我国农业技术推广体系的现状及存在问题

收稿日期:2006-12-26

基金项目:山东省社会科学规划重点研究项目(05B J Z29)研究内容的一部分。作者简介:张锡金(1964-),男,副研究员,主要从事农业资源管理与开发工作。

山东农业科学Shandong Agr icultural Sciences 2007年 第1期

我国农业技术推广体系的现状及存在问题

张锡金,刘 涛,齐世军

(山东省农业科学院,山东济南 250100)

中图分类号:S-1 文献标识号:A 文章编号:1001-4942(2007)01-0125-04

1 我国农技推广体系的历史沿革

新中国成立后,党和政府开始全面建立农业技术推广机构,逐步形成了我国现行的农业技术推广体系,大体经历了6个时期。

(1)1952~1954年

1952年农业部开始制订,并于1953年颁布了5农业技术推广方案6,提出了5关于充实农业机构,加强农业技术指导的意见6,要求各级政府设立专业机构和配备干部开展农业技术推广工作,形成了以县繁殖农场为中心,互助组为基础,劳模、农技员为骨干的技术推广网络组织体系。

(2)1955~1957年

1955年农业部发布了5关于农业技术推广站工作的指示6。文件发布后各地开始建立农业技术推广站,到1957年,全国的农业技术推广站已达13669个,有农业技术推广人员9.3万名,形成了以农业技术推广站为主体的农技推广组织体系,为恢复农村经济、发展农业生产做出了巨大贡献。

(3)1958~1965年

由于/左倾0思想影响和三年自然灾害,农技推广工作受到严重影响,1962年后才开始恢复。到1965年,全国恢复农业技术推广站14460个,共有农业技术推广人员76560名,各地县农技站还出现了专业分工,设置了农技、种子、土肥、植保、农机、畜牧等专业站。

(4)1966~1978年

由于受到/文化大革命0十年动乱的影响,我国的农技推广机构基本瘫痪。在动乱的形势下,1969年湖南省华容县创造了/县办农科所、公社办农科站、生产大队办农科队、生产队办农科小组0的/四级农科网0农技推广模式,1972年农林部对此予以肯定,决定在全国推广。到1975年,全国已有1140个县建立了农科所,26872个公社建立了农科站,332233个大队建立了农科队,224万个生产队建立了农科组,形成了以/四级农科网0为主体的农技推广组织体制。/四级农科网0在传播农业科技知识、培训农民技术员、推广农业技术、提高农业生产水平等方面起了一定的作用。但由于过分强调群众搞科研,脱离了科研的理论基础,贬低了科研机构的作用,造成了一些负面影响。

(5)1978~1990年

1978年,党的十一届三中全会胜利召开,我国农业进入了一个历史性的转变时期。随着农村经济体制改革的深入及联产承包责任制的实行,农民的生产积极性高涨。依靠科技致富的愿望促使我国的农业技术推广工作逐步进行了一系列改革。1980年,中共中央一号文件决定/要恢复和健全各级农业技术推广机构,重点办好县一级机构,逐步把技术推广、植保、土肥等农业技术推广机构结合起来,实行统一领导0。1982年农业部决定建立农业技术推广中心。到1990年末,县农业技术推广中心已发展到2000多个,从事技术推广的人员近100万人。在农村基层还有74000多个农民协会,拥有农民技术员十几万人。逐步形成了以县农业技术推广中心为龙头、以乡镇农技站为纽带、以村级科技服务小组为基础的推广网络。这支庞大的农技推广队伍,长期在农村推广农业科学技术,做了大量工作,为发展农业生产、振兴农村经济发挥了重要作用。

(6)1990年至今20世纪90年代初以后,随着计划经济向市场经济的转变,基层推广体系遭遇了多次挫折,甚至出现了/线断、网破、人散0的局面。党中央、国务院及时发文予以纠正。1993年7月,我国正式颁布实施5农业技术推广法6,对推广工作的原则、推广体系的职责、推广工作的规范和国家对推广工作的保障机制等重大问题做出了原则规定,是我国农业推广事业的一个里程碑。1995年8月,农业部将全国农业技术推广总站、全国植物保护总站、全国土壤肥料总站、全国种子总站合并,组建了全国农业技术推广服务中心,使其成为全国种植业技术推广的龙头。至此,从中央到乡镇的五级政府农技推广机构基本建成。目前我国乡以上共有种植业、养殖业、农机、农经等专业农技推广机构22.2万个,推广人员125万余人,另有15万个农民专业服务组织。

纵观建国以来我国农业技术推广的发展历史,政府农技推广机构主导的农业技术推广模式一直占有主导地位。这一模式自建国以来便开始构建,并得以运作,在推广发展的各个时期,对促进农业科技水平提高及农业发展做出了应有的贡献。其主要特点是政府直接领导农业技术推广,自上而下形成单一的农业技术推广主体。组织管理上具有双重性,各级农业推广机构既受同级农业

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行政部门的领导,又受到上级推广机构的业务指导。

2我国农技推广体系的现状

2.1政府农技推广机构的现状

2.1.1机构设置我国政府农业技术推广机构依然延续从中央到乡镇的五级推广网络。在中央层次,设有/全国农业技术推广服务中心0,是农业部直属事业单位,成立于1995年8月,由原全国农业技术推广总站、全国植物保护总站、全国种子总站和全国土壤肥料总站合并而成,而畜牧兽医、水产和农业机械仍归专业司局管理;在省和地市级两个层次,按照上下对口,农业厅(局)下设农技站、种子站、植保站和土肥站,作为国有事业单位,负责与国家层次相对应的职能。县、乡两级的农业技术推广部门是直接面向农民、为农民服务的基层农业技术推广机构,是当前政府农业技术推广机构的基础。在一些地方,县、乡农业管理部门和农业技术推广部门密切地联系在一起,有的甚至就是同一机构。

2.1.2基层农技推广机构的人员情况县、乡农业技术推广部门属于事业单位,按专业领域分为五大系统:种植业、畜牧兽医、水产、农业机械、经营管理。据农业部统计,到2003年底,全国县、乡两级共有推广机构17.3万个,推广人员103万人;其中乡级机构15.1万个,乡镇人员69.4万人。据山东省农业厅统计,到2003年底,全省县、乡两级共有推广机构9144个,推广人员63087人;其中乡级机构7403个,乡镇人员40525人。

2.1.3职能划分农业部门将县乡农业技术推广职能按性质分为四大类:(1)法律法规授权或者行政机关委托的执法和行政管理。如动植物检疫、畜禽水产品检验、农机监理、农民负担管理等。(2)纯公益性工作。如动植物病虫害监测、预报和组织防治,对农民无偿的培训、咨询服务,新技术的引进、试验、示范、推广,对农药、动物药品使用安全进行监测和预报,参与当地农技推广计划的制定与实施,对灾情、苗情、地力进行监测和报告等。(3)带有中介性的工作。如农产品和农用品的质量检测,为农民提供产销信息,对农民进行职业技能鉴定等。(4)经营性服务。如农用物资的经营,农产品的贮运销,特色优质农产品生产和品种的供应等。

2.1.4经费状况全国和省级的农业技术推广部门,一般均为国家全额拨款单位。经费来源可以分为两部分:一是固定性经费,年度之间通常没有很大变化,来自于同级政府财政;二是项目经费,每年可有较大的变化,取决于项目的来源情况,项目来源可能是国家部门,也可能是地方部门。

县、乡两级农业技术推广部门的经费来源情况较为复杂,大体上有三种来源:一是来自于同级(主要是县级)财政的固定经费;二是少量不确定的项目经费,一般来源于上级农业技术推广部门;三是各种方式的自我创收,包括经营收入和服务收费。

据国务院发展研究中心2003年统计,在国家农业技术推广经费中,来自中央财政的不到10%,90%以上由地方政府负担。

2.1.5近年来政府基层农业推广机构的改革情况各地县乡两级农业技术推广机构近年来进行了程度不同的改革:1改革管理体制,精简机构,设立区域站;o改革内部管理体制,竞争上岗,破除终身制;?改革经营实体的经营体制,实行新的经营方式;?改革对外合作关系,建立多种形式的合作推广体制;?改革推广方式,增加新的农业技术推广渠道。

2.2农业科教单位的推广活动

农业科研单位和农业教育单位是科技成果的创造者,也是当前农业技术推广战线上的主力军。为了将自己的科研成果尽快转换为现实的生产力,他们主动投身到农业生产第一线,主要通过公益性无偿服务的方式推广农业新成果、新技术,为农村经济发展做出了重要贡献。

2.2.1主要推广方式1与地方政府或农村合作经济组织通过合同方式,建立比较稳固的利益关系,进行成果转让、技术承包、技术开发、科技示范等活动;o直接将农业应用技术研究中的科技成果开发成科技产品,使农业科技成果直接进入农户;?与涉农企业联合,解决理论和关键技术问题;?建立农业新技术、新成果示范基地、科技示范园等;?选派科技特派员和科技副县、乡长等。如山东省农业科学院高度重视科技成果推广转化,在全省80多个县建立了210处科技推广服务联系点和50多处推广示范基地,初步建成了以省级农业高新技术示范园为龙头,遍布全省17个市的推广网络,并辐射到周边省份。通过组织科技下乡、举办农民培训、选派科技副职等多种形式为农民提供了全方位的高效科技服务。目前,全院科技成果转化率达到80%以上,年均新增社会效益50多亿元。

2.2.2经费来源有多种方式:1从有关部门争取的推广项目经费;o单位自筹资金;?科技贷款;?协作单位出资等。

2.3农村合作经济组织的推广活动

改革开放以来,包括各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社在内的新型农村合作经济组织迅速发展,截至2004年底,综合农业部等机构的统计和估算,全国新型农村合作经济组织总数已经达到15万个左右,拥有农村专业合作经济组织的村占同期村民委员会总数的22%左右,参加组织的会员约2363万户,占乡村农户总数的9.8%。新型农村合作组织是以家庭承包经营为基础,以农民为主体,吸收部分科技人员作顾问,以农民技术人员为骨干,加强与农业科研单位和农业教育单位的联系,主动寻求、积极采用新技术、新品种,谋求高收益的经营组织。由于其不断引进、开发新技术和快速而有效扩散技术的运行机制,适应众多农户的要求,加快了利用现代技术改造传统农业的步伐,有效地弥补了乡镇农技推广机构到村级单位的推广缺位现象。

2.4供销合作社的推广活动

供销合作社主要从事商品流通工作,包括收购农产品和经营生产资料等。一方面,依据自身熟悉市场行情和把握市场动态的优势,将有关新技术、新品种和市场对产品的质量要求等信息传达给技术开发部门,由技术人员进行技术引进、开发、培训和指导农民,收购的农产品经统一包装后出售,从而提高产品的科技含量,增加收益。另一方面,在出售生产资料时,向农民提供有关技术。

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经过近年来的改革和发展,供销合作社参与农技推广的力度和范围也越来越广,供销合作社正在从单一的经营组织发展成为向农民提供经济、技术和文化多方面服务的综合服务组织,供销合作社事业正在进入新的发展阶段。

2.5涉农企业的推广活动

以农产品为加工原料的企业及一些生产经营生产资料的企业等,处于自身经济效益的考虑,参与农业技术推广活动。以农产品为加工原料的企业,特别是农业产业化龙头企业,采用产供销一条龙服务、种养加一体化运作的/龙头企业+基地+农户0的产业化经营模式,根据市场需求动态进行新技术、新品种引进和推广,以优质品种投入和科学种植、养殖技术服务于农户,建设标准化农产品生产基地,确保了所需原料的供应和品质,不仅实现了企业利益,也确保了农户的正当收入。一些生产经营生产资料的企业,为了推销自己的产品,增加利润,向农民推广有关技术,如农药、农膜、农机具、新型专用化肥、增产菌等。这种推广模式的经费来源,完全由企业自身负责筹措,多以市场前景好、效益高、可以迅速开发的新技术为主。

2.6科技示范户的推广活动

随着我国农业技术的推广普及和农民科技知识的不断提高,全国各地涌现出了对农业新技术、新品种具有浓厚兴趣的科技示范户。他们通过各种途径掌握大量的农业技术信息,并亲自试验示范,从而辐射带动周边农户广泛利用农业新技术、新品种,提高农产品的产量和品质。科技示范户的示范、辐射带动作用是最直接和最有效的农技推广活动,是/以户带户、以户带村、以村带乡0的农业技术推广新模式,也是联系农户最密切的科技推广活动。

2.7现阶段新的农技推广形式

2.7.1科技特派员制度科技特派员制度首创于福建南平,1999年南平市委、市政府将大批高素质的科技人才下派到农村生产实践第一线,在闽北山区掀起了新一轮科技与农村经济发展紧密结合的热潮。科技部、人事部等有关部门对南平经验给予了高度关注,并于2002年5月联合启动了科技特派员制度的试点工作。经过几年的探索、完善,2004年12月科技部与人事部联合下发了5关于开展科技特派员基层创业行动试点工作的若干意见6,为试点工作的开展提供了政策保障,自此科技特派员制度在全国许多地方以更快的速度推广开来。科技特派员制度是在新的形势下,把科技、资本、管理等现代生产要素植入农村,提高农业组织化程度,密切党和政府与群众联系的有效措施,是解决/三农0问题的一项有意义的探索。

2.7.2农业星火科技专家大院为加强科技成果的迅速转化,西北农林科技大学于1999年与宝鸡市人民政府签订了农业科技成果转化合作协议,率先在全国创建了农业科技专家大院模式。农业科技专家大院是针对地方主导产业,由地方政府创造条件,科研单位和大学的专家、教授以大院为平台,直接将新品种、新技术、新成果输送到农业生产者手中和农业生产第一线,建立起科技直接进入农户的新通道。农业专家大院模式,缩短了成果转化的途径,减少了许多中间环节,解决了农村科技、信息传播的/最后一公里0问题,是新时期科技贴近农村、专家贴近农民、技术贴近农业生产的一条有效途径。

2.7.3农村信息化技术服务充分利用现代信息技术开展农业科技推广服务,成为农技推广形式创新的一个新亮点。如海南省开通了/9631100短号作为农业科技服务/1100的统一号码,并设立了122个基层服务站点,由省级农业科技专家顾问团和市县农业科技服务专家团为服务站提供技术支撑。一些涉农企业、农村科技能人也积极参与到服务队伍中来,形成多元化、多形式、多层次的农业科技服务/1100队伍。

山东省寿光市2006年4月利用网络技术,建立了/蔬菜网络医院0。全市16个乡镇现已有210个站点,菜农和专家可以随时在网上见面,网络一端连着菜农,另一端连着蔬菜坐诊专家。菜农发送蔬菜病情,坐诊专家发送对蔬菜疾病的诊断与处方。菜农与专家在网上面对面交流,有声音,有图像,让广大菜农不出村就能及时诊疗蔬菜的各种疾病,可谓/民心工程0。

3我国农技推广体系存在的问题

新中国成立以来,我国逐步建立起了从中央到乡镇的五级政府农技推广机构。这种在计划经济条件下建立起来的以政府农技推广机构主导的农业技术推广体系,在历史上曾经为我国的农业发展做出了积极贡献。但是,随着社会主义市场经济的快速发展和行政体制改革的不断深入,特别是我国加入WTO后农业生产面临着技术更新、产品更新换代和产业结构调整三大迫切任务,对农业技术推广工作提出了更高的要求,而当前我国的农业技术推广体系存在的问题日趋严重,愈来愈不适应当前农业发展新形势、新任务的要求。

3.1现行农技推广机构与现代农业发展需求不相适应3.1.1推广体制不顺、机制不活、职能错位

第一,我国政府农技推广机构是在计划经济条件下建立起来的,是一种按照行政区域分行业和专业设置、行政方式管理、计划模式运行的推广管理体制。这种推广管理体制一方面造成条块、部门、地区分割现象,导致推广工作各自为政、为抢资金而争夺推广项目、推广责任不明,/有钱向前钻、无钱靠边站0;另一方面,基层乡镇推广机构形成了/一乡一站0的雷同结构,造成了机构分散、力量单薄、服务范围狭小、服务不到位、整体功能弱化的弊端。

第二,政府统管的农技推广机构属/垄断0型农业技术推广主体,其推广运行机制存在行政倾向性强、市场导向性差的弊端。推广活动是带任务、带指标进行的,具有一定程度的强制性,未能充分考虑当地农民的技术需求及市场需求,从而为技术推广活动带来许多不确定性,有时易出现/好心办坏事0的不良后果。另外,由于内部机制不活,目标责任不明确,缺乏利益诱导和激励机制,也严重影响了推广人员的推广积极性,造成推广工作低效运行。

第三,当前县乡农技推广机构承担着行政执法、中介服务、经营创收、技术推广等四类职能,由于机构、职能设置不合理,同一部门同时承担多种职能,导致基层推广机

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构的推广职能出现了/错位、越位而不到位0的现象和/政、企、事0不分的状况,弱化了技术推广的主体任务。3.1.2农技推广人员综合素质低

第一,基层农技推广机构人员知识老化、人才断层现象严重。由于基层农技推广机构经费普遍不足,使得农业技术推广人员缺乏接受培训和更新知识的机会,无法有效地向农民推广最新的技术。同时由于基层农技推广工作条件较为艰苦而待遇普遍偏低,大量的农业院校毕业生宁愿留在城市从事非所学专业的工作,也不愿到基层推广机构工作,从而造成基层推广机构人才断层,后继无人。一些经济落后地区的乡级推广站,工作更难开展,许多基层推广人员已跳出/农门0。

第二,基层农技推广机构人员的知识构成不合理,素质比较低。大量不具备从事农业技术推广工作的人员被安排到基层农技推广部门,造成基层农技推广机构人员文化素质偏低,特别是缺乏专业知识。另外,基层农技推广部门的人员设置长期沿袭计划经济体制推广机构的人员设置模式,没有按照资源优势和产业特点灵活设置,造成人员知识结构不合理的矛盾也很突出。

3.2农业科教单位的推广主体地位没有得到确认

首先,农业科教单位是农业科技成果创新的源头,在现代农业技术推广工作中起着举足轻重的作用,但国家仅仅强调现行单一的农技推广机构的主导作用,至今没有确认农业科教单位在技术推广工作中的主体地位。政府对农业科教单位的技术推广活动缺少必要的资金支持和政策法律保障,缺乏有效的绩效考评和约束机制,严重影响了他们推广农业技术的积极性和主动性。一方面造成了农业科教单位/重理论、轻实践;重论文,轻应用;重研究,轻推广0的严重现象,使得许多科研项目游离于农业经济建设主战场之外,大量科研成果脱离生产实际;另一方面,由于思想认识不到位,农业科教单位的专家教授从事科技成果转化和推广工作被认为是/低水平0,在职称待遇方面受到不公正的待遇;也有个别人把下乡搞科技推广认为是对农民的/施舍0,我们的新闻媒体有时甚至对本属农业科研、教育单位正常工作的推广活动也大加/赞扬0,专家下乡服务也时常被媒体炒作。

其次,农业科教单位与政府农技推广机构分属不同的政府部门,三者间存在着较强的体制分割/壁垒0,工作相互分离,多轨道运行,合作关系比较薄弱,/农科教0结合难,这是造成科技成果转化率和推广率低的另一个主要因素。我国农业科技成果的推广率只有30%~40%,而英、法、德的推广率达50%,美国更是高达80%~85%。

再次,由于政府缺乏有效的统筹协调机制,使得各农技推广组织间缺少沟通和联合,基本处于各自为战的无序状态,没有形成推广的合力。农村合作经济组织、供销合作社、涉农企业、农业龙头企业、科技示范户等是最贴近农业生产、最贴近农户的推广组织,在农业技术推广活动中发挥了重要的作用,是联结政府推广机构、农业科研单位和农业教育单位的有效载体。但当前这些推广组织的推广活动带有明显的随意性、片面性和趋利性,有待于进一步规范和完善。

3.3农技推广缺乏有效的资金保障

1986~2005年,我国农业技术推广投资占农业总产值的比重一直徘徊在0122%~0136%之间,人均经费更少。而发达国家农业技术推广投资占农业总产值的比重达到016%~110%,发展中国家也在015%左右,并且早在80年代初低收入国家已达到了0144%。由此可见,我国农业技术推广投资比重远远低于世界平均水平。

因财政经费不足及体制改革等原因,部分地方政府特别是县、乡两级政府把推广服务部门推向市场搞创收,有的甚至直接被拍卖或撤并,个别乡镇农技推广站,不是名存实亡,就是不务正业。即使在经济条件较好的地区,农技推广部门也大多是/有钱养兵,无钱打仗0(农业技术人员由县财政统一发放工资,但无钱解决推广经费)。致使基层农技推广机构特别是乡镇推广机构检验检测仪器陈旧、技术手段落后,甚至连基本的农业新品种、新技术的试验示范推广工作和植物病虫害测报工作都难以开展,种苗、肥料、农药难以辨别优劣和真伪,开展农技推广工作困难重重。

3.4农业科技成果的/有效需求0不足

我国是一个农业大国,正处在由传统农业向现代农业过渡的重要阶段,依靠科技进步发展农业生产已成为全社会的共识。因此,从理论上讲,我国农业和农民群众对农业科技成果的需求是巨大而迫切的。但从我国目前农技推广的实践看,宏观意义上的需求只是潜在的,而真正意义上采用农业科技成果的/有效需求0并不高。究其原因,除去农业技术推广的力度不够外,主要是作为农业技术接受者的农民,对农业科技成果的运用受到多种因素的制约。

第一,以农户为单位的小规模经营采用科技新成果的成本很高,往往超出了农民家庭的承受力。目前,我国农村家庭平均每人经营耕地1380m2,户均耕地不足4 667m2,而且往往地块分散、种植作物种类多。

第二,农户的急功近利和风险回避意识阻碍着对成果的采用。几千年来的小农生产方式,使农民养成了注重现实的意识和回避风险的本能。他们宁愿沿用效率低但比较保险的传统技术,追求低风险下的稳定收入,也不轻易选择具有较高风险的高效益。

第三,农业从业人员文化素质低。据全国农业普查资料,在全国5614719万农村从业人员中,受过高中以上教育的仅占518%,文盲、半文盲占1411%,小学文化程度的占4215%,初中文化程度的占3811%。全国农村住户从业人员的平均受教育程度仅为616年,刚刚超过小学毕业水平;纯农业户的从业人员中,文盲占全部农业从业人员的1712%。这种维持型的农业劳动队伍,显然在接受科技成果方面力不从心。

第四,农村基层组织软弱涣散。许多村级班子受家族、宗派势力或个别暴发户左右,无法组织农民群众推广实施新的科技成果。同时,大多数村集体经济薄弱,无力引领农户采用先进的农业科技成果。

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