怀特：公共行政学研究导论

公共行政学研究导论

怀特

伦纳德前言

说也奇怪，评论家们过去对美国政治制度评论时，除根据法学家的观点外，从未对国家行政体系作过系统的分析。直到最近一些年里，众多的教科书还都顽固地无视这一广阔的研究领这一领域中却包括了大量的、极为重要的、涉及各方面利益的政府问题。时至今日，尽管许多教科书中仍然只是用无足轻重的章节论及这方面的问题，但肯定的是：没有人再认为行政仅仅是“一般办事员根据学者们商定的原则就能处理的琐碎事务而已”。

实际上，最近二十年来，已有了一些关于政府事务方面的大部头著作问世。本书的目的，是打算概括出在美国经历和观察到的突出的实际情况，并对它们加以分析与批判性研究。诚然，要在本书有限的篇幅中达到这一目的，并非是一项容易的任务。任务本身就意味着，随时有可能或者成为罗列琐事，或者成为未经证实的概括的牺牲品。就象经过从未航行过的水域，任何导向性的失误都会极大地增加探索的危险性。

本书至少基于以下四种假设：第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相同的。因此，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。第二，

怀特

①来源：伦纳德《公共行政学研究导论》，

年版，麦克米伦出版公司。域，而

第一章 行政与现代国家

行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。因此，研究的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。第三，目前，行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。第四，行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。

“管理已逐渐成为一种专门的事务。管理任务的困难、责任及其复杂性不断增加，迄今已涉及所有的科学领域，从化学和机械学一直到心理学和医学。因此，管理领域召集了大批富有经验和才智、具有专业资格和组织领导能力的男男女女为其服务，并雇用律师和医生、会计师和艺术家也来为其服务。而管理本身，即指导各方面专家的工作，就成为一种最高的专业，具有使标准、资格、训练及技术不断进步的种种意义。”

谢尔登《管理哲学》

奥利弗

公共行政的范围和性质

无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。各种基本问题，诸如人的创造才能的发展、个人的胜任和廉洁的保证、职责、协调、财政监督、领导能力、士气等等，在各级政府中都是一样存在的。而且，行政方面的大部分问题本身，就足以打破地方政府与州政府间的政治界限。比如，卫生行政、医生许可证的发放、贸易的控制、荒地的垦殖，就与市、县或州政府都有关系。从行政的技术方面看，市政府、州政府、联邦政府在各自范围中，也没有表现出任何明显的差别。所以，我们从一开始就确认行政是一个单独的过程，即

不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作

各级政府的一种共同的过程，这一点非常重要。

公共行政是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理。这一定义强调的是行政的管理方面，而对行政的法律与形式方面极轻视。该定义将政府政务行为与其它任何社会组织，如商业、慈善、宗教或教育等组织的事务行为联系在一起，认为都应以优良的管理作为它们成功的要素。它所未解决的问题是，行政本身参与制定国家目标达到了什么程度，同时它避免有关行政活动的准确性质的任何争论。

公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，不仅包括拨款及公共建筑、机械设备、高速公路、运河等物质资源，而且包括成百上千为国家工作的男女人力资源。良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证工人们的福利。

政府行政的实际运行通过对某个政府部门一天工作过程的叙述，或许能更真实地加以说明。因此，就以一个大城市的卫生部门为例：工作开始于早上九时，大部雇员此时应上班就座在各自的办公桌前。当他们进入办公厅时，应先在签到本上签名，或者把名片投进考勤钟内。然后，他们要把外衣脱掉，放在衣柜中，遂即与相邻的同事寒暄一下，就坐下来开始其一天的工作。接着，连续不断的事务性工作就来了：市民实地调查员、特派员等打来的电话；关于各种大小题材宣传橱窗的布置；有关邻近城市传染病蔓延的电报；科室内部的会议；科室之间的会议；前后奔忙的传达员；从卫生分检所来的警察带来了标本等待分析；一些焦急的市民，则在等待昨天送检标本的结果；承办丧事的代表，对医院藏尸室的情形提出抗议；某市议员来为其支持者寻求职位；一群妓女在候诊室等待检验；某售货员对实验室供给品合同的制定表示反对；少数闲逛的人在走廊里时集时散、互相耳语。这一切在不常见的人看来，简直是混乱到了极点。然而，如果进一步仔细

观察一下，上述第一印象就会消失：各种工作均分门别类，由经过各种专门训练的男女工作人员处理；各种质问或抱怨，工作人员都按标准的方式对待；填写的表格要送到指定的地方作最后的处理；某些事务由秘书清理，某些事务则由主管部门领导办理，这是按照某种挑选程序区分的。凡日常事务性工作均由下级服务人员处理，而重要的事情则交由高级官员引起重视。这样看来，这个卫生部门的各种复杂事务，都是在一种有次序的状态下进行的：一些人用整天工作时间制定表格，其他一些人则负责处理来往信件，还有一些人则用电话答复各方面的抱怨并指导调查员；一些人则分别听记信件内容、分析病菌、调查通风设备、发出许可证、制晒兰图等；而在该部门最上面的卫生局长，则要保持该局与市议会、市长、政党组织、财政委员会、公众，以及全国各卫生部门官员之间必要的联络，同时也要确实保证本部门各方面工作的正常进行。

上述这一切，是与古埃及的抄写员不厌其烦地将帐目记在草莎纸卷上的情况大相径庭的，但行政的自然历史就是古今行政方式延续不断发展的历史。当然，专业化的过程肯定已经造成了行政方法上的巨大变化，但行政对国家军事、财政、“王室”所负有的基本责任义务，则与古代行政目标没有太大的变化。现代行政官员与古代抄写员的区别，在于现代行政官员所赖以工作的是神奇的物质设备和本专业的科学知识。

由此看来，公共行政，就是公共事务的执行；行政活动的目的，则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。这些显然并非国家组织的唯一目的。人权的保障，公民能力和公民责任感的发展，对公众舆论的正确理解，秩序的维持，国家最低限度福利的提供等，也都是国家要经常考虑解决的问题。行政部门必须与政府的其它部门相联系，也必须借助大量的私人努力。使私人的努力有益于公共事业，这方面美国比其它任何国家更重视，我们在下一章中将讨论这方面的问题。在这里，我们愿意首先区

分行政与行政法这两个有紧密联系的领域之间的界限。

有人认为，“行政法是公法的一部分，用以规定行政的组织、

确定行政官员的权限，并指出当个人受到侵害时的补救方法。”这

一定义正确地指出了：行政法主要属于法律的范畴，其主要目的

是对个人权利的保护。而公共行政的目的，则是对公共事务进行

有效能的管理。

行政与行政法的目的不仅是不同的，而且有时也可能是相互

冲突的。行政固然须受行政法条文的约束，也须受宪法规定的约

束，但是在限定的范围内，行政是可以追求最有效地实现公共目

标的。这方面的情况，弗朗德教授曾给予简要的阐述：

“一些对公共行政感兴趣的人，目前主要关心的是效能问题，

这是容易理解的。但是，在政府迅速扩展其支配所有重要利益的

情况下，我们一致坚持的是行政组织自治的原理，而行政组织并

不能产生最高级的专门知识和技术。

而且，增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只

要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作

为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。”

研究政府的学者非常熟悉将政府活动分为立法，行政及司法

的传统观点，这对理解行政工作包括所有三种形式的活动来说是

重要的，尽管严格意义上的分权理论看起来是把行政限制在“执

行”事务的范围之内。克劳里在指出行政委员会所行使的权力一

部分为立法性质、一部分为行政性质、一部分为司法性质之后，曾

“这是为达到某种实际的社会目的，而合并政府各项分立经断言：

活动的一种简单的方法。”并进一步对这种权力的合并给予了合理

的辩护。事实上，行政已经越来越多进入了立法与司法的原有范

围，由此产生的许多重要问题，将成为我们后面各章所要讨论的

内容。

研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的

中心问题。在过去政务简单的年代里，立法机构曾一度处理重要

的是问题，这些问题的性质一般都不是很复杂的。主要包括对政治伦理方面的一些重要问题作出判断，如取消财产资格的限制授予公民权、公共土地的处置、英国圣公会国教性质的废除、或某个专制州的解放，等等。而今天集中于立法机构的问题，通常或完全是属于技术性问题，这些问题一般人只有借助于专家的服务才能处理。地方政府的控制，公用事业的规定，禁酒条例的执行，给予海军的拨款，卫生部门的组织，全国农业研究机构的维持，所有这一切事务，只有依靠熟悉每项工作实施步骤的人才能制定出相应的法规。所以，我们在行政部门中就会发现：某个官员对控制水生传染疾病的知识无所不知，另一个官员对小麦锈枯病的各种问题则有问必答，而另一个官员则绝不会因处理国家公园的服务工作而陷于“困境”。这样一些人员，在立法者面对铺天盖地的议案手足无措时不仅是有用的，简直就是不可缺少的。也可以说，他们就是政府。人们完全可以设想到，传统上以立法为政府三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。

行政的由来

美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅”占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。

但是，在现代的社会和经济环境中，以及需要国家干预日益增加的情况下，行政的运行必然会强化这样的问题：现代工业化的、实行干预的国家，是否有可能在一种依靠大量自发的、非专业人员努力的基础上（这是美国行政传统的特点）运行。目前行政官员必须掌握的问题，其范围如此广泛、性质如此技术化，以

及求得解决看起来如此之难，于是国家若要支撑下去，就非得采

世纪到取某些官僚式行政的要素。对民主政体的国家来说，现在难道不迫切需要得到文官制度的好处吗？文官制度具有长期任职、职务培训、公务员享有专门的权利、要求对国家利益的忠诚等优点。没有人会认为，这种建议是在拥护专制制度而反对民主制度。民主政体能够从高度组织化的行政体系中，借用那些适合其基本政治制度的因素，从而更有效地实现其纲领和目标。

事实上，现代国家的行政作用也深受时代的、一般政治与文化环境的影响。放任主义的社会理论家主张：国家的活动应该限制在对外防御和治安的狭小范围之内。官僚作风被认为是不可避免的罪恶，而官僚政治则被视为是自古以来的危险。这种主张已造成了行政的范围大受限制，行政的实施则软弱无力。当时欧洲大陆那些不负责任的政府，大多数都蔑视人民的意愿，而政府本身也常常毫无社会改革的计划，这反而成为了放任主义社会理论家的论据。

此后，工业革命及其带来众多的社会、经济和政治方面的影响，对新的社会哲学与新的公共行政概念的出现具有重要意义。放任主义已同时为社会哲学家和政治家们所抛弃。伴随着来的，是集团活动的新纪元。遍及全国及国际的工业发展，铁路、汽车及飞机运输的增进，现代邮政系统、印刷业、电报、电话、无线电、广播电台等传送工具的使用，人群流动性与思想变动性的骤然加剧，工业化国家的都市化，社会阶级和经济利益集团的聚集等等，不仅增加了行政活动的范围和程度，而且增添了各种新的问题，并扩大了旧有问题的严重性与困难性。

简言之，工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有：承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规则的机构，因

此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。一位英国

学者写道，“文官权力的日益增长，是由于国家已经放弃了过去所担负的任务，即像拉萨尔所说的，作为守夜人，作为一个严格的公正人的任务。而今天国家活动所依据的理论，是社会与个人的利益，可以通过社会理性和活动的进程来发现，并经过法律的条文来贯彻”。

国家积极扩大计划，不意味着国家的强制性与管理性活动的相应减少。为分配社会剩余而发生的阶级斗争，已经使国家为支持经济上的弱者（儿童、妇女、劳工阶级），在制定最低工资水平、限制劳动时间、规定工作卫生条件等方面进行了干预；又因各种“改革者”团体的坚决要求，已经带来了种种规章、禁令的制定（香烟、麻醉品、酒精的销售及电影的审查）；更为保证自治政府办事程序尽可能公正的需要，对选举及政党活动又加以规定，并对贪污行为制定了更严格的限制条例。

所以，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的范围也在向各方面扩展。

由于上述这些原因，近二十年来人们对政府事务方面关心的增长是毫不奇怪的。最引人注目的事例，是百年来美国全国党争所形成的唯一的行政形式，即政党分赃制。威尔逊在一篇著名论文中，曾论述了美国对良好行政的重要性认识不足的情况。这篇论文刊载于《政治学季刊》上，文章指出：

“到目前为止，本世纪的青春期已过，系统知识的鲜花还刚开放，尚无人将行政作为政治学的一个分支加以系统阐述。时至今日，我们所读到的政治学著作，作者在其中所阐述的、争辩的、坚持的东西，仅仅是关于政府的宪法、国家的性质、主权的本质与其所在、大众的权利与君主的特权……他们争论的中心涉及多方面的理论，在争论中，专制政体要与民主政体一决雌雄，寡头政体要为其本身的特权建立巩固的大本营，暴政则寻求机会完成其使对手屈服的主张。至于其它问题，如法律如何公开、公平、迅

年的年，则达到亿美元增至速及无阻力地被执行等，反而被视为是一般办事员根据学者们商定的原则就能处理的琐碎事务而已”。

不幸的是，这位未来的普林斯顿大学校长和美国总统，也终究未能使自己的研究超过上述范围。

年的世纪人们对行政感兴趣，则是由于各种原因造成的。在各种原因中，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥”是最重要的原因之一。据报告，美国通过市、县、州、联邦所获取的总收入，从

美元，增长率为美元增至年的会计年度中，已达到了顶点，计为后又逐步递减，年平均约为美元，至各州政府的支出则显出一种急剧增加的趋势。额只有

美元增至市政府支出的增加而负担的税务，从年的

年，收入从亿的收入情况，从

美元，接近于家的收入并没有由于政府的支出造成负担，但反对高额税收的呼声实际上也未减少。对政府大量支出的广泛宣传、税收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。总之，要求对公共资源的使用更有效的压力从未间断过，只要现存的高税额继续保持一天，就必须研究每项收入用于支出时能保证取得最大成果的方法。

世界大战已使民主政府与专制政府在行政方法上形成鲜明的对比，并引起了对由来已久的“混事”主义的深刻批评。当大战初起之时，战争被宣传为民主政体与专制政体之间的战争，但在后来，人们又一致同意民主政体也不得不采用专制政体的行政方法来达到其目的。然而就交战国各方所采用的控制粮食供应的各；人均纳税额从美元增至年的年的

美元；联邦政府净支出总额在

美元，此美元。然而，自大战以来，

年，人均纳税

美元；每一市民因

年的美元。米歇尔博士和他的助手们，曾概算过国家年至

的增长率。这就表明，比起战前来，近年来国

。纽约的商会还积极地参与种行政方法来看，已可说明民主的国家与专制的国家处理这种特殊问题的方法是不同的。

其次贸易与工业方面的国际竞争，又不断地对政府的效率提出了更高的要求。美国商会对提高行政效率一事一直抱有积极的态度，“因为作为商人，他们深信效率与节约的原则，并希望看到这一原则应用于市、州、联邦政府；他们深信一个有效率与节约的政府，对商业的繁荣与成功来说也是最基本的需要；而且作为一个良好的公民，他们也期望能有一种正直的、可靠的、明智的行政”。年，在商会第一次年会上，就曾对改革联邦政府预算的问题进行过讨论，并付决投票，几乎一致同意为此作出的一个明确的建议。几年来，商会一直在敦促国会关注此事。

商会还曾极力推动联邦政府批准对职业学校的津贴、建立公共工程部、完善基本的行政组织系统、改进人事管理的方法，以及建立一个常设的邮政管理规划部门保护关税了对州行政、联邦行政进行改革的计划工作。促使领事及外交人员机构得到改组的罗杰斯法，就是由商业利益团体推动达成的。国务卿胡佛最近揭露的关于橡胶、咖啡、龙舌兰及其它商品的垄断权被外国政府控制的情况，清楚地显示了国际间商业竞争已达到了一个新的阶段，这对美国行政组织的一些问题或许能产生重要的影响。这件事的实质在于，美国的商业已达到了仅靠制度下的国内市场就难以继续获得的地步。美国的商业现在成为世界市场上的一个竞争者，所面临的问题是必须通过对资源更有效地利用和良好的管理来降低产品的成本，才能保持其利润。这就使商业、企业被迫考虑大幅度减少支出费用，及充分利用设备。在这方面，商业、企业已率先于政府行动起来了。

一些强有力的社会团体坚持认为，他们提出的立法方案的实现，必能对改进行政方法产生不断的激励作用。宪法第十八次修正案的强制执行，就是这种观点的明显例证。但赞成强制执行立法的辩护者，却不能坚决要求根据功绩选任禁酒官员。沃尔斯塔

泰勒倡导这一开创性工作开始，这德法在执行上的松懈及软弱无力，很快使反酒联盟提出了应很好地执行禁酒法律的要求。问题也就从政策方面转到了行政方面。这说明了兴趣上的一种普遍转移，是由于一旦某一政策得到立法的批准，主要问题必然变为行政上的问题。同样，关心限制劳动时间、最低工资、税率改革及其它问题的各机构，也变成了改良行政方法的强有力的拥护者。

科学管理运动在促进改良处理公共事务方法上，已作出了非常重要的贡献。从弗里德克一运动已引起了各方面的关注和兴趣，并终于建立了完整的社会改良哲学的原则，即基于对生产过程进行科学控制的原则。

由科学管理在一些工业企业中所造成的巨大进步，已提出了一个问题：在政府中是否可以同样实行这种改进方法？对这个问题无论有什么样的解答，无疑的是：科学管理的成就，已引起了对许多公共机关所习惯的旧法的大量不满。

人们应越来越清楚地认识到，除非美国行政能够摆脱陈规陋习（这一点美国已忽视了一个世纪），否则美国生命力的希望将永远不能实现。