平衡计分卡操作手册 - 183海林

平衡计分卡学习读本

平衡计分卡作为当前国际上流行的先进管理工具，其思想内涵和科学发展观、正确政绩观正相契合，把它引入中国的党政机关进行“本土化”的处理和使用，能有效规范工作，提高效率，改进服务质量。平衡计分卡“中国化”项目是中澳两国政府合作项目，旨在学习澳大利亚在实施平衡计分卡和360度评估体系方面的经验，此项目由中组部领导干部考试与测评中心负责具体实施，并在企事业单位和地方政府进行试点，经省委组织部推荐，我市被确定为全国两个政府机关试点之一。

2005年末至2006年末，根据少而精的原则，我市在海南乡开展了平衡计分卡试点工作。2007年初，根据前期试点成效，进一步扩大试点范围，提升试点层次，重点选取了市建设局、市发展和改革局、市经济局、市财政局、市水务局、市交通局、市环保局、市人事局、市林业局、市教育局、市卫生局、市公安局第一派出所、市档案局、市委组织部、团市委等15个不同领域的市直单位及所有的9个乡镇开展试点工作。2009年初，市委、市政府决定在全市范围内推广平衡计分卡。

在中组部考试与测评中心和省委、市委组织部的领导下，在澳大利亚专家、中国人民大学“振邦”团队、北京博思智联管理顾问公司等专家团队的精心指导下，按照平衡计分卡的理念和原理，结合我市实际，基本上建立起从市委、市政府到相关部门的，具有地方党政机关特色，“中国化”模式的平衡计分卡绩效管理体系。

一、开展试点项目研究的动因

把平衡计分卡这个当前国际上比较先进的管理工具，引入党政机关进行试点，是中组部、省委组织部的一种前瞻性举措，是海林市落实科学发展观和正确政绩观的需要。

一是为了深化完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。为落实中央提出的科学发展观和正确政绩观，从中央到地方各级党委政府都在积极进行绩效考评方面的探索与创新。从2003年3月起，海林市抓住省委把海林确定为领导班子建设和干部人事制度综合改革五个试点县（市）之一的有利契机，逐步建立起以工作实绩考核和民主测评双百分考评为特色的市级领导、市直部门、驻市单位乡镇和村级五个层面的绩效考评体系。这个体系需要根据发展的要求不断进行完善。平衡计分卡能有效解决目前目标管理存在的重结果轻过程、指标体系不完备、长期与短期目标兼顾不够等问题，对完善我市的考评体系具有推动作用。

二是为了顺应政府绩效管理创新的趋势。近年来，我国先后进行了四次政府部门的改革，其改革的目标就是引入企业化的管理方法来提高政府部门的效率和服务质量。平衡计分卡作为被美国《哈佛商业评论》评价为“75年来最伟大的管理工具”，在美国等西方国家的企业广泛运用后，已在部分非营利组织及政府部门内运用。在中组部和国内外专家的指导下，在我市的党政机关，引入平衡计分卡这个国际上先进的管理工具，正是顺应了国内外政府绩效管理变革的趋势。

三是为了适应海林加快发展的需要。作为欠发达地区，我

市要实现“五年步入振兴崛起之路”的目标，形成“更快更高、领跑争先”的发展主基调，不仅要有干事创业的热情，而且要有苦干实干的精神；不仅需要苦干实干，而且需要运用先进的管理工具强化各项工作的有效落实，把思路变为出路，目标变为现实。开展试点工作就是要通过平衡计分卡“本土化”的研究，探索落实科学发展观的有力抓手和有效工具，助推海林的发展。一是吸收和借鉴平衡计分卡先进管理理念，帮助各单位领导提高管理水平，进而达到提高单位绩效水平的目的；二是为各单位领导提供推进工作落实的抓手、载体和长效机制；三是通过开展平衡计分卡项目，培养一批业务骨干。

二、平衡计分卡简介

平衡计分卡（B S C）是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰和企业咨询顾问大卫·诺顿，共同开发的一种绩效考评和战略管理工具。平衡计分卡自诞生之日起就显示出强大的生命力，它能帮助组织有效地解决绩效评价和战略实施两大问题。《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，有70％的公司使用了平衡计分卡系统，美国、新加坡、我国台湾等国家和地区的一些政府和非营利组织也引入了这个体系。

《哈佛商业评论》将平衡计分卡评为75年来最具影响力的战略管理工具。它吸收和借鉴了目标管理、360度评价、全面质量管理等管理理念，是集大成的管理工具。

哈佛大学商学院财会学教授复兴国际方案公司总裁罗伯特·卡普兰戴维·诺顿

在我国也有一些企业和地方在探索使用平衡计分卡，其中海林市和四川省乐山市五通桥区是中组部确定的两个地方党政机关试点单位，同时在国有大中型企业中重点选取了中国石油天然气集团公司、广州珠江啤酒股份有限公司等企业进行试点。

（一）平衡计分卡的演变

1、1992年，平衡计分卡作为一种绩效衡量工具介绍给大家。

2、1993年，平衡计分卡在实际中应用。

3、1996年，出版《平衡计分卡》，描述如何将绩效衡量工具作为新的管理体系的基石，驱动战略的执行。

4、2000年，出版《战略中心型组织》，描述平衡计分卡是如何让公司在在新的商业环境中发展。

5、2004年，出版《战略地图》，在平衡计分卡体系中引入

一种通用的框架，将战略转化为具有因果关系的战略目标。

6、2006年，出版《组织协同》，阐述如何运用战略地图和平衡计分卡，使部门和员工协同于公司整体战略，形成组织合力。

7、2009年，出版《平衡计分卡战略实践》，将战略与运营有效联系。

（二）平衡计分卡的主要特点

1、平衡计分卡是一种绩效评价系统。平衡计分卡是基于组织战略的绩效评价体系，它不仅克服了传统绩效评价体系的片面性、滞后性，而且强化了对目标制定、行为引导、绩效提升等方面的管理，使得组织绩效目标的达成有了制度上的保证。

2、平衡计分卡是一种战略管理系统。平衡计分卡使组织的各个层级对愿景和战略达成共识，并将其转化为四个层面的目标、指标和目标值。这种愿景和战略的转化，会使管理者和员工认真思考这些愿景和战略意味着什么，帮助他们清楚地知道自己的工作对实现战略的意义。通过建立组织、业务单位、部门、个人等各个层面的平衡计分卡，使员工在这一套评价指标的引导下努力工作，从而实现战略目标。

3、平衡计分卡是一种沟通工具。平衡计分卡被视为一个用于传播、宣讲和学习的系统。通过宣讲和传播使管理者和员工真正了解组织的愿景和战略。管理者和员工通过共同开发各个层次的平衡计分卡，明确各自的奋斗目标，并努力达成既定目标。平衡计分卡的开发运行过程本身就是一个沟通的过程。

4、平衡计分卡强调“平衡”的重要性。与其他绩效管理工具不同，平衡计分卡强调“平衡”，尤其是财务指标与非财务指标的平衡、组织内外的平衡、前置指标与滞后指标的平衡，

以及长期目标与短期目标的平衡。

平衡计分卡的特点：平衡

5、平衡计分卡强调因果关系的重要性。平衡计分卡是根据组织的战略和愿景，由一系列因果链贯穿起来的一个有机整体：只有目标客户满意了，财务成果才能实现；客户价值主张描述了如何创造来自于目标客户的销售额和忠诚度；内部流程创造并传送客户主张；支持内部流程的无形资产则为战略提供了基础。这四个层面的目标协调一致是价值创造的关键。

(三)平衡计分卡的框架与要素

平衡计分卡的基本表现形式有两种，一是平衡计分卡，二是战略地图。见例1海林市委、市政府战略地图，平衡计分卡：

平衡计分卡是由纵向要素及横向要素构成的。纵向要素包括使命、核心价值观、愿景、战略主题以及财务、客户（利益相关者）、内部业务流程（实现路径）、学习与成长（自身建设）四个层面。横向要素包括目标、指标、目标值及实施方案。

1、纵向要素

（1）使命：使命是组织存在的核心目的，即组织为什么存在，组织为人类应做出什么样的贡献和创造什么样的价值。它反映了组织存在的理由，同时也反映了员工在组织中工作的动机，能够指导和激励员工。

使命是工作中的灯塔，不停追求但永远在前方，就象指引组织前进的指南针。假以时日，战略和目标可能会实现，但没有

人可以完全实现使命。使命陈述必须简单明了，重点清晰，具有长期性，能够激发变革并且易于理解沟通。

例：沃尔玛——让普通百姓买到有钱人用的东西。

中国共产党——实现共产主义。

党政机关与企业的使命陈述有很大不同，党政机关的使命是由党的政策、相关的法律、法规赋予的，是政策和法律的具体化。在党政机关，使命在表述时一般是：职能＋目标（虚实结合）。

例：海林市委、市政府——贯彻落实党的路线方针政策，全心全意造福海林人民。

海南乡——正确引领、高效服务社会主义新农村建设，让全乡人民生活更美好。

环保局——保护环境，确保生态系统的良性循环。

第一派出所——与辖区居民通力合作，打击违法犯罪、保障人民生命财产安全、营造良好的社会治安环境。

经济局——发挥综合管理服务作用，推进工业立市，加快工业经济的振兴崛起。

建设局——改善城乡面貌，服务经济社会发展，建设人居环境美好的海林。

交通局——发展交通事业，不断满足经济社会发展需要。

林业局——合理利用、开发、保护森林资源，确保林业生态良性循环。

团市委——教育和服务广大青年,发展和壮大共青团组织,为党建和海林发展做贡献。

卫生局——关爱百姓健康，提高生命质量。

水务局——科学管理、有效利用水资源，为全市经济和社会发展提供水务支撑和保障。

档案局——记录历史、传承文明、服务社会、造福人民。

教育局——教书育人、成就未来。

发改局——促进经济社会协调发展，推进经济体制改革。

财政局——依法组织财政收入，保障公共支出，促进经济、社会协调发展。

人事局——引进、培育、留住、用好人才，为全市经济社会发展提供人力智力保障。

有效的使命陈述需要全体员工的共同参与，特别是高层管理人员的参与至关重要。确定使命需要高层管理人员高瞻远瞩地考虑可能出现的各种情况，并用煽情的语言清晰地将组织现状及未来目标告诉全体员工，同时要使尽可能多的人参与进来，让所有层次的员工都有机会发表意见。使命一定要能够带动每个人走向激动人心的未来。没有全体员工的参与，很难使他们尽忠职守。

(2)核心价值观：是指组织决策和行动的永恒原则，反映了组织深层的信仰，并在全体员工日复一日的行动中表现出来。一个组织的价值观公开宣告了它希望每个人如何行为处事。价值观必须体现独特的组织文化。

例：美国西南航空公司——保持幽默和在工作中找到乐趣。

海林市委、市政府——学习、团结、务实、创新、清廉。

海南乡——务实落实，和谐为民。

环保局——廉洁、勤政、公正、务实。

第一派出所——忠诚、爱民、勤奋、公正。

经济局——科学严谨、务实高效、创新创业，和谐为民。

建设局——务实为民、廉洁勤政，不断提高标准意识、责任意识、奉献意识。

交通局——求真务实，廉洁勤政，不断提高执行力和服务意识。

林业局——爱林敬业、艰苦奋斗、创新务实。

团市委——积极进取、奉献青春、服务大局。

卫生局——公平诚信，精益求精。

水务局——献身、负责、求实。

档案局——实事求是。

教育局——育人为本、依法治教、从优待师、为人师表。

发改局——科学、严谨、务实、高效。

财政局——公平、公正、公开。

人事局——公开公正，快捷服务。

任何一个组织都有一套每天都必须遵守的的价值观，只是这些价值观是否真正体现组织的真正本质，或者只是目前高层的想法，需要在实践过程中加以检验，需要全员共同研究，找出真正反映组织本质的价值观和持续成功的关键。

(3)愿景：是人们对组织未来的期望、发展蓝图和预期目标，描绘了组织在未来５年、10年甚至更长时间里想成为什么样子。愿景不是抽象的，它应该尽可能具体地描绘希望出现的情形，并为制定战略和目标提供基础。愿景总是跟随使命和价值观。

愿景有三方面的作用：一是远景明确指出了变革的总方向，使得成百上千个具体的决定变得简单；二是远景可以激励人们沿着正确的方向采取行动，尽管对个人来说，最初的几步是很

痛苦的；三是远景陈述可以使组织中不同的人行动迅速且有效地配合。

有效的愿景陈述必须简洁明了，具有可实现性、可验证性、和可衡量性；必须与使命保持一致，它只是实现使命的一个中间环节；愿景具有鼓舞人心、催人奋进的作用；一般情况下附有说明。

例：中国共产党的愿景——全面建设小康社会。（提出要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。）

愿景说明：一是人均国内生产总值超过3000美元。二是城镇居民人均可支配收入1.8万元。三是农村居民家庭人均纯收入8000元。四是恩格尔系数低于40％。五是城镇人均住房建筑面积30平方米。六是城镇化率达到50％。七是居民家庭计算机普及率20％。八是大学入学率20％以上。九是每千人医生数2.8人以上。十是城镇居民最低生活保障率95％以上。

海林市委、市政府——到2011年，实现总量倍增、位次前移、殷实和谐目标。

愿景说明：地区生产总值、财政收入翻一番，城市规模扩大一倍；综合实力在全省位次稳步前移；群众收入持续增长，保障体系不断健全，社会就业比较充分。

环保局——到2015年建设成为黑龙江省最优秀的县级环保局。

第一派出所——始终保持在全国公安派出所中的领先地位。

经济局——到2015年，产业结构更加优化，集群效应得到

充分发挥，形成以木业为主的北方加工制造业名城。

建设局——到2020年，实现海林城市总体规划，建成黑龙江省东部地区最好的县级建设局。

交通局——到 2015年，建成海林数字交通，实现公路硬质化，城乡公交化，服务标准化，管理规范化。

林业局——到2011年，实现辖区林业生态建设与保护更加完善、资源开发与利用更加合理、产业结构更加优化、职工生活更加殷实。

团市委——到2011年在牡丹江共青团工作中位居第一,把海林共青团建设成为“服务型、创新型、学习型”组织。

卫生局——到2015年，领跑牡丹江县区卫生行业，进入全省卫生系统先进行列。

水务局——到2020年，构建水利基础设施完善、防汛抗旱能力增强、居民供水安全顺畅的人水和谐发展环境。

档案局——到2015年，成为县级国家二级档案馆。

发改局——到2015年，地区生产总值两位数增长，经济总量全省位次靠前。

财政局——到2015年，全口径财政收入名列全省前茅。

人事局——到2015年，基本建立用人机制灵活、人才结构合理、管理与服务优质高效的人事工作新体制。

（4）战略：什么是战略？战略明确了组织的前进方向，如何实现目标，以及领导者在这一过程中期望实现什么。确定战略的过程，其实质是一个选择的过程，就是有所为，有所不为，以及何时为、如何为的问题。战略由多个互补的战略主题组成，并存在于平衡计分卡的每一个层面。

战略主题反映了组织要想取得成功，在内部业务流程层面必须做的事情，是通过对优势、劣势、机会、威胁的分析，确定出一个组织的几个重要的工作领域。

党政机关战略选择与企业相比有所不同，主要是将其职能进行分类，这些职能是由相关法律、法规规定的职责，无所谓选择，都是必须做好的几方面工作。一般情况下，各相关职能部门通过对人事局制发的“三定”工作方案进行分析和研究，并加以归纳，就可以很清晰地确定出一个部门的战略主题。

例：海南乡——经济发展、社会和谐、乡村建设。

经济局——经济运行监测、市场秩序规范、综合协调服务。

建设局——工程项目建设、城乡环境维护管理、建设行业综合管理。

交通局——交通基础设施建设与养护、交通运输规范与管理。

林业局——林业生态建设、森林资源管理、林区经济发展。

团市委——青少年思想政治教育工作、服务青少年成长成才、共青团基层组织建设。

卫生局——疾病控制、医疗服务、执法监督。

水务局——农田水利、防汛抗旱、供水安全。

档案局——依法治档、编史修志、资政育人。

教育局——幼儿教育、义务教育、普通高中教育、职业成人教育。

发改局——发展规划、项目建设、经济体制改革。

财政局——财政收入、财政支出、财政服务。

人事局——人才队伍建设、人事工作机制建设、人事编制

管理与服务。

（5）平衡计分卡的四个层面：使命、愿景、战略主题确定之后，如何保证愿景的实现，特别是如何化战略为行动将是制定平衡计分卡的关键。平衡计分卡从财务、利益相关者层面（服务对象）、内部业务流程、学习与成长四个层面设定不同的目标及指标，对战略的实施过程进行全面的描述和规划。四个层面是通过目标及指标进行描述的。

①财务层面：企业最终追求的目标是为了财务的成功，应如何面对股东。利润最大化是企业追求的最终目标，因此企业将该层面放在四个层面的最上层。关注点主要是多销售（增长战略：增加销售收入等）、少开支（生产率战略：改善成本结构等）。

乡镇以上各级人民政府有财务方面的利润追求，主要体现为财政收入增长率，一般放在四个层面最顶部。主要体现的是增收、节支及资金的有效使用三方面内容。

市委、市政府各工作部门的主要职责为管理与服务，追求利润最大化不是其最终目标，一般放在四个层面的最底部或与学习与成长层面并列放在底部做为支撑。部分单位可不设置财务层面的目标及指标。例：

环保局——依法征收排污费、经费使用效率、争取资金。

建设局——依法征收建设规费、加大社会筹资力度、提高

资金使用效率。

②利益相关者层面（服务对象）：要考虑和回答的问题是谁是我们的客户（客户细分），我们为之服务的价值定位（客户价值主张）是什么？关键是确定谁是我们组织的利益相关者（即我们的客户都有谁？），他们都有什么需求？

在企业，一般是通过三种通用的价值定位来满足客户需求：

总成本最低：沃尔玛（强调低价、便利）。

产品领先：索尼公司（强调产品领先和创新）。

全面客户解决方案：IBM公司（提供全方位服务）。

在企业，目标及指标选择主要有客户满意度、客户保持率、客户增长率等。

党政机关的客户，可理解为服务对象和工作对象。

例：环保局将企业及市民作为其客户。目标选择上主要有：减少环境违法行为、维护公民合法权益、提高公民环保意识。

建设局将市政府及市民作为其客户。目标选择上主要有：

完善城市功能、建设靓丽环境、改善居住条件、提高服务水平。

③内部业务流程层面（实现路径）：为了实现利益相关者层面和财务层面所提出的目标，我们要做的具体工作。该层面是平衡计分卡各要素中最重要的层面，是平衡计分卡的主体。

在企业，可分为运营管理（将生产过程划分为原材料采购、生产产品成品、销售、售后服务等环节，根据各环节的特点选取不同的指标进行衡量）、客户管理（选择目标客户、获得目标客户、保持目标客户等）、创新（新产品开发、新产品设计与研究、将新新产品推向市场等）、法规与社会（各项政策落实情况）四个方面内容。

在政府机关该层面描述的是战略如何被实现。主要体现为：我们必须做好哪些具体工作，才能满足战略主题的要求，使我们的利益相关者满意。

例：环保局的战略主题主要有两个，分别是污染预防和环境整治。

为了做好污染预防工作，在内部业务流程层面要做好以下几方面的工作：（A）加大环境监察力度。（B）完善环境监测体系。（C）严把建设项目审批关。（D）开展环保阳光工程。（E）开展环境宣传教育。

为了做好环境整治工作，在内部业务流程层面要做好以上几方面的工作：（A）创建绿色单位。（B）综合整治流域环境。（C）控制污染物排放总量。

在政府机关，内部业务流程是战略主题的具体化。

④学习与成长层面（自身建设）：为了达到以上三个层面的目标要求，组织内部工作人员应如何提高自身相应的能力。

确定了需要提高哪些能力（人力资本）、完善哪些系统（信息资本）和营造哪种氛围（组织资本）来支持创造价值的内部流程。

人力资本：支持战略特别是业务流程所需技能、才干和知识的可用性。（关注点：技能、培训、知识）

信息资本：支持战略所需信息系统、网络和基础设施的可用性。（关注点：系统、数据库、网络）

组织资本：执行战略所需的组织文化、组织能力。（关注点：组织文化、协调一致、领导力、团队工作）

学习与成长层面反映了无形资产对战略的影响。是党政机关制定平衡计分卡的难点之一。

例：环保局——提高全员综合素质（人力资本）、完善电子信息系统（信息资本）、创建“五型”领导班子（组织资本）。

2、横向要素

（1）目标：目标是为顺利实施战略而设置的，也就是说，若想实施战略，在各个层面中必须做好哪些事情。目标是战略主题与绩效指标之间的桥梁，比战略主题内容具体，但比绩效指标抽象。在确立目标时，都包含一个动词：增加、减少、行动、降低、提高、成为、取得等等，这些动词的使用将这些动态目标与静态战略有效地区别开来，同时将战略的实施过程描绘出来。

目标应该激发行动，但不一定需要将目标量化。平衡计分卡最重要的功能就是将战略转换为各种具体的目标，并通过合适的指标追踪目标完成情况。

如：提高劳动生产率、增加财政收入、规范行动行为等等，

这些都是目标的典型提法。

（2）指标：用来具体衡量目标实施情况和完成程度，是对绩效与预计结果进行评价与沟通的标准。

工作中最常见的就是指标。衡量经济发展水平用GDP增长率、财政收入增长率等，衡量收入水平用城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等。

（3）目标及指标的确定。以提问的方式设计绩效目标及指标。

①利益相关者层面（服务对象）目标及指标的确定：首先应当分析清楚哪些群体是我们的客户，或是与我们的行为有直接利益关系的人。对于党政机关而言，一般情况下，其利益相关者（服务对象）是上级党委政府及百姓，一些特殊单位可能还存在特定的服务对象，经济局、开发区等单位的服务对象就是企业或者投资人。利益相关者确定后，再进一步了解和分析这些群体有哪些需求，这些需求应当达到什么程度。

以环保局为例：我们的客户是谁？政府及百姓。这些客户有什么需求？政府的需求是保持良好的生态环境，减少环境违法行为，如何衡量政府需求？用“环境违法案件发生数”来衡量，环境违法案件确定在什么标准内才是最合理的？经过研究讨论并结合上级要求适当提高标准，确定为“7件以内”。百姓的需求是什么？百姓既是环保局的服务对象又是环保局的管理对象，从服务的角度看，要维护百姓合法权益，相应的设置“环保工作群众满意率”指标来衡量，指标值设置多少才能说明环保局的工作得到了群众认可？从上年度情况看，群众的认可度为89％，今年应当适当提高，确定为90％；从管理对象角度看

要提高公民环保意识，相应设置“环保知识普及率”来衡量。

②财务层面目标及指标的确定：以环保局为例，环保局代表市委、市政府，有依法征收排污费的权利与义务，因此有财务方面的需求，同时为了提高环保工作效果，应当积极向上争取资金，对厂矿、学校、及其他各行各业的基础设施进行改造，因此设置“依法征收排污费”、“提高经费使用效率”、“向上争取资金”三个目标，相应设置“排污费征收额”、“业务经费占总经费的百分比”、“向上争取资金额”三个指标来衡量。

③内部业务流程层面（实现路径）目标及指标的确定：在企业，内部业务流程层面的目标，直接产生于客户及财务层面的目标，是为了满足顾客及财务方面的需求，重点应当作好那几方面的工作，这些工作应当如何衡量。党政机关与企业有所不同，党政机关的工作职责源于法律、法规的规定或授权，是必须做好的，至于如何做，各单位、各部门、各地有所不同。以环保局为例：环保局的工作职责主要有两方面，一是污染预防，二是环境整治。那么怎么做才能完成这两项最重要的工作呢？从实际情况看应当从“环境监察”、“环境监测”、“综合管理”、“协调配合业务”四个方面加强管理，并为这四个方面分别建立四个“房间”（在IT系统中我们称之为建立“模块”）。并在环境监察这个房间里设置了“加大环境监察力度”的目标，同时设置了工业污染源治理率、污染物排放达标率、重点污染源现场监察覆盖率、“三同时”制度执行率、信访案件结案率五项指标加以衡量；在环境监测房间里设置了“完善环境监测体系”的目标，设置监测数据完成率、在用监测设备检