镇江市海绵城市建设PPP项目实施方案报告(省财政厅)

镇江市海绵城市建设PPP项目

实施方案

（送审稿）

镇江市住房和城乡建设局

北京金准咨询有限责任公司

二〇一六年一月

一、方案目的和依据 (1)

（一）方案编制目的 (1)

（二）方案编制依据 (1)

二、项目基本概况 (2)

（一）项目名称 (2)

（二）项目范围 (2)

（三）项目实施机构 (3)

（四）项目建设内容 (3)

（五）建设计划及项目进展 (4)

（六）建设项目立项和可行性研究 (4)

三、必要性和可行性分析 (4)

（一）项目建设的必要性 (4)

1、是缓解城市水资源短缺、促进水资源利用的需要 (4)

2、是控制城市径流峰值、提高防涝水平的需要 (5)

3、是解决城市面源污染、保护水体环境的需要 (5)

（二）实施PPP模式的必要性 (6)

1、响应国家政策，创新基础设施建设投融资机制 (6)

2、结合行业管理，积极争取上级财政支持 (6)

3、引入先进经验，提升镇江市水务行业竞争能力 (7)

（三）实施PPP模式的可行性 (7)

1、本项目适于采用PPP模式建设 (7)

2、项目得到市政府高度重视 (7)

3、项目对社会资本具有一定吸引力 (8)

4、财政支出资金来源有保障 (8)

5、实施PPP有利于降低项目全生命周期成本 (9)

四、风险分配基本框架 (10)

五、项目运作模式 (13)

（一）交易结构 (13)

（二）投融资结构 (16)

六、项目收益与回报机制 (18)

（一）项目收益率 (18)

（二）项目定价及调价机制 (19)

七、合同体系 (20)

（一）《合资协议》 (20)

（二）《PPP项目协议》 (20)

八、项目实施主要边界条件 (22)

（一）项目公司股权结构 (22)

（二）特许经营权范围 (22)

（三）融资资金的选择 (23)

（四）特许经营期限 (23)

（五）立项主体变更 (24)

（六）绩效考核 (24)

（七）项目监管 (27)

（八）基本水量 (27)

（九）项目前期费用 (28)

（十）土地使用权 (28)

（十一）履约担保机制 (28)

（十二）项目移交 (29)

九、社会投资者的选择 (30)

（一）投资人资格条件 (30)

（二）投资人选择方式 (31)

（三）选择投资人流程 (31)

（四）中标人确定方式 (32)

1、竞争性磋商小组 (32)

2、综合评分法 (33)

3、项目报价评分 (34)

十、财务测算 (35)

（一）测算背景 (35)

（二）测算条件 (36)

（三）测算结果 (39)

（四）测算附表 (41)

1、投资使用计划及资金筹措表 (41)

2、营业收入、营业税金及附加表 (42)

3、借款还本付息表 (43)

4、总成本费用表 (44)

5、折旧摊销费表 (45)

6、利润分配表 (46)

7、资本金现金流量表 (47)

8、项目现金流量表 (48)

名词解释 (49)

附件1：物有所值评价报告 (51)

附件2：财政承受能力评估报告 (57)

附件3：市场测试报告 (64)

一、方案目的和依据

（一）方案编制目的

本方案在分析镇江市海绵城市建设PPP项目实施的背景、实施PPP可行性的基础上，明确项目实施的目标和原则，并进一步明确项目运作模式、交易结构、回报模式、项目关键经济指标、项目重要边界条件内容，供镇江市发改、财政、住建、水利、城管、规划、国土、环保、法制办、审计、监察等有关部门审查，为镇江市政府决策提供参考。

方案经镇江市政府批准后，为下一步选择社会资本方，并与其签署PPP合同等工作确立原则、提供依据。

（二）方案编制依据

1)《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）；

2)《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金

[2014]113号）；

3)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库

[2014]215号）；

4)《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通

知》（财金[2014]76号）；

5)《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通

知》（财金[2014]112号）；

6)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财

金[2015]21号）；

7)《镇江市海绵城市建设试点城市实施方案》；

8)《镇江市海绵城市建设试点工作实施计划》；

9)《建设项目经济评价与参数》；

10)《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；

11)项目立项、可研等其它相关资料。

二、项目基本概况

根据《镇江市海绵城市建设试点城市实施方案》，针对镇江市海绵城市项目中近期城建计划没有覆盖的区域和设施，镇江市人民政府决定采用PPP模式完成相关工程的建设和运营。

（一）项目名称

镇江市海绵城市建设PPP项目。

（二）项目范围

镇江市海绵城市试点区陆地面积22平方公里，水域面积11.5平方公里。包含以金山湖为中心，金山湖南岸西至环湖路-太平路-朱方路；南至中山西路-黄山东路-运河路-中山东路-桃花坞路-禹山北路-谷阳北路-学府路；东至左湖路；北至金山湖北岸-焦北滩。

（三）项目实施机构

镇江市住房和城乡建设局。

（四）项目建设内容

镇江市海绵城市建设PPP项目建设内容包括道路LID整治、老小区（既有小区）LID整治、湿地生态系统建设、污水处理厂建设、雨水泵站建设、管网工程建设、水环境修复保护、海绵城市达标工程建设。项目的总投资为25.85亿元,其中中央财政专项资金投资12亿元，PPP项目公司投资13.85亿元。

表1 镇江市海绵城市建设PPP项目建设内容

备注：项目投资构成以市发改委初步设计及概算批复为准。

（五）建设计划及项目进展

本项目计划建设期为2015年至2017年。目前，征润洲污水处理厂改扩建、长江及御桥村雨水泵站、智慧海绵、征润洲水源地原水水质安全保障工程等项目已进行部分项目前期工作。

（六）建设项目立项和可行性研究

建设项目由市水业总公司先行进行可行性研究（代立项）和相关审批工作（建议政府走项目审批绿色通道），其中涉及PPP 项目公司投资的待项目公司组建后由PPP项目公司承接，不再进行重复审批。

三、必要性和可行性分析

（一）项目建设的必要性

1、是缓解城市水资源短缺、促进水资源利用的需要

镇江市非常规水资源利用率仅为25%，主要是污水的再生利用，距生态文明建设规划要求有较大差距。镇江市年降雨量丰富，利用雨水资源的条件优越，通过海绵城市建设，采用源头、分散式的雨水收集利用措施，不断提高城市景观、市政环卫、绿化、工业回用等方面的非常规水资源利用率。

2、是控制城市径流峰值、提高防涝水平的需要

目前镇江市城市排水防涝水平总体不高，市区排水防涝总体能力为2-5年一遇，超过此标准城市会出现不同程度内涝，海绵城市的建设可大幅提高城市防涝水平。

通过对试点区海绵城市建设后的年径流量控制评估，项目建成后，镇江海绵城市区域总年径流量控制率大于75%，将显著提高城市防洪排涝减灾能力。

3、是解决城市面源污染、保护水体环境的需要

随着截污管网的不断完善和控源截污工程的实施，面源污染已逐渐成为城市水体环境污染的主要因素。根据《镇江市城市面源污染治理专项规划（2011-2020）》的成果，镇江城市水体中BOD与COD的总含量的40%-50%是来自于城市面源污染。海绵城市的建设就是要通过对城市原有生态系统的保护、恢复、修复和低影响开发，来实现城市在适应环境变化和应对自然灾害时具有良好的“弹性”，降雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。镇江市面源污染控制的措施、办法在海绵城市的建设过程都能得到体现和实施，海绵城市的建设对削减镇江市的城市面源污染意义重大。

（二）实施PPP模式的必要性

1、响应国家政策，创新基础设施建设投融资机制

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出：“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。海绵城市建设项目涵盖了城市基础设施改造、水环境生态治理等内容，采用PPP模式吸引社会资本参与项目的建设和运营，符合国家政策要求。

2、结合行业管理，积极争取上级财政支持

为推广海绵城市建设经验，财政部、住建部、水利部等行业主管部门在全国范围内展开海绵城市的试点工作。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建[2014]838号），中央财政对试点项目给予专项补助。为推广PPP模式在海绵城市建设中的运用，该文件还明确了对采用PPP模式达到一定比例项目，还可额外获得专项补助资金基数10%的奖励。本项目已成功申请成为全国十六个试点项目之一，将分三年获得12亿元补助。本项目采用PPP模式实施，可以再获得1.2亿元的奖励，进一步减轻镇江市财政负担。

3、引入先进经验，提升镇江市水务行业竞争能力

通过本PPP项目的实施，引入技术水平先进、管理经验丰富的水务行业领军企业入驻镇江，与镇江市水业总公司共同成立项目公司，建设现代企业管理制度。通过特许经营，划清政府与项目公司之间的责、权、利，有利于促进镇江市水务行业健康发展，提升行业竞争能力，实现走出镇江，面向全国，甚至走上世界的发展目标。

（三）实施PPP模式的可行性

1、本项目适于采用PPP模式建设

PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类项目。本项目作为公益性项目，主要建设目标为在城市建设发展过程中，保护和修复城市水生态系统，有效应对洪涝灾害和水环境污染，实现人水和谐，提高水资源利用率，具有良好的社会效益。同时，项目本身有一定收费机制和能够获得可行性缺口补助，能够产生稳定的现金流入，因此项目可以通过引进社会资本增强镇江市海绵城市建设的后续能力，通过PPP模式更换运营机制，激发市场活力，进而提高市政基础设施建设运营效率。

2、项目得到市政府高度重视

海绵城市建设项目本身涵盖的建设内容复杂，涉及城市建

设、交通、水利等多个行业，以PPP模式实施，更会涉及到财政、发改、国土、税务等多部门。因此，海绵城市PPP项目的推进往往需要较多的协调工作。镇江市政府高度重视海绵城市建设，为切实推进镇江市海绵城市建设，形成工作合力，镇江市人民政府办公室发布了《关于成立市海绵城市建设工作领导小组的通知》（镇政办发〔2014〕198号）、《关于明确镇江市海绵城市建设工作领导小组成员单位职责的通知》（镇政办发〔2015〕30号）等文件，在领导小组统一决策、指挥部直接部署下，各地、各部门、各单位各司其职，统筹协调，运转高效，有利于本项目的实施和推进。

3、项目对社会资本具有一定吸引力

本项目拟引入社会资本与镇江市水业总公司共同组建项目公司，负责镇江市海绵城市PPP项目的投资建设。项目公司通过收取污水处理服务费并获得财政补贴等方式弥补运营成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益。项目运营期间除了自身的经营性收入外，还能得到政府列入年度预算的财政性补贴，具有较稳定的投资价值，对社会资本有一定的吸引力。

4、财政支出资金来源有保障

本项目是以提高水资源利用、改善城市生态环境为目的的公益性为主的项目，尽管可获得少量经营收入，但主要依靠政府购

买服务来实现项目投资收益。

一方面，本项目成功申请到国家财政12亿元的专项资金支持，该资金约占项目总投资25.85亿元的46%，大大减轻了项目公司的筹资负担，相应地减轻了政府支付压力。另一方面，镇江市财政局出具《关于镇江市海绵城市PPP项目运行财政补贴资金承诺》，同意结合镇江市海绵城市PPP项目的拟投资情况，将建立保障海绵城市PPP项目社会资本正常运营的财政补贴机制。

5、实施PPP有利于降低项目全生命周期成本

规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事物的过度参与，与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率与质量，降低项目全生命周期成本。

采用PPP模式操作项目引入拥有先进技术和管理经验的社会投资者。在项目建设阶段，由社会投资者参与到项目可行性研究、设计和施工管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相较于政府单独实施海绵城市项目建设的传统模式，PPP模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本。

在运营阶段，项目公司可以借助社会投资者在水务行业的运

营管理经验，不断提升企业管理水平、技术水平和服务水平，能够一定程度上提高运营效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。而政府方在设定协议文件时，将充分考虑项目建设的标准和运营效果，将补贴支付与绩效评价挂钩，激励社会资本提高运营效率。

四、风险分配基本框架

项目风险是项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。任何大型基础设施项目，实际运作中总是存在各种不同的风险因素，应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，从而达到有效控制风险的目标。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

基于上述原则，结合本项目的实际情况，确定本项目风险分配框架（详见表2）。在编制项目合同文件时，将以此为基础制定具体的合同条款。

表2 镇江市海绵城市项目风险分配表

五、项目运作模式

（一）交易结构

项目实施采用PPP模式运作，拟引入社会投资人与镇江市水业总公司共同出资成立项目公司。镇江市政府授权镇江市住建局与项目公司签署PPP项目协议。本项目具体交易结构如下图所示：

图1 项目交易结构示意图

1、项目A/B划分

根据本项目建设资金来源的不同，将项目拆分A、B两部分：A部分包括道路及小区LID改造、生态修复和引水活水工程、管网工程、易涝积水区达标工程等项目。A部分采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设，该资金由镇江市财政局注入到市水业总公司，征润洲水源地原水水质安全保障项目由市水业总公司委托市自来水公司代建（约8248万元），其余项目市水业总公司委托PPP项目公司代建。项目建设后资产所有权移交至市水业总公司。