根治城市“牛皮癣”与建设诚信社会　

作者：侯克勤

来源：《上海城市管理》 2013年第5期

文 \ 侯克勤 \ Hou Keqin \ 江苏省东台市环境卫生管理处

导读：清除城市“牛皮癣”是城市管理部门的一项重要职能。城市“牛皮癣”屡禁不止，

深层次根源在于诚信社会机制建设的缺失。只有从建设诚信社会的基础工作做起，努力建立健

全并维护诚信社会的相关管理制度，相关部门各尽其职，联手打击和约束非诚信行为，加大诚

信文化建设力度，使制作、使用假证件的人无利可图、无隙可钻，才能从根本上遏制城市“牛

皮癣”猖獗的现象，从源头上消除城市“牛皮癣”产生的土壤。

城市“牛皮癣”是指在城市公共场所乱写乱贴的违法小广告。各地几乎都把整治和清除城

市“牛皮癣”作为保持市容整洁、美化城市形象的重要工作，由城市管理部门来组织实施，但

实际效果往往不尽如人意。有的地方花费大量的人力物力，清洗，覆盖，粉刷，但时隔不久，

就又恢复原状；有的地方组织公安、城管等部门联合执法，抓获了一些乱写乱贴小广告的违法

人员，但只能教育训诫后释放，实际效果非常有限。其实，城市“ 牛皮癣” 之所以成为影响城市容貌的顽症痼疾，另有其深层根源。城市“牛皮癣”的起源、泛滥和屡禁不止，与诚信建

设的缺失有密切关系。一般来说，城市“牛皮癣”的内容除了一个外地手机号码，90%以上都是“办证”（少量有“货款”、“包小姐”等），办什么证呢？百分之百是办各种各样的假证件，从身份证、工作证、毕业证、出身证、死亡证、结婚证到行驶证、驾驶证、房产证、各类资质

证书、职称证书、生育证等等，五花八门，无所不包。这种严重侵害社会诚信的违法行为，居

然被认为只是影响了城市的市容市貌，绝大多数时候是由城管部门来组织消除、覆盖，岂非咄

咄怪事！不能正本清源，“牛皮癣”当然时时复发，不断死灰复燃。因此，只有加强诚信社会

建设，才是根治城市“牛皮癣”的治本之策，反过来也可以这样说，能否从根本上清除城市

“牛皮癣”，是检验诚信社会建设效果的显著标志。

一、从假证件的市场需求看诚信制度建设的缺失

以承诺办理各类假证件为主的城市“牛皮癣”的泛滥，说明制作假证件的“行业”很赚钱，说明对假证件的市场需求很旺盛，更说明了我们的社会诚信度很低。据公安部门曾经抓获的专

门从事制作、出售假证件的犯罪嫌疑人交待，他们的设备非常先进，生意很火爆，利润惊人，

只要你有需求，无论什么样的证件都能帮你办到，而且确实不乏利用假证件蒙混过关的成功事例。这说明，我们的社会，在诚信制度建设上还有很长的路要走，有很多工作要做。

中国社会曾经有两千多年的专制史，长期以来，法律只是人治的工具而已，而且在民法领域，许多法律法规长期缺失。这是因为中国社会是一个从上而下管理型的社会，法律的制订、

使用都服从、服务于统治阶级的需要，而调整民事关系的法律，由于和统治阶级的利益关系不大，所以没有人真正关心。新中国建立以后，这种情况有了很大的改变，婚姻法、合同法、民

法通则、民事诉讼法等一大批重要的民法先后颁布实施，但仍然有很多领域没有法律规范，例

如相邻权、失物归还权、名誉权、隐私权等，都还很难得到法律的保护。法律法规的制订、修改、颁布有赖于管理该项工作的主管部门，因此，一些没有主管部门管辖的民法领域的法律法

规就处于无人问津的地步。同时，已有的法律法规一般都比较粗疏，很难实际操作，只能辅之

以大量的以文件形式存在的行政规章和政策规定，这些不公开、不透明，只由办理人员内部掌

握的政策随意性较大，表现在证件的制作、使用方面，就是格式不统一、内容不规范、各自为政，地区、部门之间要求不一致，很难查询。所谓“上有政策，下有对策”，是先有政策漏洞，才有对策利用，繁琐复杂、无法或根本不去查证真伪的证件审查、证件管理体制机制，催生了

证件造假市场的畸形繁荣。