行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定

行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定

1996年3月17日全国人大八届四次会议通过的《行政处罚法》规范了行政处罚的设定和实施，其中包含着大量的程序性内容，较为全面地体现出行政程序的价值、功能及其制度，对今后制定行政程序法有着重要的示范意义。本文试图结合该法的有关规定探讨行政程序法的功能和制度安排，并对该法重要的程序性规定作一扼要评析。

一、行政程序法及其功能

关于程序的概念，汉语中并无非常确切而严格的定义。一般认为，它是行为的一个侧面，与行为紧密在一起，指行为从起始到终结的长短不等的过程，其构成不外是行为的方式和行为的步骤。〔1〕而从法律学的角度来看，所谓法律程序一般应指按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是按照某种标准和条件整理争论点、公平地听取各方意见，在使当事人理解和认可的情况下作出决定。〔2〕法律程序有诸多种类：立法程序、选举程序、诉讼程序、行政程序等，它们作为权利义务实现的手段和方式而存在且具有法定性和法律强制力。然而，法律程序并非只能依赖于其实体内容，它有着很强的相对独立性。首先，法律程序来源于漫长的法律实践历史过程。人们在法律实践生活中对同类或同样的行为程序不断改进、选择以使之达到高度抽象、富于效率、公正合理的标准。演变至今天，在很大程度上法律程序已和它的实体内容脱节成为更近似于纯粹技术性的操作手段，它更着重于程序本身的科学性、效率性、合理性。〔3〕。其次，程序由于上述技术性的特点，它还具有程序正义性，其中蕴含着独特的道德内容。科学的、纯粹的程序设计对于任何适用该程序的行为者都是平等的，因而它是符合正义的。罗尔斯的《正义论》就是以程序倾向为特色的。他认为，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程。正当过程又主要通过程序来体现。〔4〕这种程序上的正义性又会导致程序合理性。即是说，一旦依据正当程序作出决断，那么，这个结论被认为是合理的，非有相反的证据不能被否定。这在诉讼过程中充分表现在诉讼判决的既判力上。

行政程序同样具有上述一般法律程序的特质，是最重要的法律程序之一。它是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。〔5〕一般认为，对行政权力行使的程序性要求最初源自英国古老的自然公正理念即任何权力都必须公正行使。这是当代“法治”观念的基本原则、行政权力当然不能例

外。行政权力的公正行使问题最初并未引起足够的重视，因为资产阶级共和国建国之初奉行自由经济政策，政府只是“守夜人”，对市场运行基本不加干预。行政权力的有限性，使得人们在对行政权力的控制方面更多地从实体内容角度着手规范行政权力的内容、标准、范围等，着眼于行政行为的结果。以法国为代表的大陆法系的行政法治内容即为典型。〔6〕而在英美普通法系国家生长时期内并无专门涉及规范行政权力的行政法这一学科，行政权力受一般私法规则支配。〔7〕然而，随着经济、社会的发展，西方资本主义国家普遍加大国家干预的力量，行政权力不断膨涨，其影响已及于社会生活的每一个角落和每个公民。这是社会发展的需要，本无可厚非。但这种权力扩张、行政自由裁量权的增加对以“平等”、“自由”、“民主”为核心的法治社会秩序构成了极大的威胁，原先的大陆法系的权力限制模娛皆嚼丛讲皇视π*角审视原先侧重实体标准的权力限制、控制方法，并将目光纷纷转向行政程序法的研究和制定上，以致本世纪相继掀起了三次行政程序立法的高潮，其中最为典型的当为1946年美国的《联邦行政程序法》。甚至行政程序法传统一向淡漠的法国也于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》。

行政程序法如此受重视，源自上述行政程序的特质即行政程序具有科学性、正义性、合理性，它是实现实质合理性的有效手段。作为一种操作技术，它又是一种明确的规则，可以由人们依正义和效率的双重标准来加以设计并脱离其实体内容而存在。〔8〕因此，行政程序法在构建“行政法治”秩序方面有如下功能：首先，它限制行政权力的恣意行使。行政程序为行政权力的行使设定了严格的规则，程序的道德层面对行政权力产生影响，行政权力尤其是自由裁量权力的行使被限定按事先设计好的公正合理的程序进行。其次，行政程序能缓解行政法律关系主体双方的矛盾，使行政权力的命令强制性以缓和的方式体现出来，避免了双方当事人之间对立情绪。因为，严格的程序使当事人双方之间复杂的社会关系从进入程序那一刻开始就与社会隔离开来并转化为简单的程式化关系，尽量排斥了其他非程序性因素的影响作用。第三，行政程序具有明显的条件导向性，即当具备一定条件时，依行政程序势必会得出一定的结论。因此，行政权力如果依严格的要件行使，一般应视为是合理的。这样不仅强化了行政相对方对行政决定的服从感、认同感，而且可以使行政决定具有合法性、相对稳定性。第四，合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻碍浪费最小化、效果支持最大化。行政程序这一特点使得行政权力的行使在保护相对方权利的前提下有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个人利益的平衡。

行政程序法的上述功能我们可以将之简化为两个方面：一是限制行政权力的

恣意行使，防止相对方当事人的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。不同的国家，由于国情的差别，行政程序的这两方面作用并不完全平衡，就是同一国家的不同时期也随着时代特征的变化而侧重于发挥上述两种功能的某一方面。大陆法系和英美法系国家对行政程序的认识和理解上的差异就是最典型的例证。在我国，法律文化传统一向不重视程序法规范的作用，行政程序更是饱受冷遇。而且，我国目前的现状是行政权力膨涨，运用混乱、控制不力，公民的合法权益得不到有效的保护；同时生产力发展水平落后，社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力行使。〔9〕基于此，我国《行政处罚法》在第一条立法目的中表明了行政程序立法者对行政程序法功能的认识〔10〕：“保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”（《行政处罚法》第1条，以下简称第X条）即：既控制行政权力又保障行政效率。该法关于行政处罚权的设定和实施、行政处罚的决定、执行等内容都体现了这一宗旨。可以肯定，这种符合中国国情的科学认识一定会贯穿今后我国行政程序基本法之中并成为我国行政程序立法的基本模式。〔11〕

二、实现行政程序法功能的制度

行政程序法在构建行政法治秩序中的功能已如上述。然而，并非任何一种行政程序都能产生如此的功能，它的实现需要一系列条件为基础。这些条件有许多方面，〔12〕它表现为以中立性原则为基础的一系列的科学合理的制度安排。在英国，自1215年大宪章第条对法律的正当过程作出规定以后，以正当程序为精神的自然公正原则逐渐被用于控制行政权力的行使。自然公正原则有两方面内容：听取对方意见和程序上没有偏私，其中“听取对方意见”是正当程序的核心。〔13〕后经美国宪法“正当程序”条款的继受和发展，形成了英美法系的“正当程序”模式，并被演化成以听证制度为代表的一系列具体制度。在美国，最完全、最标准的听证中，当事人具有如下权利：〔14〕1.由无偏私的官员作为主持人的权利。2.得到通知权。受行政决定不利影响的当事人在行政决定前必须得到有关主要事项和问题过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利。5.请律师陪同出席的权利。6.只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利。7.取得案卷全部副本的权利。这种听证称之为审判式听证或举证式听证。而更为美国行政机关所经常使用的非正式听证必须满足以下最低限度的正当法律程序所要求的程序性保障：事先得到通知权；口头或书面提出意见的机会；决定必须说明理由；作决定者必须没有偏见。〔15〕这些保障正是正当法律程序的精髓所在，并且被体现在《行政处罚法》总则所规定的行政处罚程序的原则中：1.法定原则。没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。2.公正、公开原

则。对违法行为行政处罚的规定必须公布。未经公布的，不得作为行政处罚的依据（第4条）。3.听取对方意见原则。公民、法人或其他组织对行政机关给予的行政处罚享有申辩权、陈述权（第6条）。

作为上述基本精神的体现，行政程序法必须规定设立一系列具体的程序制度来规范行政权力的运行。〔16〕笔者结合《行政处罚法》的有关规定对重要的行政程序制度作一述略。

（一）简易程序和普通程序分离制度。行政程序设立之简繁，需要遵循一定的标准，这种标准应该是个人利益和国家利益的平衡。行政程序的功能不仅在于保障公民的权利，而且还在于提高行政效率。因此，行政程序的严格程序取决于行政行为影响到的相对方的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。法律往往对不同的行政行为规定严格程度不同的行政程序。行政处罚种类繁多，它对相对方利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对方的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁烦、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。因此，《行政处罚法》规定了行政处罚简易程序：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”（第33条）。此外，“行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律法规的规定可以进行检查”（第36条），即为行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序一般更为简便，可以“当场”作出决定。不过，简易程序的执法者也必须“出示执法证件、填写预定格示、编有号码的行政决定书。”

（二）听证制度。听证制度是现代行政程序法中最核心的制度。其中，美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的正式听证程序。建立正式听证程序的目的在于运用行政程序的特殊作用和价值保护相对方当事人的重大利益，因为听证能扩大相对方的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，而且通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关偏听偏信武断地作出行政决定。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国《行政处罚法》确定了听证程序。〔17〕立法者意图在普通程序基础上，对“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”（第42条）规定了更为严格、更近似于司法程序的程序性要求，以加强保护相对方权益的力度：事先告知当事人的听证权；组织并依法公开举行听证会；允许当事人申辩和质证；制作笔录；再依法作出处

罚决定。当事人在听证程序中还依法享有得到通知权、申请回避权、委托代理人权利等（见第41条）。听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。行政处罚听证程序的建立，在我国行政程序法的观念和制度两方面都是一次飞跃。

（三）申辩和质证制度。行政主体的权力行为影响到相对方权益时，相对方当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实和理由、证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳，并不得因当事人申辩而加重处罚（第32条）。*、申辩权利以外，行政处罚决定不能成立（第41条）。这种陈述和申辩在听证程序里有着极为充分的体现，当事人可以“就调查人员提出的当事人违法的事实、证据以及行政处罚建议进行申辩和质证（第42条）”。这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政；二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益；三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。〔18〕

（四）职能分离制度。职能分离有广狭两义。广义的职能分离指行政机关的不同工作因其性质的不同而必须由不同的部门或人员来完成，以避免因职能合并而导致的主观臆断或偏见。狭义的职能分离即典型的职能分离指行政机关在作出行政决定或举行审判式听证时，其机构和人员不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决和听证的公平。这种不相容的活动常指对案件的追诉的活动及对追诉事项进行事先调查的活动。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决活动不能集中于一个人或机构。〔19〕这种职能分离制度源自自然公正原则中的当事人不能为自己案件法官的原则，是英美普通法上的传统制度，其用意在于避免职能集中以致当事人不能得到公正对待的行政专制主义。然而，由于行政机关活动所需要的知识性、专业性、效率性，事无巨细一律实行职能分离原则不仅会导致行政机关失去活力、社会利益受到影响，而且事实上也无法做到。因此，这只能是行政程序法对重要行政行为的原则性要求。《行政处罚法》吸取了这一制度的合理性，规定了二种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定（第38条）。在听证程序中，要求“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”（第42条）。二是罚款决定的机关与收缴罚款的机

构相分离。罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败。因此该法规定，除个别情形以外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留（见第46、47、48、49、50、53条）。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，而且有利于行政管理的科学化、法治化。

（五）说明理由制度。理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。正如美国行政法学者伯纳德。施瓦茨所说：“最能证实法治和确保行政争议公正解决的……是坚持一个行政决定应由有关该决定的事实和所基于的理由的陈述所支持。”〔20〕充分说明行政处罚决定的理由不仅有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，而且有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益。因此《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利（第31条），否则，行政处罚决定不能成立（第41条）。而且，行政处罚决定书还应当载明当事人违反法律、法规或者规章的事实和证据以及行政处罚的种类和依据（第条）。

（六）资讯公开制度。资讯公开是现代行政程序的重要制度之一，指有关行政主体活动的情况和资料，凡是涉及相对方权利义务、不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅或复制。资讯公开制度是行政相对方参与行政的体现，可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参与行政的积极性。此外，也便于公民对行政机关的活动进行监督。《行政处罚法》在总则部分确立了公开原则，规定对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，否则不得作为行政处罚的依据（第4条）。然而，其他各章对资讯公开并未有更具体的规定，不能不说是一个遗憾。

（七）通知制度。通知指行政机关在实施行政行为或其他管理活动时，将应该让公民了解的事项通过一定的途径告知。通知的对象不仅指利害关系人，有时也针对一般公众。《行政处罚法》就通知制度作了初步规定：“行政机关在作出处罚决定以前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”（第31条），并在听证程序中规定，行政机关应在作出行政处罚决定之前“告知当事人有要求举行听证的权利（第42条），”“行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点（第42条）。”

此外，行政程序制度中一些比较重要的其他制度，如时效制度、回避制度等，

在《行政处罚法》中均有反映。就前者而言，《行政处罚法》规定了行政处罚的二年追诉时效、行政机关的调查、送达、听证等法定期限；关于后者，该法明确规定，在听证程序中“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避（第42条）。”可以说，《行政处罚法》的颁布与实施将为我国行政程序基本制度的建设奠定良好的基础并提供丰富的经验。

三、《行政处罚法》程序性规定之不足

《行政处罚法》对行政处罚的程序作了较为全面的规定，建立了一系列程序性的制度，其主要内容及重要意义已如上所述。然而，这些制度和规定还有诸多不足。

1.关于听证程序。行政处罚的听证程序作为一种很严格的、准司法化的行政程序对当事人的保护作用是显而易见的。然而，《行政处罚法》只规定了事前的听证，而且要求当事人在行政机关告知后的三日内提出，而无有关事后听证的规定。如果行政处罚针对的事实属情况紧急需要立即实施而来不及举行事先听证，或者行政处罚对当事人不产生不能弥补的损失如罚款时，都应当或可以由行政机关先作出并执行行政处罚，然后利益受不利影响的当事人可以在事后要求举行正式听证。这样做有利于促进行政效率，又可使权利遭受损害的当事人及时得到补救，是听证程序灵活运用的体现。其次，《行政处罚法》规定听证时“当事人可以委托一至二人代理（第41条）。可是，如果从有利于当事人更有效地保障自身的利益出发，似乎此处应该赋予当事人委托律师参与听证权并规定律师在听证程序中的权利义务。因为律师具有丰富的法律知识和办案经验，而且依法享有一般代理人所没有的特权，在准司法化的听证程序中比普通代理人更能发挥保障当事人权益的作用。美国联邦最高法院在1970年戈德伯格诉凯利案件的判决中强调了正式听证程序中当事人雇佣律师的权利，认为当事人的听证权如果不包含雇佣律师权，在许多情况下毫无用处。〔21〕第三，听证依法由当事人提出。这里的当事人指”有违反行政管理程序的行为，行政机关认为依法应当给予处罚的公民、法人或其他组织（第3条）。“这就意味着其他第三人无权提出听证申请。然而，行政机关的处罚决定往往间接甚或直接对第三人的利益造成不利影响，受影响的第三人却无法通过听证程序得到保护。而且，这与《行政复议条例》、《行政诉讼法》有关利害关系人可以提起行政复议和行政诉讼的规定也不够衔接。第四，听证程序中没有关于听证案卷排他性原则的规定。〔24〕所谓案卷排他性原则，指行政机关在作出处理决定时只能以案卷（主要指听证笔录及有关文件）作为根据，不能在案卷以外以当事人所未知悉的、未经过质证的事实为依据。这是听证制度的核心，它保障当事人陈述意见的权利和批驳不利于己的事实的权利，也有利于司法审查中法院对行政机关的监督。如果行政机关可以不以听证案卷为

根据对当事人作出处罚决定，那么，听证程序只是浪费国家资财和欺骗当事人，毫无实际意义。第五，行政处罚法规定行政机关应当在听证前七日通知当事人举行听证的时间、地点。然而，这种没有关于听证的事实问题和法律问题要点的通知并无实质性的作用，当事人往往明知听证即将举行却无法有针对性地作充分的准备，以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣。第六，在作出相关处罚决定之前，”行政机关“应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”（第42条）。这种规定语意模糊，不能准确反映听证程序的性质。听证程序作为法律特别加以规定用来保障相对方重大权益的严格的、准司法化的程序，应当既是相对方的权利、又是行为义务，行政机关应当主动履行，不应以当事人要求为前提。因此，笔者以为应明确规定听证是相对方的权利，除当事人明示放弃以外，行政机关机关应当依法举行听证。第七，听证程序限于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定”（第42条）。行政处罚种类繁多，有许多处罚决定对相对方的利益有较大损害，例如限制人身自由的行政处罚等，而且“较大数额”的界定不明确。因此，条件成熟时，听证程序的适用范围应当适当放宽。

2.关于限制人身自由的行政处罚程序问题。《行政处罚法》在第五章第三节“听证程序”中规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行（第42条）。”从该规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图：限制人身自由的行政处罚不适用听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。而且，该条关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。治安管理处罚条例中规定的程序为传唤、讯问、取证、裁决四个环节。这种程序并不包含作为现代行政程序精髓的“听取对方意见”、“排除偏见”等原则和精神，其公正性、合理性根本无法和以抗辩、质证为核心的听证程序相比，甚至不如行政处罚法中规定的普通程序。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的一种，本应该更审慎、

更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权〔23〕上就可以看出〔24〕，立法者一直很重视这类行政处罚。可是让人难以理解的是，在决定行政处罚的程序规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且随意地适用相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序规定，尽管该条例曾经起过一定的示范作用。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。我们的观点是，要么尽快修改、完善《治安管理处罚条例》，规定严格的听证程序；要么在修改行政处罚法时，扩大听证程序的适用范围。

3.关于行政处罚的执行。《行政处罚法》第六章专门对行政处罚的执行作了

规定。然而其中大多是

关于罚款的执行问题。关于当事人不履行行政处罚决定，第五十一条规定的作出行政处罚决定的行政机关可以采取的措施有：加处罚款；拍卖或划拔所抵缴罚款；申请人民法院强制执行。这意味着行政机关除前二项措施以外没有其他方法强制当事人履行行政处罚决定，只能申请人民法院强制执行。而《行政诉讼法》第六十六条却规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”依该条规定，当事人不履行政处罚决定的，作出处罚决定行政机关可以申请人民法院强制执行，也可以依法自行强制执行。两部法律的规定不尽一致，给法律适用带来矛盾和不便，也不利于保护相对方利益。笔者建议应加速制订《行政强制执行

法》并修改相应法律规定，以求得法律规定的统一。

注：

罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第241页。

[12]季卫东：《比较程序论》，载《比较法研究》1993年第1期。

这一点在诉讼程序上表现得尤为典型。今日的法庭辩论规则只注重程序本身设置的公正、经济，与案件内容并无实质性。

约翰·罗尔斯：“A Theory of Justice. The Belknap Press of Harvard Universi ty Press.”1971，

罗豪才主编：《中国行政法学教程》，人民法院出版社，1996年版，第255页。

参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版。

[13]见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第1－9、151页。

季卫东认为，现代程序设计应遵循正当过程，中立性、条件优势、合理化四项原则。参见《比较程序论》，载于《比较法研究》1993年第1期。

姜明安：《行政程序的设计应兼顾控制处罚权的滥用和保障处罚权有效行使两项目标》，载《行政法学研究》1995年第2期。

《行政处罚法》依一般认识应为规范行政处罚程序的法律。但因我国目前无立法法、行政强制执行法等法律，故该法同时规范处罚权的设定、实施等实体性内容。本文将该法作为主要规范行政处罚程序的法律分析，故称“行政程序立法

者”。

[11]姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》1995年第6期。

[14][15][19][21][22]见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第384、5、437、427、492页。

[16]关于行政程序的主要制度，国内行政法著作或教材概括不一。这里仅从实践需要出发分析几种主要行政程序制度。参见罗豪才主编：《中国行政法学教程》，人民法院出版社，1996年版，第265页；姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》1995年第6期。

[17]美国的听证程序有正式程序和非正式程序之分，这里的听证程序类似于美国的正式听证程序。参见王名扬《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第417页。

[18]参见顾昂然：《关于制定行政处罚法的基本原则和几个重要问题》，法制日报，1996年3月5日第五版。

[20]参见伯纳德。施瓦茨（Bernard. Schwartz）：

7th edition and recent English Administrative Law，载

《行政法评论》，1996年冬季卷，第48册第1号。

[23]《行政处罚法》第九条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。