生态效益补偿制度

引言

自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在。在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担。这些问题不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后的利益关系，促进社会公平的工具。

我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后①以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定②外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿标准等方面存在不一致现象。二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，分析生态效

①三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关

注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。

② 1998年我国修改的《森林法》规定：“建立林业基金制度，国家建立森林生态补偿基金”。第一次以法律的形式明确地规

定了森林生态效益补偿制度。但如何操作没有具体的实施细则。

益补偿法律关系的特征，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出完善的措施，将对构建生态效益补偿法律制度提供参考。

理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的，生态效益补偿的研究也不例外。由于生态效益补偿是个比较新的课题，国外目前的论述不是很多。国内有一些学者开展了一些有益的探索和研究。总的来说，从环境经济学角度研究的较多，且研究的重点集中在森林生态效益补偿，如森林生态效益补偿的计量评价和计量模型，森林生态效益的交互作用及叠加效应，森林生态效益补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。对生态效益补偿从环境法角度探讨的文章有《生态补偿的法律制度化设计》、《论我国森林法上生态补偿制度的完善》、《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》等，探讨这方面问题的学术专著目前还没有出现。这些理论研究启发了作者的思维，为本文的写作提供了基础。但对许多问题作者有不同的看法。

生态效益补偿法律含义的界定是展开生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点，但其定义尚未统一。不同学科的学者囿于自身研究领域，对生态效益补偿的理解侧重点各有差异。生态学多从生态系统的整体性出发，强调的是生态系统的自我恢复或人为修复，常用“自然生态补偿”。而经济学则多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿。生态学和经济学上的生态效益补偿理论为法学上生态效益补偿含义的界定提供了理论基础，但法学上的生态效益补偿应从公平和正义、权利和义务的角度来定义。作者认为，生态效益补偿是指为了实现生态系统生态功能的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及对为改善、维持或增强生态功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。该定义指出了生态补效益偿的目的、主体、依据、形式和阶段。

对于生态效益补偿法律关系的客体，我们认为，它既不是生态效益，也不是自然资源或环境，而是生态效益补偿行为结果。在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。

在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基础或理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。

生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的

协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。”①强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态效益补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。针对我国目前法律体系存在的诸多问题，作者认为应该从环境保护法结构和内容上下功夫。最后，还需要说明的是，本文所研究的生态效益补偿制度是定位于环境保护法的基本制度范畴的。当前有关生态效益补偿制度的理论研究和实践没有将其置于环境保护法的框架下进行。②有关环境保护和资源管理方面的收费非常混乱，计划、经贸、财政等经济发展部门和国土、林业等资源管理部门对生态效益补偿都有管辖权，以部门内部的利益为中心，各部门之间的政策、程序和方法各不相同，没有规范和协调，各行其是，使环境保护主管部门的工作处于被动的局面，造成环境管理低效、乏力。本文的观点是：生态效益补偿制度的实施应当在环境保护主管部门统一指导、监督和协调下，相关各部门依据自身的实际情况制定生态效益补偿规划，报环境保护主管部门批准和备案，作为生态效益补偿资金申请、拨付或合约的依据；接受环境保护主管部门对生态效益补偿成果的评估和验收。生态效益补偿制度的建立和环境保护管理体制改革是同时并进的过程。

1生态效益补偿制度的相关概念分析

生态效益补偿制度是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。在讨论这些理论基础之前，有必要对生态效益补偿制度涉及的基本概念的含义作分析。生态效益补偿制度的提出虽然已有十多年，人们对它的研究也从未停止，要求建立生态效益补偿法律制度的群众呼声也越来越高，但是在实际生活中的实施却举步为艰，面临许多困难。究其原因，我们认为，是因为人们对什么是生态效益补偿似乎至今仍没有一个明确的、权威的解释。换言之，我们对生态效益补偿的真正涵义这一基本问题还没有统一的认识。法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础，“如果我们试图完全否弃概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬。”③某一具体法律事物的确切涵义对于其实施的作用同样是基础性的。对生态效益补偿的概念没有统一的认识，必然导致生态效益补偿法律制度的性质、目的、范围的模糊性和不确定性。因此，正确认识生态效益补偿的涵义是建立生态效益补偿制度首先要解决的问题，只有这样，才能确定制度的其它有关环节。

①孔凡斌, 魏华. 森林生态保护与效益补偿法律机制研究.干旱区资源与环境, 2004, 18(5):112－118页

②例如《退耕还林条例》第6条规定：国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退

耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。没有环境保护主管部门的负责和参与。

③ [美]E.博登海默.法理学、法律哲学和法律方法.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2001.486页

1．1 生态效益的界定

生态效益原本是一个生态学上的概念，而且随着生态科学的发展，这一概念在不同的侧重点和语境条件下，出现了不同的概念表述，在内涵上有交叉但又有些许差别①。按照现代生态科学界的通说，生态效益是指“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。包括现实的和潜在的效用。”②如果生态系统产生的全部效用都属于生态效益,是否经济效用也包括在内呢?这样定义，有范围太广之嫌。本人认为，生态效益补偿中的生态效益是指环境系统中自然资源所体现的调节性生态功能对人类社会的效用。为什么这么说呢？我们可以从自然资源的特点和我国生态效益补偿制度的历史演进进行分析。自然资源是一个来自经济学的传统概念。它是从经济活动的生产要素或生产资料角度加以理解和界定的。一般认为，能够为人类生产和生活提供原料和材料的物质被称为“资源”，而自然界能提供的直接应用于生产或生活的那些天然物质被称为“自然资源”。但这是一种狭义的理解。现代的理解则从人与自然的关系出发，从生命支持系统角度加以理解，自然资源实际上是人类赖以生存和发展的自然生态系统。所以，大英百科全书对自然资源的定义是：人类可以利用的自然生成物，以及形成这些成分的源泉的环境功能。自然资源的价值也由传统的狭义的经济价值，拓展为经济价值和其他价值③。众所周知，自然环境是人类赖以生存的基础，它能为人类提供多种服务或多种功能。正如有学者提到的：“自然资源－环境系统④能够为经济系统提供四种服务。首先，从传统的资源经济学观点来看，资源－环境系统是经济系统中原材料输入的来源，如燃料、木材、矿石、水和鱼等。其次，资源－环境系统中的一些成分为维持生命系统提供了必要的服务，包括可供呼吸的空气以及赖以生存的气候条件。再次，资源－环境系统为人类提供了丰富多彩的舒适性服务，包括娱乐机会、野生生物观赏、美学所带来的愉悦感以及其他一些于环境使用没有直接联系的服务（有时称之为非使用价值或存在价值）。最后资源环境系统还能够分解、转移、容纳经济活动的副产品，即所生产的残留物（Kneese Ayres and Arge，1970；Freeman Haveman and kneese,1973）。”⑤可见，这四种服务体现了环境系统的服务功能的多样性，也决定了环境资源系统具有经济价值、生态价值和社会价值等多元价值。经济价值，即环境资源的物质属性具有的价值，如森林提供的木材能修盖房屋、建筑道路、打制家具、烹食取暖等。砍伐森林使其经济价值得以实现。

①在林业科学和生态经济领域，有关生态效益的经济评估以及生态补偿的大量文献中，出现了多种概念,例如生态系统服务

（Ecosystem service或 Eco-service ）、环境效益（Environmental benefit）、环境服务（Environmental service ）、生态价值（Eco-Value ）、环境价值(Environmental Value )等。

②生态系统由生命系统和非生命系统构成，所以生态效益包括生命系统能提供的效益，和与其相适应的非生命系统在进行

各种生态生理作用过程中所形成的高于或大于其组成部分之和的整体效益。张涛．森林生态效益补偿机制研究[博士论文]，中国林业科学学院，2003年。

③李爱年.自然资源保护法初论.湖南师范大学出版社，1999.24-25页

④笔者一直不同意把环境与资源并列放在一起。不可否认，国务院学位委员会法学学科硕士点、博士点设置中称“环境与

资源保护法学”，把环境与资源并列。不管其用意是否为了突出对资源的保护，专从文字角度来看，这是不必要的重复。很显然，这里所称“资源”，特指环境中的自然资源，而不包括人力资源等社会资源，而自然资源是一种环境要素，环境中如果抽掉自然资源就变成了一个空洞的抽象概念，环境理所当然地包括资源，将两个包含关系的概念并列组成一个新的概念，逻辑上是不科学的。

⑤ [美] A·迈里克·弗里曼 ( A Myrick Freeman). 曾贤刚译.生态服务功能.北京: 中国人民大学出版社 2002:5页

生态价值，即环境保持生态平衡的价值①。生态价值在这里体现为环境系统中的生态资源②所具有的载体性功能、调节性功能等生态功能。前者如大气、水、土地等这类非生命性非可耗竭资源所具有的纳污容量和自净能力。后者如林草植被等生命性非可耗竭资源所具有的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、减少病虫灾害的作用等；湖泊湿地等非生命性非可耗竭资源的调蓄洪水、调节气候的作用等。

社会价值则表现为自然景光、自然遗产、珍稀物种等所具有的科学研究价值及提供休闲娱乐服务等来满足人类精神文化和道德文化的价值。

对资源—环境系统的补偿是针对资源——环境系统所具有的不同功能或价值，设计不同的补偿制度来实现的。目前，对资源——环境系统能提供原材料而具有经济价值的补偿，我们设计了资源费制度和资源补偿费制度。对资源—环境系统中的大气、水、土地等非生命性非可耗竭资源的纳污容量和自净能力等载体性资源，我们已设计了排污收费制度和产品收费制度等，而对资源—环境系统中林草植被、湖泊湿地等生态资源的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能，我们设计了生态效益补偿制度。生态效益补偿制度的确立是由于人们对资源—环境系统的的功能或价值的认识不断深化和社会经济发展水平不断提高而逐步确立的。最先，人们只看到资源—环境的经济价值，所以只针对经济价值给予补偿。随后，由于公害的进一步严重，人们开始对资源—环境的纳污容量和自净能力的这种载体性生态功能给予补偿。最后，由于生态破坏的加剧和生态资源的调节性生态功能的减损，人们才认识到要鼓励人们生态保护的积极性，并对为生态效益的增值和维护付出代价者给予补偿（即生态效益补偿）。

从我国生态效益补偿制度的历史演进来看，经历了“抑损性”补偿和“增益性”③补偿两阶段。“抑损性”补偿是指上个世纪90年代以前，主要针对行为者对调节性生态功能的破坏而设计的生态效益补偿费制度。上个世纪90年代后期，由于我国频频出现生态危机，因而设计了“增益性”补偿，即补偿那些对调节性生态功能的恢复、增强的贡献者和权益受损者。总之，从资源－环境系统能提供多种价值、针对其不同价值已设计了不同的制度以及我国生态效益补偿制度的历史演变可知：现今的生态效益补偿制度并非对资源—环境系统的经济价值、载体性功能所决定的生态价值、社会价值的补偿，而是针对生态资源所具有的

①如森林能蓄养水份。降雨时节，树木覆盖的土地能吸纳水份，而荒山秃岭只能任凭雨水流泻。据联合国研究报告，凡是

植树造林的地区只有总雨水量的1%至3%泄入河流，但是林木被砍伐的地区，则有97%到99%的雨水排入河流。另外，森林还能防风固沙、调节气候、提供氧气、杀灭细菌。每片森林都维系着一个生态系统的稳定和良性循环。如果大量砍伐森林，就会使森林的生态功能丧失，引起生态系统失调，导致水土流失，河流、湖泊泥沙沉积，旱涝灾害发生。科学证实，森林的生态效益至少是其经济效益的7倍以上。日本专家测算，森林木材生产的效益同森林产生的生态效益的比例，大致为1：6——1：20。中国国家林业研究部门提供的资料则说，如果把森林涵养水源的意义定个价的话，那么，我国目前森林的年水源涵养量3473亿吨，相当于我国现有水库总库容的70%，平均每公顷森林水源涵养价值1890元，全国每年总计约2527亿元；森林保护土壤作用相当于每年创造价值2691亿元；森林固定二氧化碳3.34亿吨，价值913亿元，提供的氧为2.46亿吨，价值为929.5亿元，两者合计超过1842亿元。可见，森林等自然资源的生态价值是高于它对人类的其他价值，生态价值是自然界对人类的最高价值。生态价值是自然界对人类的最高价值不但应成为我们的一种价值信念，而且是一种不变的科学事实。生态价值的存在是人类存在并开展一切活动（当然包括经济活动）的前提，自然界生态价值的丧失也就意味着人类基本的存在条件的丧失。生态价值的丧失不可逆。我们应牢记，生态的和谐是人类的最根本的福利，人类的一切活动都不要破坏了生态的和谐。我们不能为了经济效益才去关心生态效益，经济效益必须服从、服务于生态效益，提倡工、农业的生态化和城乡建设的生态化。遗憾的是，长期以来，我国为保护森林资源的舆论宣传和立法偏重于经济价值，对生态价值考虑较少，导致我国的森林覆盖率仅为16.55%,与森林覆盖率高达66。8%的日本相比，差之甚远。

②人们常把具有生态价值的自然资源称为生态资源。

③杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文. 2005.11页

涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能的补偿。由此可见，生态效益补偿中的“生态效益”是指生态资源的调节性生态功能对人类的效用。

生态效益高，意味着生态系统中的个体、种群之间或个体、种群和非生物环境之间的物质能量转化率高，抗外来干扰能力强，能自我调节的阀值范围大，自然生产力相应也高。从某种程度上说，生态效益的高低直接影响着社会经济效益的高低。我国素以地大物博自居。过去，生态效益的供应完全凭借自然再生力，没有任何人类劳动的投入，它的作用也长期处于被忽视的境地。随着人口的膨胀和经济的粗放型增长，生态效益的载体——自然资源日益耗竭，生态环境遭到严重破坏，自然灾害连续不断，生态效益的供需矛盾日益尖锐。全国人大环境与资源委员会前主任曲格平曾指出：生态环境的破坏导致“大片国土失去对国民经济的承载能力，与国土的割让一样会给国家造成无法衡量的损失；造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，与经济危机所带来的损失并无二致”。①为了维持生态平衡，人类需要对生态环境投入大量的持久的人类劳动。因此，社会经济发展对生态效益的需求将生态环境建设和保护活动纳入了生产活动的范畴。1993年的国民经济核算体系对有关生产性活动和非生产性活动提出的判断标准指出：如果某种活动能够体现劳动分工，即活动成果的生产者与使用者能够相分离，不管这种因素是现存的，还是潜在的，那么该活动就是生产活动，否则是非生产活动。②生态效益是生态环境建设和保护的成果，是生态环境的建设者和保护者生产出来的生态产品。他们生产这些产品的目的不是为了自己使用，而是为了整个社会的公共利益，是为了满足社会的全体成员对良好的环境的需求，是为了支撑社会经济的可持续发展。生态环境建设和保护活动所生产的产品就是生态产品，它以涵养水源、防风固沙、净化空气等功能表现出来。

同一般的劳动产品相比，生态产品是一种非常特殊的劳动产品。

第一，它是无形的产品。生态环境保护和建设是防护性活动。此类防护性活动生产（如植树造林）的有形产品（如森林）只是生态产品（即生态效益）存在的载体，是生态效益产生和发挥作用的条件，是一定规模的“效益源”，而不是生态产品本身。生态效益的对人类的效用是“有形的”资源所发挥的“无形的”功能。

第二，生态效益的形成是一个比较长远的连续过程。生态效益不可能被固定在某一个时段去孤立的考察，它是一个以时间为变量的序列过程，随着社会经济的不断发展和人们生活质量要求的不断提高，其内涵也将更加广泛。这也是生态效益的价值难以确定的原因。

第三，生态产品的流向是开放性的。因为整个生态系统是开放性的，生态产品一旦生产出来，生产者对它不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社会共享性十分明显。

1．2 补偿的界定

在我国现行法律中,“补偿”是个常见的名词,但又不同于生态学和经济学上的“补偿”。生态学上的“补偿”是对人类生产活动造成的环境污染、生态破坏以及消耗的自然资源直接进行恢复、弥补或替换的

①曲格平.关注生态安全之一：生态环境问题已成为国家安全的热门话题.环境保护, 2002(5):3页

②杨缅昆.绿色GDP和环保活动核算.统计研究 ,2000（9）：10—15页

过程或活动，其唯一目的是促进生态系统的平衡，体现的是人与自然的关系。经济学上的补偿只纯粹从经济学的角度揭示补偿的理论基础——外部性的存在，其唯一目的是整个社会经济效益最大化。而法学上的“补偿”应从公平与正义、权利与义务的角度，解决的是因生态调节性功能的损益而引起的“人与人之间的补偿”。它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。但何谓法学上的“补偿”呢？这就要对“补偿”及与“补偿”相关的几个概念进行比较、分析后确定法学上生态效益补偿中“补偿”的含义。

从字面意义上看,《现代汉语词典》中的解释是，抵消（损失、消耗）；补足(欠缺、差额)①。可见，补偿是以损失发生前的财产状况为参照标准，对实际损失进行弥补。《牛津法律大辞典》对补偿的规定为：补偿（compensation）(1)是“付给受损害影响的人的一笔钱,如因他们的土地被强制征收,或在对土地进行改良之后而不得不放弃租赁权。法律在很多情况下作出了补偿的规定，如对承租人的妨碍,对承租人所做的改良,对强制性征收的补偿等……”。②“补偿、报酬(Recompense),按苏格兰法从无赠与意图之人所做的行为获益的人所负担的一种准合同之债,按其受益程度予以补偿行为人。如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益,则不存在补偿问题”③。按《新汉英法学词典》的解释，补偿是指（1）（弥补）v. compensate; indemnify; make; recompense; recoup; reimburse. n. compensation; indemnification; indemnity; recompense; recoupmeng;(2)（回报）consideration;recompense;requital(for a good deed done)；（3）（指股份额）contribution (of a share) ……④。法律规定上的补偿（如刑事补偿、行政补偿、民事补偿）是因合法行为引起的，再结合以上解释可知：补偿发生的原因是合法行为对他人产生了损失或行为者有目的的使他人获益了。对前一种行为，须对损害者弥补损失，对后一种行为，须对有目的的利益提供者给予回报。可见，作为一种法律行为，补偿制度是作为财产权保障而起源和发展的，补偿制度确立目的是基于公平的原则，弥补受损方的损失，它与赔偿、补助、补贴有明显的区别：

第一，补偿不同于赔偿。补偿与赔偿是相对的两个概念。赔偿是指“因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿”。⑤法律规定上赔偿构成的要件有：行为的违法性、对合法权益的损害、违法行为与损害结果之间有因果关系。它可分为国家赔偿、民事赔偿等。因“国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，国家负责向受害人赔偿”⑥所形成的是国家赔偿（包括刑事赔偿、行政赔偿），因民事侵权所引起的赔偿是民事赔偿，如侵占他人土地而造成损害的，应停止侵权，退还土地，并对损害人给予赔偿⑦。因公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的某些行为，由行政机关给予罚款，或违法行为构成犯罪，由司法机关给予罚金也有赔偿的属性。加害者行为违法⑧是赔偿成立的必要条件。在赔偿法律关系中，加害者和受害者都是非常

①中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.100页

② David.M.Walker 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典..李双元等译,北京:法律出版社,2003.238页

③ David.M.Walker 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.李双元等译,北京:法律出版社,2003.945页

④余叔通.新汉英法学词典.北京:法律出版社.1998.45页

⑤中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.956页

⑥应松年.行政法学新论.北京:中国方正出版社,1998.45页

⑦马骧聪.环境资源法.北京：北京师范大学出版社，1999.134页

⑧在有些国家,赔偿不仅以违法为要件,而且还要有主观的过错。当然,一些情形下,两者的区分并不是泾渭分明的,而是存在

明确的，而且加害者的加害行为与受害者所遭受的损失之间有直接的因果关系。国家设立赔偿制度的目的除了弥补受害者损失，也是对加害者行为的归责。例如国家赔偿（刑事赔偿、行政赔偿）、民事赔偿等，都是施害人依法应当承担的责任，具有归责性。而在补偿法律关系中，补偿的主体不一定是加害者，受损者所遭受的损失也不是补偿主体直接造成的。补偿主体实施补偿行为，是基于自身的职责或者社会义务。因此，补偿法律关系不以行为违法性为成立要件。例如民事补偿、行政补偿等，受损者为公共利益遭受损失或者因别人的获利行为遭受损失，作为该公共利益的受益者或获利行为者补偿受损者是其职责和义务，也是公平原则的体现。①在行政法领域,补偿是指行政主体对私人为公共利益所遭受的特别牺牲予以的填补与回复②。所以补偿与赔偿的最大区别是发生的原因和性质不同：赔偿一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而补偿是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生的损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。

第二,补偿不同于补助。补助是指“从经济上帮助（多指组织上对个人）：补助费，事务补助。”③补助具有救助的性质，多指组织在个人因发生年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关法律规定，赋予其一定的物质利益或与物质相关的权益的行为，例如行政补助（救助）。其目的是帮助一些遇到特殊困难的人维持其正常的生活需要，是国家社会福利保障职能的直接体现，是不考虑相对人的实际受害情况的，目的要求比较低。由此可知，补助与补偿的最大区别在于：补助是组织上以一种高高在上的姿态对个人施以恩惠，带有救济与帮助的目的，这种恩惠具有很大的随意性和有限性；而补偿不是一种施恩与受恩行为，是因为受损者为了公共利益的需要而作出了特别的牺牲或因别人获利行为受到损失。基于“公平负担”、“保护者受益”和“收益者负担”的原则，获益者给利益受损者补偿是补偿实施者的法定义务，获得公平的补偿也是补偿接受者的法定权利，这种补偿应是法定的和公平的。

第三,补偿不同于补贴。补贴的词源解释是指“（1）贴补（多指财政上的）；（2）贴补的费用”④。作为制度的补贴是指“由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财政支持，如现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质支持。”⑤“虽然从经济的角度看，补贴会导致经济上的效率状况低下，但它仍不失为一种经济手段……而且在某种情况下，补贴依然是一种有效的经济手段，如由于支付正外部性产品、清理废弃物场地和清除以往积累的污染物质等费用。”⑥可见，补贴是一种政策上的经济扶植手段，从某种程度上说，是一种亏损倒贴行为。其目的在于促

着相当的交叉。例如,公务行为附随效果损害在有些国家被视为征收(用)的补偿责任(如美国和德国),而在我国等一些国家一般被视为赔偿责任。之所以如此,概由于过错与违法本身在特定情形下很难与合法作严格区分。见沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.15页。另外，在环境保护法领域，环境污染损害赔偿适用于无过错原则。

①我国民法中关于民事补偿的规定，在《民法通则》第109条规定，因防止、制止国家的、集体的、或者他人的财产、人

身遭受侵害而使自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第142条规定，为维护国家、集体或者他人合法权益而使自己受到损害的，在侵害人无力赔偿的或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的情况下，人民法院可以根据受益人受益的多少及其经济状况，责令受益人给予适当的补偿。

②沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.11页

③中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典．北京：商务印书馆，1979．86 页

④中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典．北京：商务印书馆，1979．86 页

⑤种明钊．竞争法．北京：法律出版社，1997．93 页

⑥经济合作与发展组织．刘亚明译．环境经济手段应用指南．北京：中国环境科学出版社，1994.88页

进产业发展、技术升级和经济繁荣等。在环境管理手段中，补贴常常是偿还“历史欠债”的环境问题的有效手段，但不能有效的激励正外部性行为。由此可知，补贴与补偿的最大区别在于：补贴不是对被补贴者损失的弥补，而是政府或公共机构单方面的扶植；而补偿更多的强调对损失者所受损失的弥补或对有目的的利益提供后的回报，使双方行为具有法定性。

根据以上几个概念的比较、分析可知：补偿具有鲜明的特征：其一，是对权益损失的弥补和有目的的利益提供的回报；其二，行为主体一方是由体现公共利益的政府所为；其三，是一种依法来行使的法律行为，并产生一定的法律后果。

1．3 生态效益补偿的界定

理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的,生态效益补偿的界定的研究也不例外。生态效益补偿已是国内外许多专家学者多年来关注的焦点，但对生态效益补偿的确切而完整的定义,国外的文献还难以看到。国内学者却从不同学科（如经济学、生态学、法学等）进行了有益探索,但研究者因学科不同对生态效益补偿的理解大相径庭，即便是环境保护研究者对生态效益补偿的理解也是百花齐放。单就对生态效益补偿这一术语的提法就有多种,如“资源补偿”、“环境补偿”、“资源与环境的补偿”、“环境服务补偿”、“生态补偿”、“生态效益补偿”等。对此,笔者有不同的看法。“资源补偿”顾名思义,补偿的对象是资源。资源有经济价值也有生态价值，对资源的补偿体现资源的经济价值,其目的是资源的可持续利用。资源补偿对在利用资源过程中导致的生态效益的丧失也许有所弥补，但不可能对缺损的生态效益补足；环境补偿，即与环境有关的补偿都可称之为环境补偿，范围太广；“环境与资源的补偿”，前面已提到，不管其用意是否为了突出对资源的补偿，专从文字角度来看，这是不必要的重复。笔者认为采用生态效益补偿提法较合适。有人把生态效益补偿简称为生态补偿,认为两者内涵是完全一致的。笔者对这种说法持不同意见。其实,这两者的涵义在不同的语境下是不尽相同的。生态补偿是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”①，是个完全中性的科学概念；而生态效益补偿，包含有人的价值判断在其中。因为“效益”是人基于自身利益对客体有用性的评价或价值判断。

①环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典.北京:中国环境科学出版社,1991.20. 从生态补偿的这一概念可以知道，自然

环境系统的资源供给具有无限性和有限性两个特点。所谓无限性是指从宏观看，自然环境系统本身是可以永恒存在的，无论是由于自然环境系统内部动力引起的变化，还是由于人类的干扰所导致的变化，都只能使自然环境系统的局部发生某些物质、能量从一种存在形式转化成另一种存在形式的变化，而自然环境系统作为整体仍然是存在的。所谓的有限性是指从相对短的人类生命周期和相对狭窄的人类居住空间来看，自然环境系统可能是相当脆弱的。因为自然环境系统的有限性与人类的切身利益密切相关，“自然环境自身的变化和人类对自然环境的改造主要是影响人类自身的存在，而不是影响自然环境系统的存在。”所以人类关心的应该是自然环境系统的有限性。生态学意义上的补偿告诉我们，自然环境系统对人类的生产和生活活动所排放出来的废物具有容纳和消纳能力。但是，这个自然状态的消纳自净容量是有限的，过程也是缓慢的。人类自身的规模及其他们生产和生活活动的规模、强度和速率，大大地超出了自然环境系统的承载能力和限度。为了稳定和保持这个人类赖以生存的生命支持系统，必定要对生态系统实施人为的补偿活动。人类的补偿活动并不是也不能生产环境容量或者生态系统，而是通过资金和技术投入，建设环境保护的设施和生产符合维持生态平衡要求的产品，控制环境污染和生态破坏的活动。于是,作为促进生态环境保护的经济手段和机制的生态效益补偿应运而生。

从中国生态保护与管理实践中来看,生态效益补偿概念经历了一个从片面认识到逐渐完善的过程①。在20世纪90年代，由于“环境资源有价，并且这种价值多方面的”、“环境资源有偿使用”理念的兴起，理论界提出了对自然资源开发利用者除了征收资源费外，还应征收生态效益补偿费，实践部门也进行了探索和试点。后来有学者据此片面认为生态效益补偿就是“生态效益补偿费”②。

1．3．1 我国学者对生态效益补偿费内涵的有关论述及其不足

上个世纪90年代的研究文献中还未见“生态效益补偿”一词，而“生态补偿费”一词却司空见惯，对其定义也有多种。有代表性的有如下几种:

第一种观点认为，生态效益补偿费是指为了控制生态破坏征收的费用③。在这里只指出了生态效益补偿费征收的目的，没有指出征收的主体与对象,是不全面的。对其目的的认识也是非常片面。自然资源是人类生产、生活的物质基础，它能为人类也应该为人类所利用。在开发利用自然资源的过程中，必然引起资源生态功能丧失而造成生态破坏。征收生态效益补偿费，其目的不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿。这才是对征收生态效益补偿费目的的全面理解。

第二种观点认为，生态效益补偿费“特指为控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用，它的征收范围是现行排污费没有覆盖到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。”④在这里，只谈生态效益补偿费是为了控制生态破坏，而不谈补偿和恢复因自然资源的减损所导致的生态功能丧失，是不全面的；说生态效益补偿费是“遏制资源衰竭而征收的费用”，这又与征收资源费的目的相混同；认为“生态效益补偿费的征收范围是现行的排污费没有覆盖到的，影响生态环境的各种行为”，既混淆了生态效益补偿费与资源费(资源补偿费)的关系，也混淆了生态效益补偿费与排污费的关系。

排污费和生态效益补偿费，都是环境资源价值的转化形式，但二者是有区别的。排污费是控制生产者向环境排污造成环境污染和危害的重要手段，其目的是补足污染治理费用；而生态效益补偿费是用来恢复环境资源利用过程中造成的生态功能的减损破坏。在向企业、事业单位和个人征收了生态效益补偿费之后，如果企业、事业单位和个人在生产经营过程中，仍然向环境排放污染物，还必须缴纳排污费。

第三种观点认为，我国类似生态效益补偿费的主要有一些资源管理部门制定和实施的资源补偿费，如水资源费和矿山开发费等⑤。把生态效益补偿费与资源补偿费视为同一种。

笔者认为，生态效益补偿费与资源费是有明显区别的。当然，从环境经济学的观点来看，这两者有共同之点，都体现了环境资源的价值观；都是运用经济手段协调经济发展与环境保护关系的环境管理举措。

①有学者认为,在中国生态环境保护和管理中,生态效益补偿至少有4个层面上的含义：第一,对生态环境本身的补偿,如国

家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》(环发[2001]4号)规定,对重要生态用地要求“占一补一”；第二,生态环境补偿费的概念----利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内部化；第三,对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;第四,对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等,包括重要类型(如森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。万军,张惠远,王金南,葛察忠,高树婷,饶胜.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究,2005,18(2):1-8页。作者认为,这是生态效益补偿在我国经历了不同的试点或实践阶段,体现在四个方面,而不是生态效益补偿的四个层面的含义。何况对生态环境本身的补偿不是法律意义上的补偿。

②杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题.现代法学,2005,27(3):186—191页

③章铮.生态环境补偿费不属于重复收费.中国环境报，1994-12-27(3).

④刘光生.补偿自然.中国环境报，1994-12-06(2).

⑤陆新元等.关于我国生态环境补偿收费改革的若干构想.中国环境报，1994-05-12(3).

但二者也有明显的不同：生态效益补偿费是自然资源开发利用者对环境资源的生态功能产生了一种无意识的破坏而提供的一种必要的经济补偿，这笔费用由环境保护行政主管部门统一征收和管理，用以恢复、补偿自然资源生态功能丧失所造成的生态破坏；而资源费则是人们有意识开发利用资源，使这种资源减少所提供的必要的经济补偿，这笔费用由资源管理部门征收，以用于资源本身的恢复、再生。我国目前征收的水资源费和矿山开发费，就是完全不同于生态效益补偿费的一种资源费。以矿产开采为例，征收资源费只考虑矿产资源本身的稀缺性和维护资源为人类所充分利用和持续利用所需的费用。而征收生态效益补偿费则着眼于因矿石的开采带来的一系列生态效益减损所造成的损失和恢复其生态功能所需的费用。

从以上分析可知，我国目前对资源费、生态效益补偿费的概念有待进一步澄清，对两种费用征收的目的也应有明确的界限。

笔者认为，征收生态效益补偿费，其实质是要求从事对具有生态效益功能的自然资源开发利用活动而使生态环境造成不良影响的生产者和消费者为其行为后果承担责任。据此，可以把生态效益补偿费定义为：生态效益补偿费是指环境保护行政主管部门对开发利用自然资源而导致生态效益减损的生产者和消费者直接征收的，用于保护、恢复生态功能的费用。

征收生态效益补偿费概念不能等同于生态效益补偿概念。征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,它是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后①以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费的制度，既不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区的重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。对生态效益补偿的内涵学者们从不同角度提出了看法和设想，掀起了新一轮生态效益补偿理论探讨的高潮。

1．3．2 我国学者对生态效益补偿内涵的有关论述及其不足

关于生态效益补偿的定义,概括起来主要有如下几种:

第一种观点认为，生态效益补偿从狭义的角度理解就是指：对由于人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态效益补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出②。该观点不足之处：一是既没有指出补偿的目的,也没有说明补偿的权利享受者和义务承担者。二是其狭义的生态效益补偿相当于生态学上的生态补偿，只体现了人与自然的关系；其广义的生态效益补偿还包括了“为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”，显得过于宽泛。若“为增进环境保护意识，提高环境保

①三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关

注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。

②吕忠梅. 超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新. 北京: 法律出版社, 2003.355页

护水平而进行的科研、教育费用的支出”也属于生态效益补偿，那么现实中，围绕为增进环境保护意识，提供环境保护水平的活动不只有科研、教育活动，还有管理、监督等活动，这是不是也要属于生态效益补偿呢？很显然，这些都只是间接的活动，并未直接体现因保护生态环境使生态调节性功能得以维护、增值或因生态调节性功能的损益而自身权益受损。

第二种观点认为，生态效益补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体，以达到保护资源的目的的过程。①该观点的缺陷是：认为生态效益补偿是国家和社会主体之间的一种“约定”行为。对“损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费”的行为，并不是国家与环境资源开发利用主体之间的约定，而是一种法定的强制性行为。向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施也非“约定”，应是法律上明确规定的，因保护资源环境而自身利益受到损害的主体获得补偿是应有的权利，国家给予补偿是应尽的义务。所以，生态效益补偿应是一种“法定”而非“约定”的行为。

第三种观点认为,所谓生态效益补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用，以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为，其实质是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展。”②该观点的不足与第一种观点类似,没有说明补偿的权利享有者和义务承担者。另外,强调生态效益补偿的目的是“达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展”，这只说明了生态效益补偿最终是协调人与自然的关系，并未突出法学上生态效益补偿的目的性。法学上的生态效益补偿主要是从公平与正义、权利与义务的角度来研究问题的，强调人与人之间权利与义务的该如何分配，是社会关系在法律上的反映。

以上三个概念的共同缺陷是对生态效益补偿的外延理解过于宽泛，都认为生态效益补偿是因生态系统（或资源－环境系统）的损益所引起的，所以把环境污染、资源破坏、生态调节性功能的减损及对它们的综合治理等活动都囊括在内，使生态效益补偿成了一个无所不包的大杂烩。通观学者们从法学上对生态效益补偿概念的表述，主要存在对其本质把握不够和对其外延界定模糊，对概念本质把握不够，会造成理论上的混乱，对外延范围界定不清，在立法上会对生态效益补偿界定过于宽泛。

1．3．3 生态效益补偿应有的法律涵义

生态效益补偿是环境资源有偿使用原则和社会公平原则的重要体现,是运用经济手段协调经济发展与环境保护关系的环境管理举措。其实质是对相关利益主体以补偿，以调动人们保护生态环境的积极性。如通过生态环境保护和建设使生态调节功能得以维护、增殖而自己经济利益受损或付出经济代价者给予补偿,以

①杜群. 生态补偿的法律关系及其发展现状和问题 . 现代法学 2005(3):186-191页

②杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文.2005.8页

及开发、利用自然资源使生态调节功能丧失的开发者和利用者通过交纳生态效益补偿费给国家补偿。为方便起见，前者称为“增益性”补偿，后者称为“抑损性”或“损益性”补偿。它们体现了环境资源的生态价值,平衡了生态环境保护的责、权、利关系，最终实现了利用生态效益创造经济价值的利益再分配。正如有人一针见血的说：“生态效益补偿说到底是个社会公平问题。”①

生态效益补偿的对象,涉及到补偿的外延问题。我们认为，补偿对象不是环境，而是相关的利益主体。从一般意义上分，可以分为为生态保护和生态建设做出贡献者、在生态环境破坏问题中的受损者。对为生态保护做出贡献者给以补偿，是因为第一，生态保护和建设如植树造林、海塘建设、公共渔场保护、城市绿化建设、生态环境建设等是一种具有很强正外部经济效应的活动,生态保护和建设的成果,增强和维护的生态效益是一种公共性很强的物品。如果对保护者不给予必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为,出现供给的严重不足。而政府因财力精力所限，不可能完全提供生态保护这种公共物品。因此，政府作为管理者应该对对产生正外部效应者即从事生态保护和建设的单个经济主体给予相应的补偿，使生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资和效益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护生态环境。第二，环境保护过程中难免会发生短期利益与长期利益的矛盾。如自然保护区建设过程中当地百姓就会因为生产、生活资源的被占用而丧失发展甚至生存的基本条件。为保护和肯定每个人的生存权和发展权，最好的解决办法就是通过补偿的途径，给利益损失人创造另外的生存和发展机会，并且保证新的条件要在原有基础上得到改善和提升。这样才能一方面保障了因提供生态保护这种公共物品而失去经济发展机会的弱势群体的利益，另一方面又充分调动了当地百姓生态保护的积极性。我国环境法有许多规定，如《自然保护区条例》第5条关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定，第27条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定。《草原法》第35条对草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助的规定，39条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，48条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定，以及《野生动物保护法》第14条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿的规定都应该属于这种性质的补偿。

对生态环境破坏的受害者给予补偿,是指对因环境受到破坏而致产量下降、收入减少、财产受损的个人或企业给予补偿。给以上受害者以补偿符合一般的经济原则和伦理原则。环境破坏过程中的受害者所遭受的损失是由环境破坏者造成的,从理论上说,应该由环境破坏责任者给予赔偿。目前，我们采取的办法是：如果能够确定环境破坏责任者，并且确定环境破坏受损者的损失的情况下，按民事赔偿或行政赔偿的方式加以解决，所以不在本文的探讨范围，也不属于生态效益补偿的范围。

综上所述，笔者定义的生态效益补偿为：生态效益补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有

①谢念.生态补偿是社会公平问题.中国青年报，2005-05-17

意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。从该定义来看：（1）指出了生态效益补偿的目的，即为什么补偿。这个目的的前一部分以可持续发展为导向，不但要对已有的生态之债进行偿还，也要对恢复后的生态功能进行维持，从长远来看还要不断对生态功能进行增强。事物总是发展的，生态功能中所含的良好生态服务，是随着经济社会发展和人们生活水平的不断提高而日益显现和丰富起来的，所以生态效益补偿的目的应以长远和发展的眼光来定义。这一目的的后一部分以法的正义价值为导向，突出了生态效益补偿法律制度设计中应不可忽视的另一重要目的。（2）指出了生态效益补偿涉及的法律关系的主体，即谁补偿，补偿给谁。在补偿法律关系中涉及两个法律主体，一个是补偿给予主体，一个是补偿接受主体，前者是义务主体，依照法律的规定承担补偿义务，后者是权利主体，有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。在生态效益补偿法律关系的各方当事人中，必有一方是国家。这是因为生态效益补偿法律关系是基于国家权力的行使或职责的履行而发生的，没有国家权力或国家职责的存在与实际运用，生态效益补偿法律关系就无法确立。如国家对自然资源的合法开发利用者收取生态补偿费的行为，是基于国家权力的行使；国家对生态功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是基于职责的履行而发生。在“增益性”补偿中，国家恒为补偿实施主体，补偿接受主体为调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者①。在“抑损性”补偿中，补偿实施者是自然资源特定开发利用者，补偿接受者是国家。（3）指出了生态效益补偿法律关系主体的行为，即如何补偿。“抑损性”补偿的行为要件是自然资源特定开发利用者向国家缴费；“增益性”补偿的行为要件是国家对调节性功能的有意提供者给予经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式的回报或弥补。（4）指出了生态补偿行为性质是一种行政法律行为。

1．4生态效益补偿法律关系的界定

生态效益补偿行为必须通过法律法规和规章进行调整，从而产生各种法律关系。对生态效益补偿法律关系进行分析、论述和提炼，可以使我们进一步加深对生态效益补偿的认识和理解。

1．4．1 生态效益补偿法律关系的含义

目前我国法学界一般将法律关系定义为：法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。具有如下特征：（一）法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，具有合法性；（二）法律关系是体现国家意志性的特种社会关系；（三）法律关系是特定法律主体之间的权利和义务关系。②

①以森林生产者为例。我们知道，所有的森林都具有生态功能，但从培育的目的来看，有的不是以提供生态效益为目的，

而是以获取经济利益为主要目的，如用材林等；有的则是以提供生态效益为主要目的，而不是以获取经济利益为目的，如防护林等。从林业的在生产过程来看，前者的价值补偿可以通过市场交换来实现，而后者却不能通过市场交换来补偿。因为森林所提供的生态效益一般为社会成员所共享，具有典型的无排他性和无排斥性，即人们不可能把任何一个特定的人排斥于森林所提供的生态效益之外，森林所产生的生态功能一般也不会因为被某人消费，而妨碍或影响别人对它的消费。森林的这一特性决定了培育和管护以提供生态效益为主要目的的森林所发生的耗费无法通过市场交换来补偿，而必须由国家代表社会成员并采取一定的形式来补偿。对于不是以提供生态效益为目的的森林，虽然它们在生长过程中也产生生态效益，但在市场经济条件下，培育它们的主要目的是为了交换，进而获取经济利益。因此，培育以及管护这些森林所发生的耗费应通过其产品在市场的交换来实现。

②张文显.法理学.北京：高等教育出版社.北京大学出版社，1999.110—111页

生态效益补偿法律关系，是指生态效益补偿主体（给付者和接受者）在生态效益补偿活动过程中，根据有关生态效益补偿法律规定所形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。这一概念包括以下几层含义：首先，生态效益补偿关系是人与人之间在生态效益补偿过程中所发生的各种社会关系。其次，生态效益补偿法律关系是由生态效益补偿法律所确认和调整的社会关系。再次，生态效益补偿法律关系的内容是生态效益补偿的权利和义务。法律关系以权利义务为内容，充分体现了法的强制性特征，这是法律关系与伦理关系及其他社会关系的本质区别。①在生态效益补偿活动中，补偿主体必须依照国家有关自然资源开发许可、生态补偿收费、其它有关生态效益补偿的法律、法规、规章进行补偿，在补偿中，补偿给付者和接受者依法享有一定的权利，同时也应履行相应的义务。

1．4．2 生态效益补偿法律关系的特征

生态效益补偿法律关系除具有一般法律关系的共性外，还具有：

1．4．2．1生态效益补偿法律关系主体一方的恒定性与多样性

生态效益补偿法律关系主体的恒定性是指在生态效益补偿法律关系的各方当事人中，必有一方是国家。这是因为生态补偿法律关系是基于国家权力的行使或职责的履行而发生的，没有国家权力或国家职责的存在与实际运用，生态补偿法律关系就无法确立。如在“抑损性”生态补偿中，国家（各级政府或政府机构）对自然资源的合法开发利用者收取生态补偿费的行为，是基于国家权力的行使；在“增益性”生态补偿中，国家对生态调节性功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是基于职责的履行而发生。当然，从实际上说，国家作为主体，具体责任的承担还要通过特定具体的行政机关直接以这些机关的名义来实现和完成的。如在“抑损性”生态效益补偿中，环境保护行政主管部门是征收生态效益补偿费的主体。对生态调节者功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是由各级人民政府去实施。生态效益补偿法律关系主体的多样性是指生态效益补偿法律关系主体在法律身份和性质上呈现多样的属性，而并非外部形态的多样化。在生态效益补偿中国家兼具多种身份和性质：在生态效益补偿收费中，国家是自然资源所有人主体、行政管理主体，在对调节性生态功能的有意提供者和特别牺牲者的回报与损失弥补时，国家是补偿实施主体。与此相对应，在生态效益补偿中，与国家相对应的另一方主体在法律身份和性质上也是多种多样的，在“抑损性”生态效益补偿中，自然资源的合法开发利用者是服从管理者；在“增益性”生态效益补偿中，生态调节性功能的有意提供者和特别牺牲者是以被补偿者（被回报者或被弥补者）身份出现的。1．4．2．2 生态补偿法律关系主体权利义务的对应但不对等性

对应但不对等性不是指生态补偿双方法律地位的不平等性。“无论是什么样的法律关系，主体双方在法律地位上都应当是平等的,它们在法律上都是具有独立身份和相对自主的主体,都应当平等地遵守法律、平等地受到法律保护。至于在某些特定的法律关系中,双方当事人实际的政治地位或社会地位可能存在差异，但这并不能否定二者在法律地位上的平等。”②生态补偿法律关系中主体的权利和义务对应性是指主体双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。如国家以管理

①曹明德.生态法原理.北京：人民出版社.2002.256页

②杨海坤，章志远.行政法律关系基本理论问题探析.河南省政法管理干部学院学报,2004（1）：62页