毕宝德《土地经济学》笔记和典型题详解-中国现行土地所有制【圣才出品】

第九章中国现行土地所有制

一、中国现行土地所有制的性质和形式

全面理解和正确认识中国现行土地所有制，首先需要把握下列七点：

（1）全部土地都为社会主义公有制。

（2）土地的社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。

（3）土地的全民所有制，具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体由国务院代表国家行使。

（4）土地的劳动群众集体所有制，具体采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有的土地，简称集体土地。

（5）城市市区的土地全部属于国家所有。

（6）农村和城市郊区的土地，有的属于国家所有，有的属于农民集体所有。除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

（7）建制镇既不属于《宪法》和《土地管理法》所说的城市范畴，镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理，以下几种情况属于国家所有：

①城市市区的土地。

②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。

③国家依法征用的土地。

④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。

⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。

⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移

农民集体所有的土地。

中国土地总面积中，国有土地约占54％，集体土地约占46％。在中国现有耕地面积中，属于国家所有的占5．6％，属于集体所有的占94．4％；在现有森林面积中，70％以上属于国家所有，20％多属于集体所有。

二、中国现行土地所有制的建立和发展

1．农村土地农民集体所有制的建立和发展

（1）开展土地改革运动，没收、征收地主、富农的土地，无偿分配给无地少地的农民，把封建半封建的土地所有制改变为农民个人土地所有制。

（2）开展农业合作化运动，对个体农民经济进行社会主义改造，逐步把农民个人土地所有制改变为农业生产合作社集体所有制。

（3）开展人民公社化运动，把土地的农业生产合作社集体所有制变更为人民公社所有制，后又变更为“三级所有、队为基础”的制度

（4）通过《宪法》和《土地管理法》，进一步明确农村土地的农民集体所有制

2．农村土地国家所有制的建立和发展

（1）中国农村中的社会主义土地国有制，主要是在解放初期经过土地改革运动确立的。

（2）1982年通过的《宪法》和1996年公布的《土地管理法》，对农村和城市郊区的国有土地作了进一步的明确规定。

3．城市土地国家所有制的建立和发展

（1）接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的城市土地，无偿地把它们变为国有土地。

（2）改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，用赎买的

办法把它们转变成国有财产。

（3）以城市建设征收土地的方式，把城乡非国有土地转变为城市国有土地。

（4）通过法律程序，把城市其余尚未国有化的土地变为国家所有。

三、中国现行土地征收制度

1．土地征收的概念

征收和征用是国家强制取得公民和法人的财产权或者强制使用公民和法人的财产的制度，属于一种例外规则。征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点在于强制性。不同点是：征收的实质是强制收买——主要是土地所有权的改变，不存在返还的问题；征用的实质是强制使用——只是使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还被征用人，即是一种临时使用土地的行为。

2．土地征收的前提

各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序;三是必须予以公正补偿。

我国《宪法》和《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。

3．土地征收的补偿

征收土地的补偿安置费用及标准如下：

（1）土地补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收其他土地的土地补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准确定。

（2）安置补助费。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安

置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的安置补助费的标准确定。

依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

（3）地上附着物补偿费。地上附着物补偿费包括被征收土地上的房屋及其他建筑物（含构筑物）、农田水利设施、树木、蔬菜大棚等的补偿费。地上附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

（4）青苗补偿费。青苗补偿费是对被征收土地上尚不能收获的农作物给予的补偿费。可以移植的苗木、花草以及多年生经济林木等，一般是支付移植费；不能移植的，给予合理补偿或作价收购。青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

四、中国现行土地所有制的完善

1．关于变革农村现行土地所有制的讨论

（1）实行单一的土地国家所有制

这种主张认为：应将目前农村土地的农民集体所有和国家所有两种所有制形式，变为单一的国家所有制，实行土地国有化。

这种主张的主要论据是：①由于集体经济在土地使用、收益、处分等方面的权利受到国家的种种限制，因而现阶段农村土地集体所有制名存实亡，实际上已变成了不完全的国家所

有制。因此，实行土地国有化只不过是“正名”而已。②由国家直接、统一管理农村土地，有利于克服土地管理的无政府状态，避免土地投机，可以增加农民的信任感与安定感等。③在实行土地国有化后，通过实行“永佃制”之类的土地使用制度，可冲淡农民可能产生的失落感，安定农心，调动其经营好国有土地的积极性。

（2）实行土地的国家、集体、个人三元所有制

这种主张认为：就目前农村的实际状况来讲，应当实行土地的国家、集体、个人三者所有，即三元所有制。一元为国家所有，即国营农、林、牧、渔场的土地为国家所有。二元为社区村社集体所有，即原来集体的耕地、林果园地、公用的其他场地等均为本社区村社集体所有，它们有权经营，有权同其他“集体”交换、转让、抵押、买卖，有权在内部实行经营权和利益的分配。三元是私人所有，即原来个人占有的房基地、长期经营的口粮田和自留地、长期归个人所有的果林占用的土地等，为私人所有。并且认为，三元所有制符合当前中国农村的实际情况，有利于分层次进行土地管理。

（3）实行土地私人所有制

这种主张认为：国家和集体统得越死，土地的潜力越小。为适应中国现有生产力的状况，应当进行土地制度的创新，放弃土地集体所有权，把土地的占有、使用、收益和处分权回归给土地的最终使用者——农户，即把土地按“耕者有其田”的原则划归私人所有。这种“耕者”，以经营能力和劳动力素质为条件。私人获得土地之后，有权转让、买卖、租赁和抵押。“耕者”按其实际面积，向国家缴纳一定量的土地税。但私人对土地的“自由”是有限的，未经许可，不能改变土地利用方式和用途。

（4）实行土地双轨所有制

这种主张认为：土地双轨所有制，是既承认土地国有，又承认土地私人占有。法律上规定土地最终为国有，在经营形式上允许私人占有和继承；宏观上受法律的硬性约束，微观上

按商品经济规律自由组合。这样做的好处是：既有利于土地的统一规划和统筹使用，又能使经营（占有）土地的商品生产者自由地进行土地规模调整。这种主张的一种典型提法是：“土地国有基础上的个人占有制”。

（5）强化现行集体土地所有制

这种主张认为：无论是从生产发展的角度还是从现有生产力水平来看，惟一的选择是必须强化土地集体所有制，建立健全农村土地财产的代理组织，进一步明确土地所有者与土地使用者之间的权利义务关系。国家通过这类组织的作用，间接地管理与控制农业用地。

2．应当坚持和完善现行农村土地的农民集体所有制

上述变革农村现行土地所有制的种种主张，从土地最终归谁所有来看，无非是下列三种选择：一是土地国有化；二是土地私有化；三是坚持和完善农村现行土地所有制。

（1）变革与选择农村现行土地所有制首先应考虑的几个问题

①要考虑到制度的稳定性和规范性；②要考虑到目前的生产力发展水平；③要充分考虑到农民现有的思想觉悟程度；④要全面考虑变革土地所有制所产生的社会影响；⑤要考虑国家对土地资源的宏观管理与控制能力。

我们认为，坚持与完善农村现行农民集体土地所有制，较之实行土地单一国家所有制或土地私有制，从经济、政治、思想、组织等方面来看，都是比较现实的。

（2）目前农村尚不具备实行土地国有化的条件

①中国农村土地所有制的变动有自己的特点。

②目前中国实行的小范围的土地集体所有制，各个生产单位之间土地的数量、质量差异很大。

③土地实行国有，国家更需要加强对土地的宏观控制、管理和监督。

④现阶段农村土地集体所有权，尽管在很多方面受到国家的限制，因而使它不很完整，