15、国有企业改制中的土地处置方式与评估

厂办大集体改革参考：国有企业改制中的土地处置方式与评估

国有企业制度改革是我国经济体制改革的核心内容，其直接目的是通过建立现代化企业制度，最大限度地提高企业的运营效率。土地与国有企业有着十分密切的关联，进行国有企业制度改革不可能不涉及土地问题，在国有企业改革中要明确国家和企业的权利和责任，就必须理顺和明确国家与企业在土地问题上的产权关系。

企业土地资产处置管理是企业改制过程中的重要环节，其工作中心是围绕企业改制，研究制定企业盘活土地资产政策，使不同土地资产处置方式之间达到政策界线、权责内涵、法律关系和利益的均衡。

地价评估是一项关系到国有企业改制能否收到实效，具有较强的政策性、社会性的工作，土地评估的合理与否，关系到国有企业能否顺利转制，改变过去的经营模式，使之成为适应经济高速发展的现代企业。如果土地资产值过高，必然造成国有资产的份额增大，投资回报率下降，增加企业负担，影响投资者的积极性。相反如果评估值偏低，则会造成国有资产流失，弱化国家土地所有权在经济上的体现。企业改制土地评估是一项复杂而责任重大的工作，涉及到法律、经济和市场等多方面的相关知识，要求土地估价师有较高的业务水平、较宽的知识面和解决复杂问题的能力，需要土地估价师在工作实践中不断学习，总结经验．解决实际问题，提高业务水平和服务质量。

本文结合实际工作经验，主要就国有企业改制过程中的土地资产处置中常见的些土地方面的问题、解决方案予以分析，并针对不同的处置方式应选择的评估方法进行讨论。

国有企业改制土地处置

1. 企业改制的概念及特点

企业改制在我国主要指国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的社会系统工程。从法律的角度看，企业改制实际上是指改制企业与其他参与改制的主体之间的权利、义务关系重新调整的过程。从改制的内容来看，主要是对企业的出资结构（股权结构）、内部治理结构、企业收益分配结构、劳动用工制度、职工福利和社会保障制度等微观企业制度进行的一系列相配套的调整与改革。从改制的目标来看，是要把国有企业从计划经济体制下的主要政策和行政指令调整的政府部门附属物改制为自觉接受公司法、劳动法、社会保障法等法律、法规的独立自主的市场竞争主体和经营主体；从行政调拨、配置社会资源的工具改制为通过市场竞争机制优化、经营管理合理化以及风险分散化的公司：从不承担任何经济责任的单位企业改制为权利与责任共存、权利与义务均衡的现代企业法人。

长期以来，国有企业使用土地主要是国家以行政划拨方式予以配置，土地以企业无偿、无限期使用．国家作为土地资产的所有者的权益难以实现；就财产性质而言，由于划拨土地使用权不属于企业自己的财产或国家授权其经营管理的财产，企业作为土地使用权人无法处分和独立支配土地资产，国家和企业在有关土地上的权利、利益和责任很不明确，形成事实上的土地产权关系不清。这与建立现代企业制度的基本要求极不适应。因此，在国有企业改制中必须结合国有企业的不同形式，采取不同方法处置土地资产，对土地产权进行重新界定和调整。通过建立科学、新型的土地产杈关

系，确保改制企业改制成为现代化企业。

改制企业的特点如下：

（1）土地权属性质复杂：有出让土地、划拨土地和国有租赁土地，在大型国有企业集团公司中，还存在着空转土地。

（2）用途多样性：既有工业用地，还有商业用地、办公用地、综合用地、市政设施用地、住宅用地等。

(3)分布面广：跨区域、跨城市、跨省份。

(4)占企业资产总量比重较大。

2. 土地资产处置的原则

土地资产处置过程中，应遵循以下原则。

(1)遵循合法性原则

这是土地资产处置的基础。合法性原则是指当前状况下土地资产的处置应尽可能与现行法律、法规和规章相衔接。规范土地资产处置操作程序，还要与国有企业改革的总体部署与要求相一致。

(2)有利于企业改制和发展的原则

土地资产如何处置，不仅仅关系到土地使用制度改革的深入，也涉及到搞活企业，促进企业改制的顺利进行。在处置中通过对土地确权、土地登记、土地价格评估等工作的开展，结合企业实际和未来发展情况，协助企业调解解决改制中土地问题，进而为促进企业发展当好土地方面的参谋。

(3)遵循国有土地有偿有限期使用原则，促使土地的优化配置

改土地无偿无限期使用为有偿有限期使用是土地使用制度改革的根本目标。存量土地有偿有限期使用关键是以科学、公正、合理的方法量化土地资产的真实价值，并将量化了的土地资产以公平、可行、合理的方式注人企业资产，确保土地使用权产权关系明晰，这是土地使用制度改革和现代企业制度建立的需要。

(4)兼顾各方面的利益

企业和土地改制都要求责、权、利分明，可以说土地改制的初衷是使国家土地所有权在经济上得以实现．亦即维护国家利益。在转化国有企业经营机制，建立现代企业制度中，严禁将国有资产低价折股，低价出售，甚至无偿分给个人。土地资产处置中必须维护国家利益，防止国有土地资产流失。但同时还必须站在公正立场，兼顾地方和企业利益。特别是在土地作价过程中，应区分土地收益哪些属于国有，哪些属于地方或企业所有，积极妥善处理好三方利益的分配。

3．土地资产处置方式

土地资产处置是指在国有企业改制中，对企业原使用的划拨土地使用权按照一定方式和原则进行处置。根据企业改革的不同形式和具体情况，国家可分别采用如下几种方式予以处置。

(1)土地出让

现有使用划拨土地使用权的企业通过补办出让手续，补交出让金取得出让土地使用权。土地在出让期限内成为企业法人财产，企业可以自主经营土地，有权依法进行转让、出租和抵押等。以出让方式处置土地使用权．可以十分清晰地确定国家和企业的土地财产关系，不仅保证国家的财政收人，而且对企业转变为现代企业起积极促进作用。破产企业属国务院确定的企业优化资本试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖，变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

(2)土地租赁

国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁台同，签订土地租赁台同和转让土地租赁台同应当办理登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁台同同时转让。

(3)土地作价出资(入股)

国家以土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投人改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由批准权的人民政府土地的行政管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地行政主管部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资(入股)方式处置。

(4)授权经营方式

国家根据需要，可以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设定的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地行政主管部门审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。

被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告。对企业土地股权的年度变化情况以及土地资产处置的文件及时交接权部门备案：授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。

国有土地使用权需要作价授权给省直属企业经营的，经国家土地行政主管部门批准，由省级人民政府土地行政主管部门根据有关规定办理。

(5)保留划拨方式

企业改制改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：

①继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的．但改造或改组为公司制企业的除外；

②国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的：

③在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业：

④国有企业改造或改组为国有独资公司的。

以上第②、③、④项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

4．土地处置方式的选择

从建立现代企业制度的要求出发，国有企业可以在改制过程中结合企业的实际情况选择合适的处置方式。但是国家为了合理有效的利用土地资源，保障土地所有权收益防止国有资产流失，便在法律中对处置方式的选择作了限制性规定。企业的自主选择不能对抗法律中的限制规定。除了法律中的限制性规定，企业也可以根据实际情况选择合适的土地资产处置方式。从理论上讲，前面所述的几种处置方式并无优劣之分，只有适用对象的不同。因此企业可以根据自身的具体情况，选择适合企业发展和实际情况的处置方式。对于企业而言．企业可以结合实际因地制宜，灵活选择一种或多种处置方式，从而推进国有企业改革的顺利进行。但由于目前法规政策的不完善，以及租赁、入股方式的配套政策和实施细则在各地的不统一，使得同一块土地由于处置方式不同，资产量化结果相差很大。所以企业在选择土地处置方式时，应当充分考虑国家、企业的宏观和微观因素，实现国家和企业之间的当前利益和长远利益之间的平衡。换言之，就是国有企业在改革改制过程中选择土地资产处置方式时，一方面要企业所属行业的特点和企业本身的经营状态，充分了解国家的产业政策，以及地方政府对于土地资产处置方面的优惠政策，将国家所能给予的政策用足，另一方面全面清理企业自身的资产和负债，了解企业财务状况尤其是支付能力，了解企业的资产结构和资本结构，设计一个好的比例关系，根据企业生产经营的特点及其对土地资产的依赖程度，确定是否获得完整的土地产权。

在具体操作过程中，土地资产处置方式，应与企业资产结构和资产重组情况相一致。

如企业的资产量较小时，可采用作价人股的处置方式增加股本(除可以增加土地面积外)：对于享受授权经营的企业，则可以采用授权经营方式；如企业的资产量较大时，则应主要考虑租赁方式，使庞大的土地资产不进入股本。其次，土地资产处置方式可以采用上述几种方式中的一种，也可以几种方式同时采用。国有企业改革时，允许以货币、资本、股本等多种形态综台实现土地资产价值。如对于一个改制企业一厂区所使用的土地可以采用出让方式处置土地资产；二厂区的土地则可以采用租赁方式，三厂区的土地采用作价人股的方式等，几种处置方式混合使用，可以有效发挥土地资产处置在调节企业资本结构和资产重组中的巨大作用，但目前很多企业并没有认识到这个问题的重要性。最后，土地资产处置以土地估价结果为依据，是与土地估价结果紧密联系在一起的。如对于评估后土地资产量很大的企业，如果采用出让方式处置土地资产，出让金可能很多，使企业没有改制就需要付出数额巨大的出让金，这在很大程度上影响了企业改制的积极性；而对于土地资产量不大的企业，采用出租方式显然不如采用出让方式，因为办理出让手续毕竟不是以评估地价作为出让金，而是以评估地价的一定比例交纳出让金，且一次办理产权手续，这样的企业只支付少量出让金就可获得完全产权的土地使用权，而租赁方式则显然不具备这些优惠条件。

5. 土地处置操作程序

国有企业改革中土地资产处置应当按下列程序办理。

（1）拟定土地使用权处置方案

由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容，企业现使用土地的状况，拟处置方式和处置价格及理由等。

(2)地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批

地价评估结果和土地使用权处置方案应报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准又件，资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。

(3)签定合同与变更土地登记

土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续：采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门签订国有土地租赁台同，并按规定办理土地登记手续：采取国家以土地使用权作价出资(人股)决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

现有企业改制土地的评估

1．评估价格类型的选择

企业土地进行估价前，必须先分析企业土地资产的处置方式，搞清土地的各种处置方式的适用条件，各种处置方式之间的本质区别，办理各种处置方式的程序，才能会使我们向委托方索取全面系统的资料，根据改制企业的性质，处置方式及权利状况，科学选择评估方法和相关参数，合理确定评估的价格类型，做好企业的土地改制评估。企业改制前，土地使用权类型主要包括划拨和出让两种方式。而在企业改制后土地使用权类型主要有出让、划拨、租赁、作价出资(入股)、授权经营五种形式。现就以上列应的五种形式的土地使用权价格的评估方法加以分述。

(1)出让土地使用权的评估

出让土地使用权评估思路按《城镇土地估价规程》规定的原理和方法进行评估即可。根据土地用途以及收集的资料综合分析后，选择成本逼近法、市场比较法、基准地价系数修正法、剩余法、收益还原法等方法中的两种或两种以上常规土地估价方法，评估出让土地使用权价格。

(2)划拨主地使用权评估

划拨土地使用权评估的基本思路，主要是在《城镇土地估价规程》规定的基本原理和方法的基础上，考虑划拨土地使用权的无限年期、有限收益等基本特点，在几种不同的基本评估方法中，不考虑年期修正．并扣除土地出让金或划拨土地年租制土地租金标准，从而测算出划拨土地使用权价格。根据《城镇土地估价规程》规定：

划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格－土地出让金。

根据《城镇土地估价规程》规定，采用成本逼近法评估土地使用权价格为土地的成本价格和土地增值收益之和。根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》的规定，可以依据划拨土地的平均取得成本和开发成本，评定划拨土地使用权价格。”因此，在测算过程中不需要考虑土地增值收益，也不需要年期修正。但土地成本应以待估宗地所在区域划拨土地平均取得成本为依据来评估待估宗地的划拨土地使用权价格。

(3)国有租赁土地使用权评估

国有土地租赁是指土地使用者与土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有租赁土地使用权是指国家将国有土地出租给使用者使用而设定的。根据国家有关规定，国有租赁土地使用权可转租、抵押和转让。在国企改制中，若国有企业原租赁土地经土地部门批准仍保留租赁形式，则该宗地的评估价格类型为国有租赁土地使用权价格。国有租赁土地使用权价格等于承租土地使用权台同租金与市场租金的差值在租期内的资本化。估价方法可采用市场比较法和收

益还原法。

(4)作价出资(人股)评估

鉴于国家以土地使用权作价出资(人股)，是国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资或折为股份投入改组或改制后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，其权能可比照出让土地依法进行转让、出租、抵押。其具备出让土地的各种权利内涵，因此可按照上述五种估价方法进行评估。

(5)国有土地使用权授权经营

国有土地使用权授权经营是指国家根据需要以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司或集团公司经营管理。其实质，是在让渡土地使用权时本应收取的土地有偿使用收益，以授杈经营方式重新投入国有企业，用于增加了国有企业的国家资本金，是一种政府的投资行为。在授权经营的权限和期限内，租赁土地价格应该是完整的土地使用权价格，包含出让金；但授权经营的土地处分权受到一定限制，一段只能在被授权集团内部(子公司之间)流转，如果需要对外转让、联营、交换、抵押等，则必须补交出让金。因此，授权经营土地价格与完全公开市场价值应有一定差别，可按上述五种估价方法进行评估。

2．估价对象的用途和价格内涵界定

(1)用途的设定

“设定用途”是指按照国家有关土地用途分类的规定．根据不同土地的利用特点和利用现状，设定待估宗地的土地用途。对于没有明确规划限制的改制企业用地应以现状用途为主；对于已有明确规划要求的用地则应以规划用途为主。同时土地用途名称应根据国家规范予以统一。对于一个企业中的局部用地应服从大的土地用途，如一个企业中的办公楼用地单独作为一宗地，土地的实际用途可能为办公，但在土地估价中，应考虑整个企业的生产经营情况及办公楼在生产经营中的作用，可把办公楼用地界定为工业用途。

(2)地价定义

根据土地评估的目的，按照《城镇土地估价规程》需要确定土地评估的地价定义。地价定义是对地价内涵的界定，对改制企业地价定义应包括评估基准日、设定用途、设定土地开发程度、设定土地权利、使用年期等内容，其中土地开发程度的设定最为复杂，目前对改制企业的土地开发程度主要设定为宗地内“几通一平”、宗地外“几通”和宗地内平整、宗地内外“几通”和宗地内平整等，如果宗地内基础设施已计入其他资产，则可界定土地开发程度为宗地外“几通”和宗地内平整。如果宗地内基础设施没有计人其他资产，则可界定土地开发程度为宗地内外“几通”和宗地内平整。

3．土地评估操作中应注意的事项

(1)要准确确定评估范围

在评估实践中发现，由于历史等原因企业的土地资产状况不明晰：有的有账面值：有的无帐面值；有的是有账面上反映，但权利人非资产占有方所有：有的因拆迁改造，土地资产已减少或没有，而产权未发生变更；有的为了联营合作，支付了部分土地投入成本，而未取得土地使用权等等。在这么错综复杂的土地资产状况下，如何准确地确定评估范围是评估工作的第一步。评估人员要与企业、上级主管部门、国有资产管理部门进行充分沟通，根据改制企业的土地处置方式，遵循合法原则，确定与企业改制相匹配的评估范围，杜绝漏评、多评现象。

(2)要注意改制企业土地规划条件的改变

随着城市经济建设的飞速发展，规划部门会对城市的整体规划进行调整，尤其是旧城区。而改制企业往往都位于正在改造或即将改造的城区内，存在着规划与现状不一致的现象，如果在评估中忽视了这一因素，其评估结果往往不能客观地反映宗地真实的市场价值，违背了评估中需遵循的最有效利用原则和预期收益原则，因此，在改制企业的土地评估中．评估人员一定要了解改制企业所在城市的规划以及所待估宗地的规划条件。

(3)估价结果的确定

估价结果的确定与估价目的、估价方法的选择、土地资产处置方式等有关，要根据估价对象特点综合确定。估价结果可以取几种方法的平均值、众数等，也可以一种方法的评估结果为主，尤其在采用两种方法比较困难，或另一种方法的采用依据不是很充分的情况下，以一种方法的结果为准，则可以解决两种方法的结果相差较大情况下土地结果确定的问题。

结语

国有企业改制的土地评估是当前我国评估行业的热门话题，尤其是划拨土地的评估以及些特殊类型的土地评估，仁者见仁，智者见智。有些企业改制涉及的土地评估技术已部分超越了《城镇土地估价规程》中的评估思路，需要在实践中不断总结和创新，同时它又不仅仅是一项土地估价技术工作，而是更加综合性的工作，需要评估人员具有很高的组织、沟通、协调能力，需要政策性强，知识面广，创新意识强的评估人员来承担此项工作，更需要土地估价师不断研究探讨。