论中国国家安全战略方针

第２期论中国国家安全战略方针

郭新宁

（国防大学战略研究所，北京１０００９１）

摘要：新中国成立后，根据错综复杂的国际安全环境和本国国情，逐步形成并坚持奉行具有中国特色的国家安全战略方针，即积极防御战略方针，有效地维护了自身的安全和发展。进入新世纪以来，虽然我国家安全环境得到明显改善，抵御国家安全风险的能力有了飞跃性提高，但是我在国际体系中在更大程度上仍处于守势，这决定了在在战略指导上应采取防御性姿态。当然，在新的形势下积极防御战略方针的内涵和外延也必须有新的发展，以适应国家安全形势的发展和变化，更好地服务于国家安全利益。

关键词：中国；国家安全；战略方针中图分类号：Ｄ６３１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００３－３３８６（２００６）０２－００３１－０６

国家安全，是指国家生存和发展不存在重大现实或潜在威胁的状态，国家安全战略是综合运用国家政治、经济、军事、外交及其他力量或手段的宏观筹划和谋略，旨在维护和确保国家安全。一般来说，国家安全战略主要由战略目标与任务、战略方针、战略手段或措施三大部分组成。战略目标是一定时期内国家安全战略所要达成的最终结果，是国家安全战略制定和实施的出发点和归宿，战略任务是战略目标的具体化，体现着国家安全战略的总意图，是达成战略目标所必须解决的重大问题。战略方针是国家安全战略的主体和核心，是一定时期内指导国家安全斗争全局的总纲领和总原则，其主要功能在于规定达成既定国家安全战略目标的基本途径。战略手段是为达成战略目标而运用国家实力（包括经济、政治、军事、外交及文化等方面的力量）的方式和方法，主要解决的是用什么进行维护国家安全的斗争及怎样进行这一斗争的问题，是根据既定的战略目标和战略方针，运用国家实力维护国家安全的具体行动。本文拟就新中国成立后逐步形成并不断完善的国家安全战略方针，即积极防御战略方针，及其在

新的国际安全形势下的充实与发展，提出几点

粗浅的看法。

中华人民共和国成立初期，面临着十分险

恶的内外环境。就国内而言，饱经战争创伤的国民经济有待恢复，而国民党残余势力退踞台湾后，并不甘心失败，试图在国际反共势力的支持下积蓄力量“东山再起”，不断对大陆进行袭扰，不仅国家统一受到严重威胁，新生的人民政权也面临着生存挑战。就外部环境而言，第二次世界大战结束后，国际体系中以东西方两大阵营尖锐对峙为基本特征的冷战格局已经形成，美、苏两个超级大国在全球范围展开了激烈的争夺。不仅如此，以美国为首的西方国家对新生的社会主义中国采取了政治上敌视、军事上威胁和经济上封锁的反华政策，妄图将新中国扼杀于摇篮之中。

面对极其严重的生存威胁，新中国客观上不得不将军事安全置于国家安全的核心地位。这决定了在相当长一个时期中国国家安全战略与军事战略

一、积极防御战略方针的确立

收稿日期：２００６－０３－１６

作者简介：郭新宁，男，国防大学战略所研究员。

２００６年４月总第８８期Ａｐｒ．２００６Ｎｏ．８８

外交评论

ＦＯＲＥＩＧＮＡＦＦＡＩＲＳＲＥＶＩＥＷ

外交评论２００６年

高度的重合性或同一性，军事战略是国家安全战略的核心组成部分，而军事战略方针在相当程度上就是国家安全战略方针①。

朝鲜战争停战后，国防战略指导问题正式提上议事日程。１９５５年４月，毛泽东在中央书记处会议上提出，中国的战略方针是积极防御，决不先发制人。１９５６年３月，在中央军委扩大会议上，国防部长彭德怀在《关于保卫祖国的战略方针和国防建设问题》的报告中明确指出，为了有效地防止帝国主义的突然袭击，保卫国家的主权、领土完整和安全，在未来反侵略战争中，应采取积极防御的战略方针［１］。

所谓“积极防御战略方针”，是中国共产党和毛泽东在领导中国国内革命战争和反对外国侵略战争的长期战争实践中，把积极防御思想运用到战略指导上，形成的以积极防御思想为基本内容的战略方针。毛泽东在《中国革命战争的战略问题》一文中指出：“积极防御，又叫攻势防御，又叫决战防御。消极防御，又叫专守防御，又叫单纯防御。消极防御实际上是假防御，只有积极防御才是真防御，才是为了反攻和进攻的防御”［２］（ｐ．１９８）。在敌强我弱的总体态势下，只讲进攻、否认防御的军事冒险主义，以及只讲防御、否认进攻的军事保守主义或逃跑主义，都只能导致战争的失败。积极防御战略方针则将进攻与防御有机地结合为一体，首先经过战略防御，采取各种形势的持久作战，不断消耗和消灭敌人，求得敌我双方力量对比逐步发生有利于我的转变，扭转战略态势上的被动局面，取得战争主动权，尔后适时地转入战略反攻和进攻，在有利情况下实行决战，彻底消灭敌人，稳步实现整个战争的胜利。积极防御战略方针的实质，是运用唯物辩证法的对立统一原理，把防御与进攻统一起来，寓攻于防，寓防于攻，攻防结合，后发制人。积极防御战略方针在两次国内革命战争和抗日战争中不断发展完善，并在实践中证明是中国共产党领导中国人民从胜利走向胜利的制胜法宝。

将在长期革命战争实践中获得成功的积极防御战略方针运用于新中国维护国家安全的斗争，是当时历史条件下必然的正确选择。

首先，中国的社会性质和基本政策决定了国家安全战略方针的防御性。中国是个社会主义国家，对外不谋求霸权和侵略扩张。１９４９年９月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领提出，“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”②新中国以反对侵略、保卫国家领土主权完整、维护世界和平为核心的安全政策，与帝国主义的侵略扩张政策有着本质的区别，体现了新中国的社会政治性质。

其次，刚结束长期战争的中国需要一个和平的环境修复战争创伤。“善用兵者，必先修诸己，而后求诸人；先为不可胜，而后求胜”［３］。新中国成立后的首要任务，是巩固人民政权，恢复并发展国民经济，提高人民生活水平。在中共七届二中全会上，毛泽东明确指出，在革命胜利后，“党的工作重心由乡村移到了城市”，任何工作“都是围绕着生产建设这个中心工作并为这个中心工作服务的”［４］（ｐｐ．１４２７－１４２８）。为此需要一个和平稳定的国际环境。

第三，敌强我弱的战略态势决定了新中国在维护国家安全的斗争中只能采取防御性姿态。正确的战略方针离不开对战略态势的正确判断。在长期遭受帝国主义侵略和连绵不断的国内战争后，中国国力早已羸弱不堪，国民经济几乎濒临崩溃的边缘。而且，新中国成立初期内忧与外患并存。国民党政权退踞台湾，并未放弃“光复大陆”的梦想，使中国出现实际上的分裂状态。更重要的是，新中国成立后在维护国家主权独立和领土完整方面面临的最大威胁，是世界头号经济、军事大国──美国。它对新生的中华人民共和国采取了极端敌视和仇视的政策，一方面继续向盘踞台岛的国民党政权提供军事和安全上的援助，使之能够继续苟延残喘并与大陆对抗，千方百计地阻挠中国的统一进程，另一方面拼凑一系列的军事联盟，在中国周边地区构筑反华包围圈。对于敌强我弱的基本战略态势，中国领

①关于中国国家安全战略与军事战略的重合性或同一性，只是作者个人对新中国在维护国家安全方面实践的解读。

②《中国人民政治协商会议共同纲领》，１９４９年９月２９日中国人民政治协商会议第一届会议通过。

第２期

导人了然于心。毛泽东曾经明确指出，“我们应当以可能挨打为出发点来部署我们的工作”［５］（ｐｐ．８４８－８４９）。

在积极防御战略方针确立后的５０余年里，外部安全环境一直处于动态的变化之中，而国内经济、政治等领域也发生了天翻地覆的变化，在顺应国内外变化着的形势过程中，中国的国家发展战略、国际战略也不断调整，但积极防御的国家安全战略方针却从未改变，显示其持久的生命力。当然，积极防御战略方针的内涵与外延并非一成不变，而是不断地根据不同的时期内外环境的变化进行调整。

从建国初期到７０年代末，新中国内外安全环境十分严峻，面临直接的军事威胁。５０年代，美国将朝鲜战争扩大化，直接向台湾海峡派兵，并且力图在中国东部构建新月形军事包围圈，对中国国家主权、统一和领土完整构成严重威胁；６０年代，中苏两党、两国关系不断恶化，逐步由盟友变为敌人，甚至发生边境冲突。与此同时，美国继续采取反华政策，并将越南战争扩大化。中国同时面临来自南北两线的巨大军事压力；７０年代，在共同应对苏联扩张的基础上，中美关系逐步改善。但是苏联扩张主义走向顶点，在中苏边境地区继续保持强大军事压力的同时，实施“南下战略”，对中国形成战略包围态势。在这一时期３０年里，中国领导人的总体判断，是中国有可能将面临一场全面战争①。

基于对全面战争爆发可能性很大的战略判断，积极防御战略方针立足于应对最复杂、最困难的情况，随时准备对付敌人大规模入侵，一方面努力争取推迟、甚至避免或制止战争的爆发，另一方面则是在战争不可避免的情况下，必须不惜一切代价赢得战争。一是努力改善自身面临的国际环境，营造广泛的国际和平统一战线。为此，中国采取积极的行动，努力发展与周边国家的关系，并团结世界上绝大多数国家和人民，反对帝国主义和霸权主义，共同为维护世界和平而斗争。二是将国防建设作为国家战略的重要位置，努力提高捍卫国家安全的能力。为增强抵御侵略的能力，中国人民解放军便开始进行正规化建设，并创立了海军、空军和第二炮兵，逐步形成了军兵种齐全、战斗力更加强大的正规化军队。三是以积极的姿态应对安全威胁，挫败任何外来侵略，维护国家主权、统一和领土完整。１９５０年６月，朝鲜战争爆发。美国进行了武装干涉，将战火烧到中朝边境，并命第七舰队侵入我台湾海峡。在权衡利弊后，中国政府做出了抗美援朝、保家卫国的战略决策，派中国人民志愿军入朝作战，进行一场反侵略战争。正是采取果断措施维护国家安全，朝鲜战争结束后，中国赢得了一个时期相对稳定的周边环境，为进行大规模经济建设创造了条件。同样，６０年代初和中后期，中国分别在中印边境和中苏边境地区被迫进行的自卫反击战，有效地维护了国家主权和领土完整，向世界昭示了坚决捍卫国家安全的决心和意志。

在中共第一代中央领导集体的领导下，新中国坚持积极防御战略方针，在极其艰难的内外环境下，有效地维护了国家安全。应当承认，中国领导人在这一时期在一些关系到国家安全的战略判断上也曾出现失误，虽然在主观上出于维护国家安全、促进世界革命发展的良好愿望，但在实践中确实也采取了一些较为极端的政策和措施，影响了国家发展战略的顺利实施。例如，在战争与和平问题上，建国初至２０世纪６０年代中苏关系恶化前，中央领导层的总体判断是世界大战是可以避免或推迟的，但到了６０年代以后则认为世界大战不可避免［６］，因此应立足于“早打、大打、打原子战争”，这导致新中国成立后大部分时间里基本上处于备战或临战状态。虽然其主要原因是国际安全环境十分恶劣，特别是

二、积极防御战略方针的主要内容

①当然，从建国初期到７０年代，以毛泽东为首的第一代中央领导集体对战争与和平的基本判断也并非一成不变。５０年

代，中国领导层的基本判断，是新的世界战争能够被推迟甚至制止。中共八大的政治报告就提出：世界局势不能不趋向缓和，世界的持久和平已经有了实现的可能。但６０年代以后，随着安全环日益恶化，中共开始走向另一个极端，开始认为新的世界大战不可避免，中国应立足于早打、大打、打原子战争。参阅建国后中国共产党历次全国代表大会的相关文件及领导人的有关讲话，以及杨倩的文章：“毛泽东关于战争不可避免思想的演变及其影响”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｚｘ．ｃｎ／ｊｉｎｉａｎ／０４２．ｈｔｍ。

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长期面临超级大国的直接军事压力，另一方面也是由于极“左”思潮的干扰，对国际战略形势的判断产生严重偏差所致。

２０世纪７０年代末，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在对一系列关系到国家生存与发展的重大战略问题进行反思后，对战争与和平问题有了新的认识，不再认为战争是不可避免的了。在准确把握国际战略格局和国际安全形势发展脉搏的基础上，１９７８年底召开的中共十一届三中全会提出将党和国家的工作重心转移到经济建设上的战略。这是新中国历史上的一个重要分水岭。

基于对战争与和平问题的正确认识，第二代和第三代领导集体在坚持积极防御战略方针的同时，在维护国家安全的总体思路和政策措施方面也进行了一些重大调整①。这主要表现在：一是对国家安全的认识由过去片面强调军事安全，逐步转向从经济、政治、军事等多角度的全面认识；二是强调既要考虑在战争发生后如何取得胜利，更要重视开展积极有效的工作，遏制各种不安全因素的增长，避免战争的发生及在战争发生后遏制战争升级；三是在维护国家安全的手段方面，由过去侧重军事手段的运用，转为政治、经济、军事、外交等多种手段的综合运用；四是从国家战略大局及争取最大战略利益出发，提出军事战略服从并服务于国家发展战略的重要思想，将国防建设和军事斗争准备纳入提高国家综合国力的战略轨道；五是在军事战略上由过去临战准备状态，转变到和平时期建设轨道上，强调遏制战争、维护和平，战略指导由立足于随时准备应对大规模入侵，转为重点应对可能发生的局部战争和军事冲突。六是强调攻势预防，增强积极防御中的主动性。应该说，上述总体思路和政策措施调整更加全面地贯彻了积极防御战略方针，是这一战略方针的积极性和防御性在新的历史条件下的突出体现。

进入新世纪以来，尽管国际战略形势不断发展变化，但中国国家安全的环境总体上看是相对稳定的，特别是随着综合国力的增强，中国抵御国家安全风险的能力有了飞跃性提高。与建国初期至上世纪７０年代实施改革开放政策前相比，中国在过去２０多年里确实发生了一些引人瞩目的巨大变化，但是仍然存在“三个未变”。一是中国社会性质和对外政策并未改变。二是综合国力发展虽然有长足的进步，但并未从根本上改变中国在国际体系中的守势地位。三是以经济建设为中心的战略没有改变。

“三个未变”决定着中国在未来维护国家安全的斗争中在更大程度上仍然处于一种守势，政策取向将是防御性和自卫性的，而不是扩张性或进攻性的。正如邓小平曾经指出的那样，“我们的战略始终是防御，２０年后也是战略防御……就是将来现代化了，也还是战略防御。”［７］

当然，战略方针不能只是对历史经验的简单重复。在新的历史条件下，如何有效地维护国家安全，如何继续坚持国家安全战略的防御性的同时，进一步丰富和发展积极防御战略方针的内涵与外延，是中国国家安全战略所要解决的现实问题。

正如历史已经证明的那样，积极防御战略方针本身也伴随着中国社会历史变革的进程，伴随着革命战争的实践和维护国家安全斗争的实践，而不断发展，不断完善。在新的历史时期，由于国家安全威胁面临的风险和威胁已经发生重大变化，其多样性、复杂性、综合性和突发性日益明显，而且国家安全的内容已经不仅仅局限于军事领域，非传统安全日益增多。为此，国家安全战略必须紧密结合国家安全环境、内容和任务的发展变化，在坚持继承与发展的统一性的同时，作出适当的调整。既要坚持积极防御战略方针的基本内涵和原则，又要面向未来，着眼发展，开拓创新，使之更好地为维护国家安全的斗争提供战略指导。

与冷战时期相比，我今后面临的安全威胁主要是非传统安全问题。与对象和来源相对明确的传统威胁相比，这些安全问题具有多元化和不确定性特点。这对于国家安全战略的制定和实施提出了更高的要求。就积极防御战略方针而言，防御性固然仍

①需要指出的是，第二代和第三代领导集体也没有提出有关国家安全战略的完整表述，但是无论在理论上还是在实践

中都进行了积极的探索。

三、积极防御战略方针内涵的扩展

第２期

是其本质特征，但新的安全形势要求在战略姿态上更加突出主动进取的一面，应将积极预防作为中国国家安全战略方针的主要政策取向。积极预防的基本要求是防患于未然，即对未发生或可能发生的威胁进行事先防范。在新的历史时期，积极预防不仅体现了我国家安全战略的防御性，体现了积极防御中的攻势特点，也更突出国家安全战略的前瞻性、预见性、防范性和进取性，有效地消除威胁隐患和不安全因素。

积极预防要求把工作做在前面，强调预先的准备与防范，是“有备无患”的充分体现。在对安全没有构成威胁或可能构成威胁之前预做准备，注重的是未雨绸缪、防患于未然和趋利避害，在预见到可能发生威胁时，就采取积极行动将其消灭在萌芽状态。因此，积极预防符合当前国家安全对安全战略提出的新需求，是新的历史条件下积极防御战略方针的基本内涵。

第一，积极预防要求主动塑造，不断改善我在维护国家安全的斗争中的态势。利德尔?哈特提出，“真正的目的不仅在于寻找机会进行会战（战斗），而且在于造成一种最有利的战略形势。”［８］（ｐ．４５５）要建设性地融入国际经济政治体系，既不应主动发起挑战，但又不能做被动的适应者，在战略上必须力争取得主动权。应该在参与中求发展，在参与中求主动，在参与中积极塑造，唯其如此，方能有越来越大的作为。首先是巧妙运筹大国关系，推动国际战略格局向多极均衡方向发展。冷战后，中国与主要大国之间关系得到不同程度的发展，但从总体上看，这种发展有些不平衡。我大国外交应尽量避免成为大国矛盾和斗争的焦点，为此，在继续将中美关系作为重中之重的同时，应着力拓展与其他大国的关系，利用大国关系的复杂性，求得相对有利的大国关系态势，促成多极均衡的国际战略格局。其次是继续推进睦邻友好外交，进一步改善周边安全环境。我与周边国家的关系还存在一些有待解决的问题，其中较为突出的有历史遗留的领土和海洋权益争端，以及安全领域的相互信任问题。应坚持本着互谅互让的精神通过和平谈判加以解决领土和海洋权益争议问题，并采取更加积极有效的政策和措施去消除周边国家对我国的恐惧和防范心理。再其次是积极促进地区安全合作，推动建立有利于区内各国和平共处的地区安全秩序。目前以东盟地区论坛为代表的泛亚太多边安全合作和以上海合作组织为代表的次区域多边安全合作，在促进地区和平与稳定方面发挥着日益重要的作用，是建立合理公正的地区安全秩序过程中可以借重的重要平台。双边安全对话也有助于促进我国安全环境的改善。在这方面，不仅应继续加强与俄罗斯和东盟在安全领域的对话与磋商，也应该多渠道、多层次地加强与美国、日本及印度等国的双边对话。另外，积极参与并稳妥地推进地区经济合作，促进国家经济安全。经过２０多年的改革开放，我国经济的国际化水平越来越高，特别是与亚太地区各经济体相互联系日益密切，因此，参与并推进地区经济合作符合我自身的经济利益，也有利于通过合作中形成的多国之间的共同经济利益，扩展我与这些国家在安全领域的共同利益。应从自身经济利益和促进区域经济共同繁荣出发，制定出更为全面、系统的政策和措施。

第二，积极预防要求主动进取，不断促进国家战略利益的有效维护和拓展。国家“利益边疆”是一个不断发展的概念。在科技不发达、国家间联系较少的时代，国家“利益边疆”仅指狭义的地理边疆，包括国家的领土、领海和领空。而在信息化和经济全球化时代，“利益边疆”已从狭义的地理边疆扩展到广义的无形边疆，国家在国外的能源、投资、市场和太空、信息等新“资源”，为“利益边疆”充实了崭新的内容。我国的“利益边疆”在紧系国家安全的同时，也直接关乎国家可持续发展的实现。２１世纪，国家的利益边疆已经远远超出了国家的领土、领海、领空的界线。随着我国对外开放的发展，海外市场、海外资源、海洋资源及海上交通线对我经济发展与安全已具有愈来愈重要的战略意义。因此，有效维护并拓展我国家战略利益，已经成为未来国家安全战略所要解决的一个日益重要的问题。应抓住一切机遇，努力拓展有利于经济发展的地缘经济空间，营造有利于维护国家主权独立和领土完整、实现国家统一的地缘政治空间和地缘安全空间。这三大战略空间虽然相对独立，但又是一个相互关联、相互促进的有机整体。地缘经济空间的拓

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展，有利于改善我地缘政治空间和地缘安全空间；而地缘政治空间和地缘安全空间的改善，又有利于我地缘经济空间的进一步拓展。为此，需要制定并实施集经济、政治、军事、外交、文化等领域于一体的综合性战略。门洪华认为，“中国只能采取积极参与的综合战略，即在军事方面，不挑战但必须稳步加强军事实力，加速军事现代化的步伐；经济方面，积极融入世界经济并参与竞争；政治方面，坚守立场而策略不失灵活；文化方面，在弘扬民族文化的基础上，加强对其他文明精髓的吸收。中国一方面应充分认识到国家实力和国际地位的增长，承担负责任大国的历史使命；另一方面要认识到自身存在的问题及实力的局限，避免国际孤立和被包围局面的出现，以建设性的心态和实际行动积极参与国际事务的处理，有所作为。”［９］

第三，积极预防要求主动防范，进一步筑牢有效维护国家安全的长城。《孙子兵法》曰，“故用兵之法，无恃其不来，恃吾有以待也；无恃其不攻，恃吾有所不可攻也。”［１０］（ｐ．６４）这里的意思是不要寄希望于敌人不会来，而要依靠自己严阵以待；不要寄希望于敌人不会进攻，而要依靠自己有敌人无法攻破的力量。维护国家安全的斗争亦如此，绝不能被动地坐等安全威胁来临，必须防微杜渐，力争赢得战略上的主动。“战略家永远不能把成功的希望寄托在机遇或好运上。幸运总是眷顾有充分准备的人。准备得充分还是不充分，特别要看是否考虑到化解难以预测的战略风险。只有包含化解风险的战略，才是聪明的战略，负责的战略”［１１］（ｐ．４６）。主动防范，一是必须提高战略预警能力，对国家安全潜在的威胁实现先期预判并尽早做出必要准备；二是必须提高安全危机应急反应能力，对早期出现的危机进行有效应对，力争在潜在威胁转为现实威胁前消除；三是必须提高对安全对手的战略威慑能力，消除安全对手可能存在的侥幸心理。强大的国防力量既是积极预防的基石，也是实现主动预防的最终保障。

参考文献：

［１］李德义．毛泽东积极防御战略思想的历史发展与思考［Ｊ］．军事历史，２００２，（４）．

［２］毛泽东选集：第一卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９１．

［３］淮南子?兵略训．

［４］毛泽东选集：第四卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９１．

［５］毛泽东著作选读：下册［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８６．

［６］杨倩．毛泽东关于战争不可避免思想的演变及其影响［ＥＢ／ＯＬ］，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｚｘ．ｃｎ／ｊｉｎｉａｎ／０４２．ｈｔｍ。

［７］邓小平关于新时期军队建设论述选编［Ｍ］．北京：八一出版社，１９９３．

［８］［英］利德尔?哈特．战略论［Ｍ］．北京：战士出版社，１９８１．［９］门洪华．中国国家战略利益的拓展［Ｊ］．战略与管理，２００３，（２）．［１０］唐松波注释．孙子兵法司马兵法唐李问对［Ｍ］．北京：新华出版社，２００３．

［１１］金钿．国家安全论［Ｍ］．北京：中国友谊出版社，２００２．

（责任编辑随新民）

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｈｉｎａ；ｎａｔｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ；ｇｕｉｄｉｎｇｐｒｉｎｃｉｐｌｅ