴跃升为国家治理范畴，将财政体制与国家治理紧密结合。2012年以来，以营改增为代表的一系列税收制度改革的顺利推行，社会保险费、部分非税收入等重要政府收入交由税务部门统一征管，充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想中的财政税收理论，加快了建设现代税收制度的步伐。
（三）税收制度与税收征管改革协调推进保证了税制改革的成效
税收制度与税收征管密不可分。税收制度为税收征管规定了管理对象、明确了管理范围，决定着税收征管模式的改变；同时，税收征管对税收制度具有反作用，税收制度是否有效运行，在很大程度上依赖税收征管的质量和水平。二十世纪八十年代末，伴随着财税职能强化的改革举措，1988年国务院机构改革时财
政部税务总局（司级机构）升格为国家税务局（财政部管理的副部级机构），税务系统双重领导、以垂直领导为主的领导体制得到强化。1994年税制改革，实行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，建立中央和地方两个系统，从而保证了新税制的顺利实施。党的十九大以来，中央提出“不断推进税收征管体制和征管能力现代化，进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”新论断，税收上升至国家治理层面。在这样的大背景下，2018年国税地税征管体制改革进一步理顺了中央和地方的关系、政府与市场的关系、统一税制与分级财政的关系，从而推进了国家治理体系和治理能力现代化。
（四）推进税制改革必须要有正确的理论作为指导
马克思、恩格斯认为：“税收几乎是我们社会赖以存在的唯一基础。”马克思还指出：“税收是国家的经济体现。”我国将马克思主义税收思想与本国国情相结合，逐步建立起具有中国特色的社会主义税收理论，并指导着日新月益的中国税收实践。改革开放以来，我国对国家和企业关系认知的进一步深化，税制改革的理论有所突破，从而产生了二十世纪八十年代初的两步“利改税”，确定以税收形式处理政府与企业的分配关系。进入新时代，国家赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，提出更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，以往作为经济范畴的税收，已上升至国家治理层面，即从税收经济观上升为税收治理观，有效推动了营改增、国税地税征管体制等多项改革。此外，税收在我国供给侧结构性改革、新旧动能转换、经济增速换挡、收入分配格局调整、社会基本矛盾转换等方面也发挥着越来越重要的作用。
三、中国税制改革目标：加快建立现代税收制度
党的十八届三中全会以来，我国致力于国家治理体系和治理能力现代化，提出“财政是国家治理体系的基础和重要支柱”。党的十九大报告进一步强调要“加快建立现代财政制度”。现代财政制度包括完善的预算制度、健全的税收制度以及良好的中央和地方财税关系。在构建现代财政制度的方案中，现代税收制度是不可或缺的一个重要板块。在我国经济改革开放过程中，税收制度改革一直扮演急先锋的角色，税制改革就像一个楔子敲进传统势力阻碍改革形成的坚冰，撬开改革的缝隙，汇入改革的洪流。站在新时代的历史起点上，加快建立现代税收制度，以此助推经济高质量发展，是中国特色社会主义新时代财税改革的必由之路。
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》提出建立“公平统一、调节有力”的现代税收制度。适应新时代高质量发展的要求，应按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，在进一步优化税制结构、健全地方税体系、落实税收法定原则、推进征管体系现代化、推动建立国际税收新秩序等五个方面加快建立现代税收制度。
（一）进一步优化税制结构
一是逐步提高直接税比重。加快实施直接税改革，使得个人所得税和房地产税发挥更显著的社会公平调节作用和地方财政筹资功能，从而提高直接税比重，向更先进的税制模式靠拢。二是通过深化税费改革逐步提高税收收入占政府收入的比重。加快推进非税收入管理改革，建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度。未来一段时期的深化税费改革，就是要大幅降低行政事业性收费、政府性基金等占政府收入的比重，保障税收收入在现代财政收入体系中的主
导性地位。未来几年，税收收入占全口径政府收入的比重应从当前的约50%逐步提高至70%左右，只有这样，税收在政府收入中的主体地位才能稳固下来，才能更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。因此，要继续清理行政事业性收费，较大幅度减少政府性基金，特别是国有土地使用权出让金收入。要通过深化国有土地制度改革，加快房地产税立法进程，减少地方政府对土地使用权出让金收入的过度依赖。对于具有税收性质的收费，特别是社会保险基金收费，要加快推进费改税的步伐，进一步降低各类收费在财政收入中的占比。
（二）健全地方税体系
如果税制改革是地方税体系建设的引擎，那么国税地税征管体制改革则为健全地方税体系搭建了一个高效的平台。2018年国税地税征管体制改革破除了之前两套独立征管系统引致的信息不对称与合作低效率，是健全地方税体系的良好机遇。另外，要加快推进房地产税立法，力争把房地产税作为地方政府的主要财政收入来源之一。此外，还应在保证中央拥有绝大部分税收立法权的前提下，根据地方具体实际，适度赋予地方政府一定的税收立法权、税收政策的制定权，使地方政府能结合本地实际自主选择合适的税率、征税范围和税收优惠政策，提高地方政府完善地方税体系的积极性，促进地方税体系的健康良性发展。
（三）落实税收法定原则
税收法治是国家法治的基本体现，税收法治化是国家治理法治化的基础。要强化依法治税的理念，提高税收法律级次、增强法律效力、健全法律规定、强化法律监督，使各项税收制度纳入法制化轨道。党的十八届三中全会首次明确提出“落实税收法定原则”：一是今后开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的法律；二是对现行的税收条例修改上升为法律，力争在2020年前完成
改革的任务。但目前仍有一半的税种基本依靠行政法规、规章和规范性文件加以规范，特别是第一大税种增值税立法尚未完成，因此，加快税收立法以支撑现代税收制度，仍然是当前财税体制改革的重要目标。此外，要进一步加强收费立法管理，针对目前各类行政事业性收费过多、管理政出多门等状况，有计划地加强立法工作，实现收费管理的法治化、规范化，逐步把“税收法定原则”拓展为“政府收入法定原则”。
（四）推进税收征管体系现代化
要继续深化国税地税征管体制改革，密切关注日新月异的网络经济、人工智能等的迅猛发展，建立起与税制改革相促进、与税源状况相适应、与科技创新相协同，覆盖税收工作全环节，技术强大、运行安全、国际先进的税收管理信息系统。要借助大数据、云计算、区块链等新技术，精准实施税收风险监控，严厉打击涉税违法犯罪行为，营造公平正义的税收环境，有效降低征税成本和遵从成本。要实行跨部门综合治税，持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享。税务部门要加强与国土、财政、公安等部门的合作，积极推进重点行业、重点税源的源泉控管；加强与社保部门的协作，将个人所得税明细建档与社保参保缴费、企业所得税工资列支相关联，做到相互促进；加强与发展改革委、统计、规划、司法等部门合作，拓展全社会税收共治。
（五）推动建立国际税收新秩序
我国作为全球第二大经济体，税制国际化是顺应时代发展的必然要求。首先，要密切关注全球税收发展动向，适应经济全球化和税制趋同化的趋势，建立符合国际惯例、具有国际竞争力、税种整体协调、调节适度有效、权利义务规范的现代国际税收制度。其次，不断深化国际税收合作，探索包括建设“一带一路”、
自由贸易区等在内的有利于国际经济交往高质量发展、营商环境优化的税收政策。最后，深度参与国际税收规则修订，提高在国际税收规则中的话语权，努力实现从既有规则的接受者到国际规则的参与者、制定者和引领者的转变，逐步成为国际税收大家庭中不可或缺的重要成员，以为包括我国在内的发展中国家尽力争取合法的税收权益，为我国与世界其他国家（地区）的持续、平衡、包容性增长营造良好的税收环境。