深圳大学行政管理考研真题及答案2003说课讲解
深圳大学2003年硕士研究生入学考试试题解析
专业:行政管理科目:《行政管理理论》
一、解释与分析（每题12分，计72分）
1、行政监察中部内制与部外制的利弊
(1)部外制，即政府外部监督体制。欧美一些资本主义国家，通过政府外部的力量，如政党、国家权力机关、司法机关等，行使监督政府的权利，包括政党监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、群众团体的民主监督和社会舆论监督。
部外制的优点主要表现在，它可以充分发挥政府以外各种力量的民主监督作用，有利于政府听取民众的呼声，及时纠正决策上的失误和偏颇。
其局限性表现在，由于被监督者掌握着领导权、指挥权，政府外部的监督权能否有效地得到体现和发挥，也取决于被监督者，这就难免会影响到外部监督的权威性、效率性。
(2)部内制，即政府机关内部的自我监督。它主要是以提高行政效率为中心任务。包括一般监督、职能监督和主管监督三个方面。一般监督是指各行政机关相互之间按照直接隶属关系，自上而下，自下而上及横向交错所产生的监督，主要有：国家最高行政机关对全国一切国家行政机关的监督；地方各级行政机关对自己的工作部门和下级行政机关的监督；下级行政机关及公务员对上级行政机关及公务员的监督；无隶属关系，无业务引导关系，不在同一辖区内的行政机关相互之间的监督。职能监督是指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行监督。主管监督是指国家最高行政机关及其直属机关对地方各级行政机关的工作部门，上级行政机关工作部门对地方各级行政机关相应的工作部门，以及国家各级行政机关对各自所属的企事业单位所进行的监督。政府内部监督所采用的工作方式有：工作报告、工作指导、工作督促、审查、检查、调查等。
这种监督体制的优越性表现在：行政机关是依照上下级隶属关系而组织起来的，这决定了这种监督是最直接、最有效的监督。上级机关及其行政领导者对下级机关拥有领导指挥权力，并运用直接的行政、组织、经济等手段来实现其领导指挥意图。这决定了内部监督的权威性和效率性。
但它也有一定的局限性，自我监督的效果在实践中会打一些折扣，特别是自下而上的监督更是如此。被监督者是监督者的领导者，长期身居高位，难免受特权观念的影响，对上级机关和领导的监督常常会有很大阻力和干扰。
2、新公共行政（公共管理）的主要观点
新公共行政学亦称新公共行政运动。概括起来说，“新公共行政学”的基本内容：
（1）主张社会正义和社会公平
新公共行政学认为，传统的政府管理过于专注于高层管理和重要职能部门的管理，以至于效率、经济目的和管理行为的协调性经常以社会公平为代价，而实
现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的。因此，有必要把社会公平作
为行政原理和政府目标的一部分，作为政府基本的价值标准之一。
（2）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学
新公共行政学认为，公共行政学因其研究对象所然，应当把研究的重点转向
与社会环境相关、与公众相关、与政策相关、与政府及其官员相关的问题上来，
而不应当仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关
的问题。因此，新公共行政学主张：第一，变革，改变那些妨碍实现社会公平的
政策和制度结构。第二，关注政策，通过入世的、积极进取的科学方式更为普遍
地改进影响所有人生活质量的各项政策。第三，典范革命，即对传统行政学的基
本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重
视“行动理论”。
（3）主张构建新型的政府组织形态
新公共行政学认为，传统的科层官僚组织结构已经造就了一种超稳定的能
力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。这就需要寻求
不断的灵活性，使变革成为经常的组织形式。
（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质
新公共行政学认为，“公共”之于政府的重要性意义正在淡化，而公共目的、公
共利益、公共权力、公共行为等，正是政府公共管理与以产权私有为基础的企业
管理的根本性区别。因此，为了实现社会公平，必须坚持政府管理的公共性质。
公共的实质意义在于代表公共利益，与此相一致，政府必须坚持公共目的，承担
公共义务或公共责任。
（5）主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”
新公共行政学认为，民主行政的核心价值观，在于尊重人民主权和意愿，实
现社会正义和社会公平，反对滥用权利和行政无能。为此，应当以公共意愿、公
众利益为导向，发展以社会公众为中心内的政府组织和公共政策，强调政府代表
公共利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对
政府自利和代表党派利益，反对专业主义。
3、事业部制及其特点
事业部制也称分权制结构，是一种在直线职能制基础上演变而成的现代企业
组织结构形式。事业部制结构遵循“集中决策，分散经营”的总原则，实行集中
决策指导下的分散经营，按产品、地区和顾客等标志将企业划分为若干相对独立
的经营单位，分别组成事业部。各事业部在经营管理方面拥有较大的自主权，实
行独立核算、自负盈亏，并可根据经营需要设置相应的职能部门。总公司主要负
责研究和制定重大方针、政策，掌握投资、重要人员的任免、价格幅度和经营监
督等方面的大权，并通过利润指标对事业部实施控制。
事业部制结构的优点是：①权力下放，有利于最高管理层摆脱日常行政事务，集中精力于外部环境的研究，制定长远的全局性的发展战略规划，使其成为强有力的决策中心；②各事业部主管摆脱事事请示汇报的束缚，能自主处理各种日常工作，有助于加强事业部管理者的责任感，发挥他们搞好经营管理的主动性和创造性，提高企业经营适应能力；③各事业部可集中力量从事某一方面的经营活动，实现高度专业化，整个企业可以容纳若干经营特点有很大差别的事业部，形成大型联合企业；④各事业部经营责任和
权限明确，物质利益与经营状况紧密挂钩。
事业部制结构的缺点是：容易造成组织机构重叠，管理人员膨胀现象；各事
业部独立性强，考虑问题时容易忽视企业整体利益。
4、帕金森定律评析
“帕金森定律”。为英国学者帕金森1957年在《帕金森定律一组织病态之研
究》一书中提出。”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进
的近似病态的多种现象进行了描述。
①行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是
否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并
无需要，如此，人员日益庞大。
②机关的年代愈久，职员的素质愈低。因为首长不喜欢用比自己才能高的人，
以免造成职务上的竞争。
③机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大
家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。
④机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。
⑤机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。
⑥机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。
在《帕金森定律》一书中，帕金森教授对于机构人员膨胀的原因及后果作了
非常精彩的阐述：这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权利；第
二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路可
以走了。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，减轻了他的负担。由于助手
的平庸，不会对他的权利构成威胁，所以这名官员从此也就可以高枕无忧了。两
个助手既然无能，他们只能上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此
类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。这
部分阐述是《帕金森定律》一书中的精华，也是帕金森定律的主要内容，常常被
人们转载传诵，用来解释官场的形形色色。
5、企业型政府的利弊
（一）企业型政府的基本理念
企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能
够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并且有效运用资源提
高政府的效率。简而言之，凡是能够运用创新策略、有效运用资源，实现高级小
的政府即为企业型政府。
企业型政府不是要将政府转化为企业，而是人为政府必须在市场导向的观念
下，引进竞争机制，运用创新策略。
企业型政府的特征有：①重视成本效益关系；②强调顾客导向；③强调市场
机制，重视选择和竞争；④授予权能；⑤创新与改革。
（二）企业型政府的模式
关于企业型政府再造战略，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公营部分》一书中提出了十大原则如下：①导航性政府；②竞争性政府；③任务导向性政府；④结果导向性政府；⑤顾客导向性政府；⑥有企业心的政府；⑦分权化的政府；⑧属于社区的政府；⑨预防性政府；⑩市场导向的政府。
（三）对企业型政府的评述
（1）优势
加强对社会力量的利用和公共服务的社会化，不再从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公众的立场上考虑政府如何为公众服务、对部门内部的组织结构进行改革。企业型政府将企业家精神和企业管理的一些机制、方法移植运用于传统政府，使之具有致力于“顾客”服务，不断降低成本，勇于变革，善于创新之精神，使之成为与现代社会管理的人本化、信息的网络化、经济的全球化相适应的新范式。（2）弊端
①该模式忽视了政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用；
②它打破或侵蚀了立法、行政和司法三个部门的权力平衡；
③注重结果和目标而非投入和过程的原则是片面化的；
④市场导向原则将损害制度的稳定性；
⑤“顾客至上”原则将产生分配上的重大难题；
⑥企业型政府模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：企业自主与民主负责之间的价值冲突；公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾；
⑦企业型政府在实践中也会遇到相应的难题：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题，价值取向问题，改革的力度与持久性问题等。
6、公共领域与公共组织的发展
（一）公共领域
公共领域的五个要素是：（1）公共领域与私人领域的边界划分，即公共权力活
动的范围；（2）在权力配置的基础上形成的公共权力结构；（3）公共权力的运行规
则与制度化状况；（4）公共舆论与公共权力的互动关系；（5）一个社会的主流意识
形态（它与公共权力的关系是非常密切的）。
当前我国公共领域的背景分析：现代化，信息化与全球化
（1）现代化背景。这是一个很宽泛的概念。尽管西方诸发达国家都纷纷进入了“后
工业时代”、“后现代社会”，但我国现在仍然处在现代化过程中。就现代化的判断指
标来看，主要是：工业化，城市化，市场化、世俗化，法治化、理性化。
（2）信息化背景。因为这一趋势对我国社会特别是今后社会的影响是巨大的。当今
世界范围内正掀起一场以计算机技术和光纤通信技术为先导，以加速社会信息化为
宗旨的全球性信息高速公路建设的热潮。我们置身的世界已经确确实实地进入了信
息社会，知识和信息的生产和传播方式与速度已发生了巨变；人们的生活、社会的
结构、政治运行的某些方面和国际交往的途径和深度，都有了深深的变动。置此信
息化的浪潮中，我国公共领域所受的冲击和压力也是前所未有的。
（3）全球化背景。全球化与现代化和信息化是紧密结合在一起的。因为当今世界信
息传播和人口流动的便捷性，地球变得越来越小已经是大部分人的共同感受；全球
的经济互相往来，强势资本日益向全球扩张，全球公司日益取代封闭的一国范围内
的企业而占据着市场的最大份额；全球文化交流和互动也空前加强，地方文化和国
别文化受到了国际强势话语的冲击，文化的一体化倾向伴随着各弱势文化多元化的
努力和反抗而日益明显；而人类社会面临的诸多共同危机，如环境污染，国际犯罪，
人权保护，等等，也使各国政府的共识增多，合作和互相监督也得到了加强；同时，
全球民主化也成为了我国政治体制改革的国际背景。全球化成为一个名副其实的事
实，更是一个必然会强化的趋势。它已经对我国的公共领域产生了深刻的影响，而它对今后我国社会特别是公共领域的进一步影响也是可以想见的
当前我国公共领域的特征分析
（1）公域与私域的界限日渐明晰化，二者之间分开的可能性增强。
一个现代性的政治生活中，这两个领域的明确区分不仅是必要的，而且是一国公共领域现代性的标志，更是一国公共权力理性而科学地活动的基础。我国公共领域和私人领域分开的努力是一个非常缓慢非常不稳定的过程，时时受到权力不应有的冲击和阻隔；但社会大潮浩浩荡荡，社会中普通的公民也日渐认识到二者的明显不同及其划分的必要性。而市场化的自身需要及其发展正为人们认识公域与私域的不同提供现实的社会平台。
（2）公共权力结构进一步分化重组。
这一点涉及到我国当前公共权力的内部构成状况，即其权力配置格局。众所周知，在我国，分析公共权力要充分考虑到其载体即我国公共权力组织的特殊性，这主要体现在我国的党政体制上，党虽然仍然广泛地介入了社会生活和经济生活，但其领导在提法上也就是在形式上偏重于政治领导（大政方针政策的决定）、思想领导（意识形态上的主导地位）和组织领导（向公共权力机关推荐领导干部）等三个方面；而且更为重要的是，党章已经明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动，这有利于宪法规定和保障的国家公共权力机关正常职能的发挥。所以就这一点而言，我国的公共权力结构实现了一定程度的分化和权力的重新定位。
（3）公共权力的活动受到了更多的制度化规约。
我国的公共权力一直受非常规的隐性社会关系的影响直至操纵，这是我国公共领域生活最不健康的根本原因。但作为一个现代化进程中国家，对公共权力的活动范围、行为方式等方方面面都应当设定一个外在的约束机制，而不是传统的依靠权力执掌者个人的人格操守和道德修养来维系。虽然我国的人治传统依然很沉重，但谁也不能否认，我国的法治建设取得了很大的成就，我国法治国家的趋势也是必然的。我国的公共领域，制度化建设的成就是有目共睹的。不管在实际的公共权力运行中这些规则得到了多大程度的遵循，但它们至少在形式上得到了认可；而且民众在这一问题的认识上也愈见冷静而理性，即公共领域应遵循一定的规则，否则公民权利和社会经济生活将受到不应有的危害。
（4）舆论力量在现代传媒的推动下对公共权力的监督和影响空前明显，这标志着社会力量对公共领域压力的增强。
对一个社会的公共领域来说，它虽然意味着作为公共权力的活动空间它可以为公共权力相对独立而自由的活动划定边界，但这一边界显然不能脱离社会的监督和压力。这也是现代社会的一大特点。在日常情况下，保持社会对公共权力的监督和压力，从而保证公共领域的正常运行，只有依赖于社会舆论了。尽管中国的新闻自由和言论自由尚受到诸多的限制，但在现代传媒的技术支持下，任何力量对舆论产生和传播的限制都已经愈显困难。我国近些年来因为媒体的爆光而得以迅速解决的难题比比皆是；而通过现代媒体，特别是电视、互联网的推波助澜，社会关注公共事务的趋向较之于以前又有所提高，实际效果也更为明显。
（5）主流意识形态领域受社会世俗化影响日深，受多元化社会思潮冲击的程度加剧这里所论的主流意识形态是指官方意识形态，在我国即是指党和政府所倡导的作为公共领域的价值目标及对其进行合法性论证的话语体系。任何社会里，当权者集团就会提出一定的目标，并为巩固其统治地位和增强自身的合法性予以理论上的表述。这其实是公共领域中最容易为人们所感知的方面，也是公共领域存在的标志性特征之一，因为一个社会的主流话语是公共领域公共性的直接体现。
（6）全球化对我国的公共领域产生了一定影响，我国公共领域的国际性关注度提高
国际问题的范围日益扩展，也就是说原属一国主权范围内的事，如人权保护、治理犯罪等问题，其国际化的特点也日渐明显；一国在处理内政问题时受到的国际关注直至国际压力（主要是国际舆论压力和国际组织的压力）也愈来愈大。
通过这些分析，我们可以看出我国公共领域随着现代化的进程日益地向着本属于自己的领域回归，在其领域内其实际的公共性也在提高。但同时，随着我国社会自身结构的变动，要求公共领域予以解决的问题也日益增多。这样，原属公共权力解决的问题可能已经回归由社会自身负责。而在一些新的领域，公共权力与社会自身又进行了新的合作，公域与私域在界限日趋明晰化的同时又体现着重新合作的趋势。当然这种合作已经不再是以公共权力任意模糊二者的界限为前提了。而随着全球化和信息化的发展，我国公共领域的内部结构也在发生着一场静悄悄的变革。这无疑昭示了我国公共领域日后的发展趋向。
（二）公共组织
（1）公共组织的概念
一些组织其目的是服务于社会公众，其行为对其他组织或个人都会产生直接的影响，这类组织就是我们所称谓的公共组织。公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。
（2）公共组织的特性
公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：
①公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。
②公共组织是不以营利为目的。公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。
③公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。
④公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督。公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。社会中的每一位公民都有权合法享有这种服务和提出意见、建议，并进行监督。同时，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。
⑤公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性。公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替