地方财政学课件

第一章导论

一、地方政府及特点

（一）地方政府的产生：地方政府——按照政治程序产生的、设置于各级行政区域内负责行政工作的国家机关。

地方政府产生的过程：生产力发展—剩余产品—私有制—阶级—国家—政府—地方政府

（二）建立地方政府的必要性：1、地方政府的建立，是社会发展的需要；2、地方政府的建立，是完善政府体系的需要；3、地方政府的建立，是提高政府效率的需要

（三）地方政府的特点

1、身份双重性：地方政府既是本辖区选民利益的代表，要维护本辖区选民的利益；同时又是中央政府在本地区的代表，要维护中央政府的利益，贯彻中央的政策和主张。

2、职能双重性：各国地方政府，一般都有双重职能：执行职能和领导职能。执行职能是地方政府要执行中央政府的政令，推行中央政府的政策。领导职能，是地方政府对其所管辖的行政区域内的行政事物进行管理和领导，促进地方经济和社会的发展。

3、地位隶属性：这有两种情形：一种是地方政府既是隶属于同级的权力机关，又隶属于上级行政机关；另一种情况是地方政府仅有一重的隶属关系。

4、权力有限性：地方政府不是一个全权的政府，这也就同时意味着地方政府的权力是有限的。

地方政府的权力主要受两个方面的限制和制约：一是受管辖范围的限制和制约，即地方政府只能在其所辖的行政区域内行使权力，而不能超越其所辖的行政区域。二是受法律和政府权力的制约，在绝大多数国际，地方政府的权力都由法律做出专门的或原则的规定，地方政府只能在法律规定的范围内形式权力（依法行政)否则就是违法。

（四）判断地方政府独立存在的标准：1、机构单设：在管理体制上独立于其他机构；2、具有充分的自决权，不受另一个政府的控制；3、具有足够的自有财力，不依赖另一个政府的拨款；4、有独立的预算安排

二、地方财政的必要性

（一）中方学者关于地方财政必要性的论述：1、地方财政是地方政权的产物；2、地方财政是实现地方政府职能的物质基础；3、地方财政与地方居民的社会福利密切相关

（二）西方学者关于地方财政必要性的论述

1、偏好误识论：中央政府由于信息的不完全性，可能错误地认识社会共同偏好，造成福利损失。而地方政府接近居民，更容易了解本地居民的偏好，从而将本地居民个人的偏好集合为公众的共同偏好。

2、“以足投票”论：人们为追求福利最大化会选择公共服务最好而纳税最低的地方居住。这样，相同偏好的人聚集在一起每个人都会成为能使其福利最大的社区中的一员，而使每个社区公共服务的成本最小，而公共福利处于最优状态。

3、利益空间论：公共产品受规模经济的限制，其受益范围是有限的。根据成本与受益对应原则，公共产品的成本应由受益地区的人负担，从而产生公共财政的地区性问题。

三、地方财政的特点：

1、区域性：有显著的区域特色。①收支范围具有明显的区域界定②收支结构有明显的区域特色③管理体制有明显的区域模式

2、增长性：地方财政收支规模具有显著的增长，且势头不减。①城市化与人口的增长②收入水平和生活水平的提高③地方经济发展和城市功能完善④经济体制改革和财权下放

3、差别性：指地区间经济发展和社会福利水平呈非均衡性，差距明显。①财政基础差别大②财政实力差别大

4、流动性：指各经济要素在不同地区间的流动。①流动性对财政分配产生重要影响②流动性促进资源配置效率和生活福利水平提高

5、传导性：地方财政状况影响中央财政及地方财政系统内部各级财政之间相互影响。①地方财政的基础地位，影响中央财政状况②地方财政系统内部的关联密切，各级之间收支密切相关，各级财政状态相互影响。

第二章地方财政职能

第一节财政职能概述

1、财政的三大职能（马斯格雷夫）：资源配置；收入分配；经济稳定

2、财政职能在中央与地方间的划分：资源配置职能，以地方财政为主；收入分配职能，经济稳定职能，以中央财政为主。

一、资源配置职能

（一）地方公共产品的特点：

1、效益递减性：受益大小与提供公共产品的中心位置成反比，与人口密度增加成反比。

2、规模经济空间性：公共产品的受益空间是可变的，地方政府可以通过扩大或缩小公共产品的受益空间来实现经济的规模效益。

3、收益外溢性：地方公共产品的效益会流到辖区以外。

（二）地方公共产品的供给

1、效率分析：偏好误识论：

中央政府由于信息的不完全性，可能错误地认识社会共同偏好，从而造成福利损失。

地方政府更接近选民，从而容易将本地区居民个人偏好集合为大众的共同偏好，提高资源配置效率。

2、公共选择分析：“以足投票”论（蒂博Tiebout模型）

（1）蒂博模型的主要内容：蒂博认为：如果流动性成本为零，每个人就像“选购”商品一样挑选所愿意居住的辖区，即选择那些提供公共产品或服务最满意，且费用分摊最合理的地方居住，即“以足投票”。如果每个人都选择了最符合其意愿的辖区居住，相同偏好的人便会聚集到一起，这样各成员在各辖区的分布达到均衡，从而每个社区公共服务的提供成本最小，而公共福利却处于最佳状态。

概括为：在竞争性的地方辖区之间，居民的流动性可以导致地方公共产品的有效提供。

（2）蒂博模型的实质

论证了中央政府与地方政府提供公共产品的差别：

中央政府提供：选民的偏好是既定的，政府的作用是设法调整以适应他们的偏好，由于调整将会造成一部分资源的效率损失。

地方政府提供：各地方政府的收入和支出模式是确定的，居民的选择是不确定的，他们可以选择那些最能满足其偏好的地方定居。地方社区的数量越多，差异越大，越能接近满足消费者的偏好。这样就能体现资源的配置效率。

（3）蒂博模型的假设条件及评价：第一，人员流动不受任何约束；第二，流动性成本为零；第三，有足够的选择余地；第四，具有完全的信息；第五，不存在外部效应；第六，公共产品的提供成本最低

3、供给分析：利益空间论：马斯格雷夫认为，公共产品受规模经济的限制，其受益范围是有限的。根据成本与效益对应的原则，某种公共产品的成本应由受益人承担。由此产生了公共财政的地区性问题，也即公共产品的地方供给问题。

（三）地方财政规模的确定：俱乐部理论

1、俱乐部理论的主要内容：在何种规模下俱乐部的规模最佳，人数过多会产生拥挤成本，人数太少又会使每个人分担的俱乐部产品成本过重。

2、辖区规模的确定：（1）既定公共产品水平下最佳居民规模的确定

（2）既定居民规模下最佳公共产品规模的确定

（3）最佳组合——最佳社区规模的确定

S

1

S

h

总成本/人

总收益

/人

俱乐部成员数

总成

本/人

总收益/人

Q/t

Q

k

理论上讲，辖区内居民承担的边际成本和所活得的边际收益相等时，达到辖区规模的最佳状态。

3、俱乐部理论的假设及评价：①每个辖区只提供一种公共产品；②辖区内居民的需求偏好是相同的；③辖区内公共产品没有外溢性

二、收入分配职能：1、地区间关系的独立性和平等性；2、居民“以足投票”；3、损失资源的配置效率；4、缺乏有效的实施手段

三、经济稳定职能：1、地方政策目标的局限性；2、经济的外部效应；3、缺乏有效的政策工具；4、缺乏相应的职权

第三节 政府间财政支出责任的划分 一、政府间事权划分

（一）政府事权的含义：政府事权：是指政府提供公共服务的职责和权力，是政府职能的外在化。

政府的事权包括：1、公共服务的决策权：哪一级政府拥有提供某项公共服务的最终决策权，即谁负责决策。 2、资金的供应权：谁提供这项 公共服务所需的资金，即谁供应资金。

3、公共服务的管理权：一级政府提供公共服务后，谁负责具体的管理工作。

政府事权具有可分的特点，即可以只归属于一级政府，也可以分别归属于不同级次的政府。 （二）政府间事权划分的基本原则

1、效率原则：即某项事权由哪些一级政府承担效率更高或有利于提高效率。一般讲：工作量越大，涉及范围越广、复杂程度越高，则应由中央政府或地方的上级政府承担；否则，由地方政府或地方的下级政府承担。

2、方便（行动）原则：即某项事权由哪一级政府承担更方便，更有利于行动或实施。凡提供的公共服务在行为上要求全国一致，需要统一规划的属于中央事权；反之，必须根据具体情况，因地制宜，分别实施的，属于地方事权。

3、技术原则：某项事权由哪一级政府实施更具有技术条件、更有能力组织实施。凡是政府活动或公共工程规模巨大，需要一定技术或相应手段才能完成的，其事权应归中央政府；否则，归地方政府。

4、受益原则：受益与成本相对应，谁受益，谁承担。凡政府提供的服务，受益对象是全国居民的，应由中央政府承担；凡受益对象为地方居民的，应由地方政府承担。

N

h

N

r

俱乐部成员数

（三）政府间事权的划分 1、中央政府与地方政府间事权划分

F指中央政府，L指地方政府

2、地方政府间事权划分

L是指地方下级政府（基层政府）， M是指地方上级政府

二、政府间财政支出责任的划分

（一）划分的依据：1、与政府事权相适应：财政与事权相一致。

2、财政职能的分工：财政职能决定政府支出责任。

3、公共产品的受益范围：受益与成本相对应

4、财政体制的制约：财政支付能力与财政分权程度相对应。

（二）中央与地方政府支出责任的划分：1、全国性的公共产品和服务，由中央政府提供。

2、地方性的公共产品和服务，由地方政府提供。

3、跨地区的、“外部效应”明显的地方公共产品和服务，中央政府应参与提供。

4、调节收入分配应由中央政府承担。

（三）地方政府间支出责任的划分：

1、规模效益：规模效益大的项目支出，由上级政府承担。

2、受益范围：谁受益，谁承担。

3、效率原则：鼓励私营部门和私人生产和提供，政府给予支持和补贴。

第三章政府间税收划分第一节税种划分的原则

一、国外学者关于税种划分原则的论述

1、效率原则：以征收的效率为标准来确定税种的归属。哪级政府征收效率高，就归属于哪级政府。

2、适应原则：以征收的方便为原标准来确定税种的归属。哪一级征收更方便,更有利就归属于哪一级政府。税基宽的税种归中央政府，税基窄的税种归地方政府。

3．公平原则(适当原则)：强调以税收负担的公平分配为标准。税种由哪一级政府征收更能体现公平税负,就归属于哪一级政府。个人所得税有利于在全国范围内公平收入分配,就应由中央政府征收。

4．经济效益原则：以征税对经济产生的效益作为标准，哪一级政府征收更有利于经济效益提高就归属于哪一级政府。

二、我国税收划分的原则

1.税权与事权相一致的原则

按政府的行政体制模式划分税种：单一制国家的集权模式:税权集中,中央税收的比重高，税种多集中于中央。联邦制国家的分权模式:税权分散,地方税收的比重高，税种多分散在地方。

2.受益原则(受益补偿原则)

根据纳税人与政府提供的公共产品的受益关系确定税收的归属：公共产品的受益对象明确，外溢性小，向特定受益对象征收的税种，应划分为地方税；公共产品受益范围广泛，外溢性强的公共产品的税收,应划为中央税。

3.优化资源配置的效率原则(税收的经济效率原则)：根据税收对经济效率的影响划分税种归属：1、对流动性资源征税应划分为中央税。对不易流动的资源征税，应划归地方税。2、对产业结构、经济结构影响作用大的税种应划归中央税，否则划为地方税。3、中央征收效益更高的税种，划归中央税；否则,划为地方税。

4.体现政府职能分工的原则：以税种功能与政府职能的一致性划分税种归属原则。

1、具有经济稳定和收入分配功能的税种归中央。

2、具有资源配置功能的税种归地方

5.税务行政效率原则：中央税:税基宽，税额大，税源集中，征管环节多的归中央。地方税:税基窄，税额小，税源分散，征管环节少的归地方。

三、税收划分的方式

1.划分税额。一般是先征后分,即先统一征收，再把税额按一定的比例在各级政府间划分。

2.划分税种。按照税种划分中央与地方的收入范围,即确定某些税种的隶属关系,将某些税种的收入固定地划归中央或地方或实行共享。

3.划分效率。即按照税源实行同源课税，分率计征的方式。有两种做法:1、上下级政府对同一税基按不同比例(税率)分别征收，税额分别使用。2、“税收寄征”。即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税,而后将这类税款收入拨给下级政府。

4.划分税制(划分税权)：分别设立中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权，税收管理权(开征和停征权、税目的增加和调整权)并有权管理和运用本级税收收入。

5.混合型分税：用两种或两种以上的方式划分各级政府间的税收，即以一种方式为主的情况下，辅之以另一种方式。

第二节政府间的税种划分

一、关税(进出口关税)：属于国际贸易税,影响国家经济利益和经济安全，对产业结构影响作用大,经济稳定功能强，环节单一，是中央调控的主要手段，适宜中央税。

二、所得税(个人、公司所得税)：属于税基流动性较大的税种。同时，收入再分配和经济稳定功能较强，应归中央税。

三、销售税（产品税）：分单一环节和多环节销售税。单一环节：（产制、批发、零售），因税基容易确认，方便征收，可由任一级政府征收。多环节：（增值税），因需要税前抵免，若各地税率和税基有差异，征管就十分困难，所以，不应划为地方税，适宜中央税。

四、财富税：包括对资本、财富的转移及继承和遗产的课税，适于中央税。

五、资源税：分布不均匀的自然资源：从整体角度讲，资源税应归中央税，这有利于资源合理配置及发挥作用。如地方征收会使地区间的不平衡永久化。分布均匀的自然资源：因其不可流动性，便于地方政府的征管，且地区间差距也小，可以划归地方税。

六、财产税：这类税的特征：不流动（不动产），税源分散，明显易查，具有连续性和一致性。最适宜地方税。

七、“有害产品”税:（特种消费税、行为税）。适用于各级政府征收。一般是“属地原则”。

第四节我国中央与地方的税收划分与完善

一、我国的税种划分

（一）税种设置：

1、流转税类：增值税、消费税、营业税、关税等4种

2、所得税类：企业所得税（国内各类企业）、外商投资和外国企业所得税、个人所得税等3种

3、资源税类：资源税、城镇土地使用税等2种

4、特定目的税类：城市维护建设税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税（暂停征收）、土地增值税、

车辆购置税、燃油税（目前没有立法开征）等7种

5、财产税类：房产税、城市房地产税、遗产税（目前没有立法开征）等3种

6、行为税类：车船使用税，车船使用牌照税、船舶吨税、印花税、契税、证券交易税（目前没有立法开征）、屠宰税、筵席税等8种

7、农牧业税类：农业税（含农业特产税）、牧业税等2种

（二）、税种的划分

1、中央税（4种）：关税、消费税、船舶吨税（对外籍轮船征收）、车辆购置税

2、地方税（13种）：农业税（农业特产税）、牧业税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、筵席税、个人所得税（利息税除外）

3、共享税（7种）：增值税（75％归中央，25％归地方）；；营业税（铁路、各银行总行的归中央、保险公司8％税率的3％归中央、5％归地方）；城市维护建设税；企业所得税（按隶属关系划分）；个人所得税（利息部分除外）；资源税（海上石油资源归中央，其余为地方）；印花税（88％归中央、12％归地方）

二、我国现行税收划分的利弊分析

（一）有利影响：1、奠定了分税财政体制的基础；

2、促进税收收入的稳步增长：①规范了政府间收入的分配制度；②调动了地方政府增收的积

极性。3、提高了资源配置效率

（二）弊端分析

1、税种结构不合理：①一般国家，中央税占大部分，目前明确的只有2种，这就不能保证中央有稳定增长的收入来源，影响中央财政收入的稳定提高，影响中央财政职能的发挥。②地方税缺少主体税种。严格地讲，这些税种并不是地方税，只是收入归地方的税种。地方税税源分散、征收成本高、增长潜力小，地方财政基础不稳。