民族区域自治法配套法规建设再探讨
民族区域自治法配套法规建设再探讨
摘要：《民族区域自治法》要发挥有效的保障作用，必须有一系列配套工程给以强有力的支撑。党中央和国务院非常重视民族区域自治法配套法规建设。民族区域自治法配套法规建设取得了一定成就，但还存在一些问题。国务院及其部委以及自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市进一步完善民族区域自治法配套法规建设，是当前我国社会主义民族法制建设的紧迫任务和重要内容。
关键词：民族区域自治法；配套法规；建设
中图分类号：DF35；D920.4文献标识码：A文章编号：1002-6959(2D09)02-0001-04
《中华人民共和国民族区域自治法》
(以下简称民族区域自治法)配套法规建设是当前我国民族法制建设的重要内容，对于民族区域自治制度和民族区域自治法的有效实施以及民族自治地方全面建设小康社会具有重要的保障作用。关于这个问题，笔者曾在《贵州民族研究》上撰文论述过。随着国务院于2005年5月31日实施了《国务院实施若干规定》(以下简称《若干规定》)，民族区域自治法配套法规建设迈出了一大步。但是，《若干规定》
只是民族区域自治法实施中需要迫切解决的若干问题而制
定的，而不是实施民族区域自治法完整意义上的行政法规。此外，国务院各部委、自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市制定实施民族区域自治法的法规规章建设还存在诸多
问题，而这些问题正是当前我国民族法制建设的重要内容。本文拟就这个问题进行一些再探讨。
一
1民族区域自治法必须有一系列配套工程给以强有力的支撑。民族区域自治法缺乏可操作性，配套法规跟不上需要，导致民族区域自治法的实施效果明显弱化。从法律的实践来看，一部法律无论制定得如何完备，如果缺乏保障实施的具体措施和办法，就会严重影响该法的实施效果。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法，是我国社会主义民族法制体系的主干，它所规定的内容主要着眼于全国一百五十多个民族自治地方的共性，具有较强的宏观性和原则性特点，因而其能否得到具体的贯彻落实，主要取决于民族区域自治法的细化、量化程度，即中央和自治区等地方实施民族区域自治法配套法规体系的建设和完善情况。适应建立社会主义市场经济体制和实施西部大开发的要求，20世纪90年代后期，我国开始了民族区域自治法的修
改工作。2001年2月28日，九届全国人大二十次会议通过了新修改的民族区域自治法。修改后的民族区域自治法不仅增加了7条新的内容，而且在一些方面有了新的突破。新修改的民族区域自治法施行后，制定贯彻实施的行政法规和具体办法，便成为一项重要而又紧迫的任务。为了便于完善民族区域自治法配套法规，新修改的民族区域自治法第73条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”2005年国务院《若干规定》第34条规定：“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”2007年2月，国务院实施的《少数民族事业“十一五”规划》把“制定与民族区域自治法相配套的法律法规，实施民族法制体系建设工程”作为未来几年民族法制建设的主要内容。这些规定为民族区域自治法配套法规建设提供了直接的法律依据。为了使民族法律法规体系建设走上了规范化轨道，2005年10月，国家民委下发了《民族法律法规体系建设五年规划》，重点规划了“十一五”期间民族法律法规体系建设的主要任务和发展目标，标志着民族法律法规体系建设逐步走上规范化轨道。该规划为民族区域自治法配套法规
体系建设提供了科学规划。
2党中央和国务院非常重视民族区域自治法配套法规建设。1984年民族区域自治法实施以来，对于加强民族区域自治法配套法规建设，党中央和国务院给予了极大的重视和关注。“邓小平理论”为民族区域自治法配套法规建设，民族法律法规初步形成体系打下了坚实的基础。1987年4月，中共中央、国务院《关于民族工作几个重要问题的报告》指出：“为进一步贯彻落实自治法，建议国务院有关部委和省、自治区有关部门，根据自治法的有关条款和各自治地方的实际情况，制定贯彻实施自治法的具体政策和办法”。1989年，江泽民同志在全国少数民族地区扶贫工作会议上指出，民族区域自治法是我国实行民族区域自治制度的实践经验的科
学总结，要大力抓好民族区域自治法的宣传和实施工作，加强与民族区域自治法配套法规的法制建设。1991年12月，国务院发出了《建于进一步贯彻实施(民族区域自治法)若干问题的通知》。1992年1月，第一次中央民族工作会议提出“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制”。以胡锦涛总书记为核心的党的新一代领导集体进一步加大了民族区域自治法配套法规建设力度。2003年3月，胡锦涛总书记在参加全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时指出，“要抓紧制定民族区域自治法的实施细则，把法律的一些原则规定具体化，确保这一法律得到全
面贯彻落实”。2005年5月27日，胡锦涛总书记在第四次中央民族工作会议上指出，“要抓紧制定与民族区域自治法配
套的法律法规、具体措施和办法，逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系”。2005年5月，中共中央、
国务院颁发的《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》指出，要按照民族区域自治法的有关规定，抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法，逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。
二
1984年民族区域自治法实施以来，作为我国社会主义民族法规体系的重要内容，民族区域自治法配套法规建设得到不断发展，民族区域自治法配套法规日渐完善，为少数民族和民族自治地方社会经济全面发展提供了较有力的保障。
(一)国务院制定实施民族区域自治法的行政法规
按照我国制定法律法规的一般做法，往往采取两种办法，一种是先制定法律，再由国务院制定实施细则；另一种是先由国务院制定行政法规，待条件成熟、具备时，再以行政法规为基础，制定法律。我国民族区域自治法的制定，采取的是前一种办法，即由全国人民代表大会制定民族区域自治法，
再由国务院制定更具体的实施细则。按照立法模式的理想安排，1984年民族区域自治法实施以后，国务院应该马上制定实施民族区域自治法的行政法规。为了有效贯彻落实民族区域自治法，解决实施中面临的一系列问题，1991年12月，国务院发出了《关于进一步贯彻实施(民族区域自治法)若干问题的通知》，提出了11条具体措施。为了促使国务院尽快出台实施民族区域自治法的行政法规，2001年新修改的民族区域自治法第73条增加了“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”的规定。但是，事与愿违，民族区域自治法实施20多年来，国务院长期没有出台实施民族区域自治法的行政法规。这也成为民族区域自治法实施效果明显弱化的借口和诟病的对象。国务院没有及时制定实施民族区域自治法的行政法规，直接导致的后果是民族区域自治法的实施效果弱化。可喜的是，2005年5月31日施行了由国务院第89次常务会议通过的《国务院实施若干规定》。该规定一共35条，主要从加快经济社会发展、培养各类人才、维护民族团结、明确法律责任和建立监督机制等方面作了具体规定。特别是明确规定了上级人民政府贯彻民族区域自治法的职责和义务，规定了上级人民政府帮助和支持民族自治地方加快发展的具体政策措施。《若干规定》是坚持和完善民族区域自治制度又具有里程碑意义的重要法规，是我国民族法制建设的
新突破。
(二)国务院各部委制定实施民族区域自治法、《若干规定》的行政规章
国务院有关部委民族区域自治法、国务院《若干规定》的配套规章建设取得了较大进展，正在向长效化、规范化、制度化的方向迈进。中央行政规章是国务院部委根据行政法规的规定就有关方面的问题发布贯彻实施的具体措施，由于中央行政规章的制定者是民族事务的管理者和民族自治地
方的上级国家机关，具有领导和帮助民族自治地方的权利和义务，因此，国务院各部委制定发布的有关民族问题的规章是我国民族法制体系的重要组成部分。加上中央行政规章具有具体性、针对性等特点，制定中央行政规章是我国民族法制建设的重要内容，是有效贯彻实施民族区域自治法的方式和途径之一。进入21世纪，国务院各部委加强了实施民族
区域自治法的规章的建设力度，也取得了一些成绩。截至2007年6月，教育部、卫生部、人事部等9部门已制定21
件配套规范性文件，国家发展和改革委、民政部、交通部等
8个部门有9件配套规范性文件正在制定中。譬如，教育部2005年制定了《关于贯彻落实的通知》。这些配套文件进一
步细化了支持民族地区加快发展的各项举措，使政策措施更加具体、更具操作性。
(三)自治区和辖有自治地方的省、直辖市实施民族区域
自治法的地方法规规章
民族区域自治法实施以来，自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市就制定实施民族区域自治法的法规规章做了大量工作，其中，部分辖有民族自治地方的省于1988～1994
年相继出台实施了一些地方法规规章。其中，甘肃、湖北、湖南、海南4省人民代表大会常务委员会发布了《实施(民族区域自治法)的若干规定》，四川、青海、广东、云南、辽宁、河北、贵州、吉林8省人民政府发布了《实施(民族区域自治法)的若干规定》。这些地方法规规章进一步加强了民族区域
自治法的保障作用。进入2l世纪特别是2005年国务院《若
干规定》施行以后，辖有自治州、自治县的云南、贵州、青海等省加大了制定、修订实施《民族区域自治法》的法规、规章的力度，也取得了一些成绩。譬如，贵州省于2005年11月1日起施行在1992年政府规章的基础上由省人大常委
会通过的《贵州省实施若干规定》，广东省人大常委会于2008年1月1日修订通过了《广东省实施(民族区域自治法)办法》，辽宁省于2009年1月1日施行在1989年政府规章的基础上由省人大常委会通过的《辽宁省实施(民族区域自治法)办法》。
三
为充分发挥民族区域自治法对少数民族和民族自治地
方社会经济全面发展的保障和促进作用，加快少数民族和民族自治地方全面建设小康社会的步伐，当前乃至今后一段时期，中央和地方要高度重视民族区域自治法配套法规建设。
1国务院尽快制定实施民族区域自治法实施细则。缺乏具体保障措施和办法势必影响民族区域自治法的实施效果。2005年国务院《若干规定》主要是针对民族区域自治法实施过程中需要迫切解决的若干问题作出的，还不是完备的民族区域自治法的实施细则。由于种种原因，要制定出完备、全面的民族区域自治法实施细则，还需假以时日。《若干规定》的出台来之不易，有些举措是我国民族法制建设的历史性突破，是坚持和完善我国民族区域自治制度又一具有里程碑意义的重要法规。制定《若干规定》的目的是坚持和完善民族区域自治制度，贯彻实施民族区域自治法，促进民族地区经济社会发展。我们不能妄言《若干规定》的实施效果的好与否，但单从其所规范的主要是民族区域自治法实施中需要迫切解决的若干问题来看，《若干规定》不是实施民族区域自治法完整意义上的行政法规，还有待进一步完善。因此，根据民族区域自治法的规定和我国社会经济特别是民族地
区社会经济发展的实际，制定实施完备的民族区域自治法实施细则，仍然是国务院未来民族法制建设的重要工作之一，
也是我国社会主义民族法规体系建设的重要目标和任务。
2国务院各部委要加强制定实施民族区域自治法、《若干规定》的行政规章建设。缺乏实施民族区域自治法、《若干规定》的行政规章，是民族区域自治法实施效果弱化的原因之一。众所周知，我国的大量国家事务包括民族事务是通过中央国家机关和地方各级国家机关来执行的，也就是说民族区域自治法和《若干规定》的具体落实，有赖于国务院各部委的协调和支持。这是我国的国家政权组织形式和国家机构体制所决定的。民族地区干部群众强烈要求担负国家具体职能的国务院各部委能够制定实施民族区域自治法的行政
规章，加快少数民族和民族自治地方社会经济发展。但是利益冲突等各方面原因，国务院各部委没有尽快适时出台实施民族区域自治法的行政规章。根据民族区域自治法和国务院《若干规定》，结合民族法律法规体系建设规划，抓住国务院施行民族区域自治法行政法规的契机，国务院有关部委要经快制订实施民族区域自治法的行政规章。国家民委等国务院有关部门要尽快制订实施民族区域自治法和《若干规定》的行政规章，进一步细化民族区域自治法和《若干规定》，使其更具可操作性，更加符合民族自治地方的实际。需要强调的是国务院各部委尤其是财政部、国家税务总局、国家工商总局等掌握实权的部门必须清理各自发布的部门规章，重点检查是否与民族区域自治法和《若干规定》的内容相悖，
如果发现有冲突的，应及早进行修改，为有效贯彻民族区域自治法和《若干规定》肃清障碍。
3抓紧契机，寻找利益搏弈的契合点，自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市加强制定、修改实施民族区域自治法的地方法规规章。无法协调利益是导致无法出台实施民族区域自治法地方法规规章的最大障碍。虽然部分辖有民族自治地方的省、直辖市施行了实施民族区域自治法的地方法规规章，但遗憾的是5个自治区无一出台实施民族区域自治法的法规规章。民族自治地方情况千差万别，要有效贯彻落实民族区域自治法，关键在于自治区和辖有民族自治地方的省、直辖市能否结合自身实际出台实施民族区域自治法的地方法规、规章。部门利益尤其是地方与中央国家机关一些掌握经济权力的职能部门的利益冲突成了自治区和辖有自治
地方的省、直辖市实施民族区域自治法的地方法规能否被批准的关键。中央国家机关和地方要从战略的高度深刻认识制定实施民族区域自治法地方法规规章的重要性，达成共识，给予强有力的支持。国务院《若干规定》的实施，标志着民族区域自治法的中央配套法规日趋完善，地方制定、修改实施民族区域自治法的地方法规规章的工作也进入关键时期。借国务院实施《若干规定》之契机，自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市和中央国家机关要从战略的高度深刻认识制定实施民族区域自治法地方法规规章的重要性，寻找利
益搏弈的契合点，达成共识，尽快制定、修改实施民族区域自治法的地方法规规章，使民族区域自治法的规定得到有效贯彻和落实，保障少数民族和民族自治地方社会经济又好又快发展。
(责任编辑廖建)