行政机关履行房屋征收补偿决定职责合理期限的认定

裁判要点

行政行为的合法性不仅体现在实体内容上，同时也需要遵守法定的程序，是否在法定的或者合理的期限内履行职责是判断行政行为程序合法的重要因素。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十六条规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议的情况下，行政机关及时作出征收补偿决定是一项法定义务，行政机关不能以协商为由迟延作出征收补偿决定，使得被征收人获得补偿安置的权利长期处于悬而未决的状态。这一规定的目的在于避免因征收当事人各执己见而致使补偿安置事项久拖不决，这不仅是行政效率的需要，也是为了避免被征收人的权益长期悬而不决。在确定履行征收补偿决定职责的期限上，《房地产抵押估价指导意见》第二十六条关于估价报告应用有效期不得超过一年的规定，可以作为判断征收补偿决定是否在合理时间内作出的参照。

案件事实

原告李某不服被告HA市人民政府房屋征收补偿决定一案，于 2019 年 4 月 23 日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告HA市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于 2019 年 7 月 1 日公开开庭审理了本案。原告李某及委托代理人刘某，被告HA市人民政府的负责人丁兴育及委托代理人周某、金某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因HA撤县变市，下文涉及原HA县人民政府及相关部门的名称，均统一称为HA市。2018 年 11 月 2 日，被告HA市人民政府对原告李某作出海政征补字 [2018] 12 号《HA 市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称 12 号补偿决定），主要内容为：被征收房屋坐落于HA市HA镇陈家庄 1-1 号（证载地址为陈家庄 22 号），房屋所有权证载建筑面积132.52㎡、土地使用权证载面积 374.9㎡，用途为住宅，在征收范围内，应予征收。因未能在规定的签约期限内达成房屋征收补偿安置协议，HA市住房和城乡建设局（房屋征收部门）报请作出房屋征收补偿决定。根据评估结果并结合本区域补偿安置方案，按货币补偿方式，被征收房屋补偿为：1. 被征收房屋价值补偿 1104213 元，2. 搬迁补偿 2650 元，3. 临时安置补偿 9541 元，4. 附属物补偿 124967 元，5.“改变房屋用途”补偿 36056 元，合计补偿 1277427 元；按产权调换方式，被征收房屋补偿为：1. 被征收房屋价值补偿1104213 元，2. 搬迁补偿 5301 元，3. 临时安置补偿 9541 元，4. 附属物补偿 124967 元，5. 补助安置面积补助（全额计算）142453 元，6.“改变房屋用途”补偿 36056 元，合计补偿 1422531 元。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》）第二十六条之规定，决定补偿如下：一、被征收人可以选择以下两种补偿安置方式中的一种补偿安置方式：1. 实行货币补偿，被征收房屋总补偿为 1277427 元，由HA市人民政府给付。

2. 实行产权调换，被征收房屋总补偿为 1422531 元。安置房为HA市如意紫都 6 号楼 2406 室（高层、现房），建筑面积为 14

3.05㎡（最终以有权部门的实测结果为准），安置房价格为 901215 元。HA市人民政府向被征收人支付差价 521316 元。二、被征收人自本决定公告之日起 15 日内，完成搬迁、交付被征收房屋，并选定补偿安置方式。逾期不选的，按照产权调换方式对被征收人进行补偿安置。

原告观点

根据《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告

之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款规定，被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估。被告HA市人民政府在补偿标准低于市场价的情况下作出的补偿决定极不合理，严重侵害了被征收人的合法权益。请求判决撤销被告HA市人民政府作出的 12 号补偿决定。

原告李某起诉时提供了居民身份证、房屋所有权证、集体土地使用证、12 号补偿决定等证据材料复印件，主要证明被诉行政行为存在的事实。

被告观点

1. 案涉区域的征收决定已经人民法院依法审查，合法有效。

2. 评估机构的选定程序合法，案涉房屋征收补偿安置方案规定的补偿基准价并不违反《征补条例》第十九条的规定，评估报告根据《房地产估价规范》采取比较法作出的房屋征收分户评估报告，在程序和内容上均符合法律规定。原告李某未在法定期限内对评估结果申请复核，案涉房屋征收补偿价格合理有据，未侵犯原告李某的合法权益。

3. 案涉征收补偿决定确定的补偿范围、标准、方式符合法律规定，程序合法。请求判决驳回原告李某的诉讼请求。

法院观点

根据《征补条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，被告HA市人民政府具有对案涉房屋作出征收补偿决定的法定职权。

根据双方当事人的诉辩意见和对被诉征收补偿决定合法性审查的需要，本案的争议焦点为被诉征收补偿决定认定事实是否清楚，程序是否合法，是否侵犯原告李某的合法权益。本院从以下五个方面进行具体评判。

一、关于评估机构的选定是否合法的问题。

《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。《江苏省贯彻实施 <征补条例> 若干问题的规定》第十条第一款第五项规定，采用投票方式时，超过 50% 的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足 50% 的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，被告HA市人民政府公布具有相应资质的 3 家房地产价格评估机构名单，要求被征收人协商选定，在公告协商选择评估机构的期间内，超过 50% 的被征收人选择建达评估公司作为涉案房屋评估机构，并委托公证机关予以公证。因此，评估机构的选定程序符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条、《江苏省贯彻实施 < 征补条例 > 若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。

二、关于将征收决定公告之日确定为评估时点是否会对原告李某的补偿安置权益产生不利影响的问题。

《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，对被征收房屋价值的评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。上述规定的本意是，征收决定公告之日是征收行为对外发生法律效力的时间起点，以此时点来确定被征收房屋的价值，一方面尊重了征收决定的法律效力，另一方面也是考虑到，评估结果不仅是协商确定补偿的依据，同时也是协商不能时作出征收补偿决定的依据，为了确保补偿的公平和公正，必须确定一个统一的执行标准。在征收决定的具体实施中，只要评估机构是在征收决定公告之日起的合理时间内作出评估结论，市、县人民政府是在合理的时间内作出征收补偿决定，被征收人的合法权益就不会因为市场波动而受到不利影响。反之，如果不作区分地机械执行上述规定，以至于评估结论及据此作出的征收补偿决定过于迟延时，就可能有损被征收人的补偿利益，此时再以征收决定公告之日作为评估时点就失去了合理性。

就本案而言，以征收决定公告之日作为评估时点，并不会对原告李某的补偿安置权益产生不利影响，这是因为：第一，公平补偿原则要求对被征收房屋的评估不能低于类似房地产的市场价，但房屋新旧有别，征收行为也只是针对被征收人所有的房屋，不能以同等地段新建房屋的市场价作为评估被征收房屋的补偿依据，只能以与被征收房屋相类似的房地产市场价作为判断的基准。第二，能否以征收决定公告之日作为评估时点的判断要点在于被征收人是否获得了公平的补偿，而不能简单地根据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定的“估价报告应用有效期从估价报告出具之日计，不得超过一年”的规定得出结论。本案中，评估报告对案涉房屋与安置房屋均是以征收决定公告之日的市场价值作为评估依据，征收补偿安置方案对被征收房屋确定的补偿基准价为 5300 元 /㎡，安置房的基准价从 4600 元 /㎡至 5400 元 /㎡不等，这就意味着被征收房屋的补偿基准价与最高的安置房的基准价大致相当。事实上，考虑到房屋的结构、成新、檐高、功能等因素，评估报告对原告李某 100.36㎡和 32.16㎡的主房最终确定的补偿修正价分别为 5583.55 元 /㎡和 5605.65 元 /㎡，已经高于了安置房的基准价。由于原告李某被征收的房屋是存在多年的平房，而安置房源为新建的楼房，所确定的安置房基准价对被征收人而言无疑是有利的。第三，排除地段、用途等特殊情形，通常情况下，二手房价格的上涨幅度不可能高于新建房屋。即使征收期间房屋的市场价格有所波动，但原告李某所有的房屋合法建筑面积为 132.52㎡，实际安置的房屋面积为 143㎡，对于超出被征收房屋面积的部分，仍然是按照安置房基准价及具体楼层计算补差。因此，在房地产市场价格有所上涨的情况下，原告李某的补偿安置权益也不会受到不利影响。由此可见，案涉评估报告以征收决定公告作为评估时点符合法律规定，被诉房屋征收补偿决定对此予以采信并无不当之处。

三、关于对原告李某扩建的房屋面积、将居住用途改为营业用途的房屋部分应否以及如何进行补偿安置的问题。

《征补条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。第二十四条第一款规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。上述规定表明，法律不保护非法利益，任何人都不能因自己的违法行为而获利。案涉房屋所有权

证所附现场登记查勘图与评估机构制作的房屋现状平面示意图在房屋的布局、结构、长宽、面积方面明显有别的事实足以表明，原告李某在取得房屋所有权证之后对房屋进行了改建和扩建，在原告李某对此未能提供任何合法审批资料的情况下，被诉征收补偿决定对超出证载面积的 108.96㎡部分不予补偿安置合法有据。

被征收房屋的用途有住宅与非住宅之分，对于非住宅的认定，不仅要求涉及的房屋是合法的营业用房，而且要求生产经营行为合法。《江苏省贯彻实施〈征补条例〉若干问题的规定》第十四条规定，给予停产停业损失补偿的被征收房屋应当同时符合以下条件：（一）具有土地、房屋权属证明，或者经设区的市、县（市）人民政府组织有关部门依法认定为合法建筑；（二）被征收房屋作为生产经营场所的，经营者应当持有合法、有效的工商营业执照、税务登记证以及其他有关许可证件；（三）因房屋被征收造成停产停业损失的。法律、法规和省人民政府另有规定的，从其规定。第十五条第一款规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。第二款规定，被征收房屋于 2010 年 7 月 1 日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业 1 年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。案涉房屋征收补偿安置方案规定，被征收人擅自将住宅改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿。被征收住宅房屋改为商铺、餐饮、娱乐、旅馆类等商业经营，并取得工商营业执照和纳税证明，连续经营 5 年以上（含 5 年）的，按实际经营面积部分被征收房屋原用途评估价值（不含装饰装修及附属物）的 20% 给予适当停产停业损失补偿。由于原告李某对经过批准的合法建筑进行了改建和扩建，在无法确定实际合法经营用房面积的情形下，被诉征收补偿决定以实际经营用房在现场登记查勘图中对应房屋的证载合法面积作为计算补偿的依据，按照 32.16㎡*5605.65 元 /㎡*20% 的计算方式确定停产停业的损失补偿为36056 元，符合上述规定，应当说对原告李某的补偿利益也做了充分地考虑和安排。原告李某的被征收房屋系住宅，其主张按经营用房进行产权调换和补偿没有事实根据和法律依据，不应得到支持。

四、关于对原告李某合法土地使用面积的补偿是否合法适当的问题。

原告李某房屋的合法建筑面积 132.52㎡，合法土地使用权面积 374.9㎡，地大于房面积242.38㎡。根据HA市人民政府海政发［2015］48 号《县政府关于公布我县城镇基准地价更新成果的通知》及海政规［2016］2 号《县政府关于印发HA县国有土地上房屋征收评估技术细则的通知》第二十二条的规定，被告HA市人民政府以HA市城区住宅用地的最高基准价 2500 元 /㎡，对征收的原告李某原为集体性质土地上房屋，参照国有划拨土地上房屋评估时确定的 0.6 的系数，计算出原告李某超出合法房屋占地面积的土地面积补偿额为363570 元，合法适当。

五、关于被诉征收补偿决定的作出程序是否合法的问题。

行政行为的合法性不仅体现在实体内容上，同时也需要遵守法定的程序，是否在法定的或者合理的期限内履行职责是判断行政行为程序合法的重要因素。正是因为如此，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，对于违反法定程序的行政行为，人民法院应当判决撤销。第七十四条第一款第二项规定，对于程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响的行政行为，人民法院应当判决确认违法。《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，

由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。以上规定的目的在于避免因征收当事人各执己见而致使补偿安置事项久拖不决，市、县级人民政府不仅要督促房屋征收部门及时履行报请义务，而且要在收到报请之后及时作出征收补偿决定。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。虽然这一规定针对的是房地产抵押估价行为，但在房屋征收评估领域没有具体规定的情形下，上述规定中的一年期限可以作为判断征收补偿决定是否在合理时间内作出的参照。

通过协商达成协议和作出征收补偿决定是实现补偿安置的两种基本方式。对于被征收人来讲，通过协商方式确定补偿安置内容是一项权利而不是义务；对于行政机关来讲，在协商不能的情况下，及时作出征收补偿决定是一项法定义务。实践中普遍存在着协商不成又不及时作出征收补偿决定的情形，这不仅引发了评估报告适用有效期的争议，也使得被征收人及时获得补偿安置的权利受到影响。因此，行政机关不能以协商为由迟延作出征收补偿决定，使得被征收人获得补偿安置的权利长期处于悬而未决的状态。本案所涉征收决定公告之日为 2016 年 8 月 1 日，建达评估公司于 2017 年 1 月 26 日出具《房屋征收分户估价报告》，于2018 年 10 月 11 日出具增评报告，被告HA市人民政府在 2018 年 11 月 2 日作出被诉征收补偿决定。被诉征收补偿决定与评估时点相差 27 个月，与评估报告相差 21 个月，明显不符合《房地产抵押估价指导意见》第二十六条关于“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”的规定精神，不能认定评估报告和被诉征收补偿决定的作出是在“合理时间”之内。虽然期间有原告李某拒绝入户查勘的原因，但这并不能成为阻碍征收补偿决定作出的理由，因而不能以增评报告的出具时间否认怠于履行作出征收补偿决定义务的事实。考虑到案涉征收补偿决定在实体内容上并不侵犯原告李某的合法权益，应当以程序轻微违法为由确认被诉征收补偿决定违法。

此外需要说明的是，根据《征补条例》第十八条、第二十一条规定，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。上述规定表明，选择补偿安置的具体方式是被征收人的权利。但法律不保护沉睡的权利，在被征收人拒绝作出选择的情形下，市、县级人民政府应当根据有利于被征收人的原则，在作出征收补偿决定时直接确定相应的补偿安置方案，以避免因为当事人的选择而引发新的争议。本案中，相较于货币补偿，产权调换的方式对原告李某无疑更为有利，原告李某在收到征收补偿决定之日起十五日内没有作出选择，根据《征补条例》第十八条的规定及被诉征收补偿决定的内容，应当按照产权调换的方式进行补偿安置。因此，本院不再对货币补偿内容的合法性进行审查，但被告HA市人民政府在今后的征收补偿决定中应当引起重视，在当事人拒绝作出选择的情形下，应当在征收补偿决定中直接明确对当事人最为有利的补偿安置方式。

综上所述，被诉征收补偿决定各项内容符合公平原则，保障了原告李某的合法权益，适用法律正确，但由于存在怠于履行职责的违法情形，应当适用确认违法的判决，以保留其法律效力。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告HA市人民政府 2018 年 11 月 2 日作出的海政征补字［2018］12 号《HA市人民政府房屋征收补偿决定书》违法。