国内外公务员激励保障制度现状

一、国外公务员制度

(一) 美国的公务员制度

美国的政治体制与我国有很大的不同。美国是一个邦制国家, 联邦之下设州, 州下设郡( 相当于我国的县) , 郡下设市。纽约、洛杉矶这样的特大城市也隶属县管理。全国有50 个州和两个特区( 华盛顿、哥伦比亚) 。联邦政府代表国家, 掌握军事, 行使外交权力, 进行宏观调控。各州有较强的独立性, 有独立的立法权、行政权和司法权。美国公务员的组成也与我国不同, 他们的公务员, 不仅包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及行政部门的所有工作人员, 而且包括警察、消防人员、保健人员、清洁员、水电工和餐厅服务员等工勤人员, 换句话说, 凡是在政府领取工资的都属公务员。

1.公开公平———公务员招聘录用的基本原则美国联邦各级政府有280 万员工, 在近50 年间, 其规模没有大的变化。但在州、郡两级政府员工略有增加, 州一级的政府, 1990 年为 4.503 万人, 1995 年为4.719 万人,1999 年为4.818 万人。政府人员的规模, 以郡为例, 大的郡在8000 人左右, 小的郡在2000 人左右。由于人才的流动,自然减员及职位的增加, 招聘录用公务员几乎每年都有。招录工作是公开的, 事前都要有详细的工作计划, 要将录用的职位、人数、基本条件、工资待遇向社会公开, 通常以市场形式来运作, 充分利用网站、报刊、电视向社会发布信息。有时会直接到大学里去招聘。报考人员要填写招考申请书, 其项目非常详细、繁杂, 必须一一回答,

还要提交自我介绍的简历及有关材料。州、郡人事部门还要将申请书报联邦调查局进行审查, 看有无犯罪记录, 以确定其报考资格。这些审查工作结束, 即进行笔试与面试, 现在大多利用微机进行, 电脑里有很多题目让报考人员回答。达到标准予以录用, 并根据答题情况确定相应的职位。招考录用工作, 坚持平等、公正原则, 不看背景, 也很少有人托关系。因此, 招录工作形成了规范的程序, 能在无外界干扰的情况下顺利进行。对未录用的人也要通知本人, 对申请人负责, 让其知道自己应招的有关情况。另外, 招考不允许歧视残疾人或其他种族。为了及时招聘人才, 充实空缺, 有的郡常年在网上发布信息, 接受申请, 有的还设专线电话, 接受咨询。公务员的晋升是公平的, 公开公平竞争是一条基本原则。有本事、有能力的公务员不分年龄、资历都可以报考高一级公务员职位。比如一个工作8—10 年的副处级公务员, 要么报考高一级职位公务员, 要么在副处级岗位上继续干下去, 不存在资历长要提拔的问题。这样, 就从根本上杜绝了跑官要官和买官卖官现象的发生。在联邦政府, 对部分特殊的工作岗位所需的人才, 也可以由政府指定, 将那些在大学或企业的优秀人才引入政府工作, 并许以优厚的待遇。这种方式录用的公务员通常维持在8000 人到10000 人。

2.严格评估———公务员激励机制的主要手段

对员工进行评估, 这是美国联邦政府的一项重要工作。各郡可以在不违反联邦及州法律规定的前提下, 以高效服务为宗旨, 制定自己的政策, 尽量提高公务员的待遇。公务员的待遇包括: 工资、保险、

医疗、养老、教育、通讯、度假等诸方面, 其待遇的优厚程度与员工工作水平及工作时间长短有直接关系。在蒙哥马利郡还规定, 你有某种专长( 如会西班牙语) 也可以增加薪金。美国的公务员最低年薪在3 万美元左右( 含税, 下同) , 一般的5—6 万美元, 高的10 万美元以上。在洛杉矶郡的人事部高级管理人员中有一位华人叫梁福泽, 他在香港大学毕业后即到美国洛杉矶郡人事部工作, 今年55 岁, 已工作30 多年, 年薪在10 万美元左右。他的部长年薪16 万美元, 副部长15 万美元, 另享有很好的医疗、休假等福利待遇, 有专门的牙医。65 岁退休后, 也有丰厚的退休金, 30 年以上工龄可拿100%的退休金。当然, 美国税收也很高, 像这位梁先生要交薪金45%的税, 另外房产税每年也要交6000 美元。在美国购物( 除食品外) 也要交8%左右的税, 因此他们的实际收入不是平常所说的那么高。尽管如此, 美国公务员的收入仍然是相当可观的。另外, 美国也注意搞些“小刺激”, 以凝聚人心, 如对表现突出的人员实行奖励, 安排旅游度假等等。美国公务员加薪一般为3 年一

次, 只要年度考核顺利通过都会得到晋升。由于公务员有优厚的待遇, 社会地位也比较高, 尽管他们与企业经营者所得相比悬殊, 但他们仍然热爱自己的工作, 为美国社会发展做

出贡献。美国公务员制度是世界上比较完善的, 但也并不是完美无缺, 主要有以下弊端:( 1) 美国部长级官员随总统变化而变化, 由选举产生, 实行任期制, 一届4 年, 最多两届8年, 领导层很不稳定, 而且是由总统组阁。州、郡各部门局长也基本由州、郡长一人

决定。( 2) 机构、人员有膨胀的趋势。

( 3) 年度考核有时流于形式。( 4) 能上不能下问题也比较突出———这可能是世界范围内的通病。在美国如果你考上或以其他方式进入公务员队伍, 只要在前2—3 年顺利通过试用期, 站稳了脚根, 之后很难被解雇。一个部门某个员工表现不好或不称职, 要给予几个月的改正时间, 并找其谈话,提出问题, 进行非正式帮助。如没有效果, 要发一封信给本人, 促其改正, 这叫正式帮助, 仍不行就要降职使用。但在保障个人工作权利方面, 仍有许多制度可依, 他可以上诉打官司, 还有工会为其谈判, 所在部门要出具足以说明问题的佐证, 才能将其辞退。所以辞退一名员工, 至少需要 6 个月左右的时间才能办结。

( 二) 韩国公务员制度

韩国现代的公务员制度是从1949 年韩国国会通过《公务员法》以后开始实施的。1963 年颁布了称为《国家公务员法》的新法, 此法一直沿用至今。与其他西方国家政务官与事务官的区分一样, 韩国公务员制度也是以一种“公共利益”概念为基础的, 政治上要求中立, 不允许其利用权力地位而干涉政党执政。即公务员与政党彼此脱节, 行政同政治分离。总的来看, 韩国公务员可以依据一个清晰的等级体系和层级机构来判定依次提升的阶梯, 并有着一整套官阶和资历制定的固定的公务员工资和退休金制度。而韩国公务员制度最突出的特点在于它的严格考试录用制度, 这也是它的合法性基础。

韩国的公务员分为两大类, 即中央政府公务员和地方政府公务

员。中央政府公务员是由中央政府机关选拔和录用并处理全国性事务的公务员。地方政府有单独的公务员体系, 根据所担任的公务可以分为职业公务员和非职业公务员两种。职业类公务员的地位受法律的保护, 通常是终身的。多数政府官员属于这一类。而非职业类公务员涵盖了差不多所有的政府高级职务, 如国务会议议员、政府各部次官、法官、军事人员等。韩国公务员制度提供了相对稳定的工作保障。公务员的人员变动率一般很小,工资由基本工资加上特殊津贴或奖金构成, 公务员工资基础的基本工资占报酬的50%左右。每一类公务员都有独立的工资表。一般来说, 韩国公共部门的平均薪酬水平比私人部门稍低。即使同属公共部门, 公务员的工资也比公共公司低。此外, 为了使公务员免于被迫采取违背其意愿、对其不利的行动, 韩国建立的公务员上诉制度。公务员可以就惩罚性的撤职、得不到升迁、减薪、受到训斥或其他对其不利的行为如降级、暂时退休停职及撤换等情况提起上诉。

由于韩国长期以来的军人执政, 使得韩国公务员制度具有比较高的效率与效能, 但是也使得其公务员制度有着一些集权性、封闭保守性的弱点。它的主要问题存在于公务员的任用形式、公务员的报酬体制、业务成绩评定等几个方面。为此, 近几年来, 韩国政府实施了一系列的改革措施, 并取得了一定的成效。

1.韩国公务员任用体制的问题韩国公务员的任用一般分为外部录用和内部晋升两类。外部录用又分为一般公开录用和特殊录用。外部录用的公务员主要是中下级的公务员, 而较高职位则很少外部录

用。当然也能从外部特别录用一些持有资格证、精通外语或持有博士学位的专业人才, 但所占比率很低, 并且合同期限都限制在 3 年以内, 从而使得一些有能力的公务员没有较为长期的任用机会。由于这种中高级公务员任用的封闭性,使得政府工作人员往往呈现出行政的单一化, 使得部门之间缺乏流动和交流, 由此会造成政府竞争力和国家竞争力

的下降。针对这种种的弊端, 韩国政府逐渐采用开放型的任用制度。从1998 年到2000 年末, 有20%以上的室、局长级高级公务员职务采取了公开招聘方式, 使得一些民间人士可以与内部公职人员通过公开、公平的竞争进入高级别公职岗位。

2.韩国公务员报酬体制的问题

韩国传统的公务员报酬体制是一种无差别的报酬体系, 只要公务员没有违反规定的情况, 就可以无一例外地实现晋升, 提高报酬, 这就使得公务员之间缺乏竞争性, 同时也难以提高国家的竞争力。针对这个问题, 韩国政府从1996年1 月1 日起, 对高级公务员实施年薪制。年薪由基本年薪和成果年薪两部分构成, 基本年薪指的是最低保障工资, 包括以往支付给公务员工资、期末津贴、长期工作津贴、节假日补助费和交通补助费等不针对于人的固定项。成果年薪是由工作绩效评定决定的部分。新的规定实施以后, 所有的任职者不管从前的报酬是多少, 一律从相关级别最低年薪限界额度开始。

3.韩国公务员行政伦理和廉政建设

从整体上看, 韩国的公务员有着很高的奉献精神。但是和亚洲新

兴的现代化国家一样, 韩国政府同样也面临着公务员反腐败的严峻问题。由于韩国在20 世纪70 年代实行的是军事集权体制, 在反腐斗争和廉政建设上有着其不可克服的体制上的局限性。1991 年, 韩国国会通过了《公职人员伦理法》, 内容包括公职财产登记制度、礼物申报制度和就业制度。1993 年金泳三执政后, 又实行了颇具特色的金融实名制, 即金融交易实名化, 公开资金的流向, 曝光赠与、继承、受贿和政治基金接受等违法行为, 完善了税法和刑罚等制度体系。2001 年又通过了《防止腐败法》, 这些制度有效遏制了腐败的泛滥, 对韩国公务员队伍的廉政建设起到了一定的作用。韩国的公务员制度还存在着其他一系列问题。如性别比例的失衡, 女性的韩国公务员在任职中通常被分配到一些特定的部门, 如教育、社会福利等部门。当然, 这个问题在各个国家都不同程度地存在, 随着社会的日益民主化和平等化, 女性在政府中的地位需要进一步提高。另外, 由于韩国长期以来是军人执政, 其政府决策通常是在精英官僚内部进行, 因此也就存在着一些不透明的暗箱操作。如果想要改变这一状况, 韩国就要提高公共管理过程的透明性。

( 三) 新加坡公务员制度

新加坡的公务员制度是在殖民地时期的公务员制度基础上改造发展而来的。从20 世纪70 年代末到20 世纪末,新加坡致力于通过树立公职人员廉洁公正的道德形象来提高整个社会的道德水平, 防止公务人员道德沦丧和贪污腐化, 并制定和开展了21 世纪公共服务计划。

新加坡拥有世界公认的高素质国家公务员队伍, 这在很大程度上要归功于它建立了一套颇有特色的且卓有成效的公务员制度。首先, 在公务员管理体制上, 实行折衷制的管理模式, 就是国家在行政系统外设立独立的公务员管理机构, 即公共服务委员会, 专门管理公务员的考试和录用事宜。除此之外的其他公务员的事务则由设立在行政系统内的公务员管理机构负责。委员会的委员必须是政府系统以外的有成就的人士。他们本身不是公务员, 也不能是政治家或工会领导人, 以保证该委员会工作的公正性。其次, 注重公务员素质建设, 严格考核评估。在新加坡品德不端者和染有不良嗜好者不能进入公务员队伍。公务员被录用后, 还要

经受品德跟踪考核以及工作能力与潜力评估的考验, 能通过这两关的公务员方可晋升。第三, 高薪养廉, 高俸纳优。新加坡的公务员享有亚洲乃至世界最高水平的工资福利待遇, 公务员的薪金水平和福利待遇不低于国内私人企业经营者, 从而使公务员职业成为最令人羡慕的职业之一。这样做有两个好处: 一是能够吸引优秀人才到政府任职, 以确保政府拥有高素质的公务员队伍; 二是力图通过“高薪”达到“养廉”的目的, 使公务员不必贪污也不敢贪污, 否则会被逐出公务员队伍。新加坡制度建设的经验。第一, 有严格而明确的人才标

准。新加坡选拔公务员的人才标准有五条: 一是能效忠国家和政府; 二是廉洁奉公, 严格遵守法律, 把国家和人民的利益放在首要位臵; 三是受过良好教育, 有出众的才能, 有办

事的专业知识, 敢于承担责任; 四是融自己于民众, 争取民众支持, 为民众真诚服务, 能够把群众发动起来为完成政府的目标而努力工作; 五是不怕困难, 能在困难条件下做出正确决定, 坚定地完成各种任务。这些标准是新加坡政府选人用人的基本依据。第二, 设立专职机构大力挑选人才。新加坡有一个专门选拔人才的机构———铨叙组, 组员由总理挑选和领导。铨叙组主要在全国寻找优秀人才, 还对现任职的官员进行调查和了解, 根据其工作实绩公正地评价他们的功过是非。第三, 不拘一格地使用人才。新加坡政府强调用人之道, 人才一旦被选拔出来, 就量才使用。他们主张, 每个岗位只有使用了最优秀的人才, 才能取得最大的效率。要尽可能地按人的所学专业加以使用, 还要特别注意发挥个人特长, 防止埋没人才。第四, 严格进行管理。新加坡政府以严格的规章制度和颇具威慑力的法律法规管理公务员。一是制定具体的行为准则, 进行规范化的日常管理。二是建立了严格的监督制度, 进行全方位的监督管理。三是严格遵守法制, 依法对公务员进行管理。