扬州市土地利用现状的评价

扬州市土地利用现状的评价

一、扬州市土地利用的基本情况概述

（1）、自然条件

扬州市地处江苏省中部，位于长江北岸、江淮平原南端。现辖区域在北纬32度15分至33度25分、东经119度01分至119度54分之间。东部与盐城市、泰州市毗邻；南部濒临长江，与镇江市隔江相望；西南部与南京市相连；西部与安徽省滁州市交界；西北部与淮安市接壤。扬州城区位于长江与京杭大运河交汇处，北纬32度24分、东经119度26分。全市东西最大距离85千米，南北最大距离125千米，总面积6591.21平方千米，其中市区面积2350.74平方千米（其中建成区面积128.0平方千米）、县（市）面积4240.47平方千米（其中建成区面积93.6平方千米）。陆地面积4856.2平方千米，占73.7%；水域面积1735.0平方千米，占26.3%。

（2）、经济状况

2013中国中小城市百强县市、2013中国市辖区百强榜单，其中扬州高邮市连续第七年（第72位）、仪征市连续第五年（第76位）荣膺全国百强县；扬州邗江区、江都区、广陵区跻身全国百强区，在“百强榜”中分别位居第31位、第42位、第59位。

2013年实现地区生产总值3250亿元，增长12%。财政总收入660.3亿元，公共财政预算收入259.26亿元，增长15.2%；税收收入212.75亿元，增长17.8%，占公共财政预算收入比重82.1%。预计城镇居民人均可支配收入30700元，增长9.5%；农民人均纯收入14145元，增长11.5%。建筑业总产值2380亿元，增长13%。获鲁班奖2项。全市工业增加值、开票销售、入库税收分别增长13%、13%、12%。

（3）、社会状况

2013年新建高标准农田22.8万亩，新增设施农（渔）业16.1万亩。新认定省级农产品加工集中区1个，县级以上农业龙头企业销售增长25%。新增规模经营18.2万亩、工商登记家庭农场208个。新登记农民合作社409个。新增省级“五好”示范社77个。新扩建无公害蔬菜基地2500亩，改扩建百头奶牛场3个。农机、农业开发、农业科研、粮食、供销、气象在“三农”工作中发挥重要作用。2013年整治城区积水路段14处，完成城市东部水系沟通活化工程和二道河等3条河道生态清淤。深入推进“三拆三整治”，拆迁拆违400万平方米。新（改）建道路40条、桥梁9座。宋夹城体育休闲公园基本建成。启动实施生活垃圾焚烧厂二期、建筑垃圾综合利用处理厂、餐厨废弃物处理厂和赵庄垃圾填埋场增高扩容工程。继续推进第一水厂提标扩建、六圩污水处理厂三期等工程建设。

（4）、生态环境

扬州市属于亚热带季风性湿润气候向温带季风气候的过渡区。气候主要特点是四季分明，日照充足，雨量丰沛，盛行风向随季节有明显变化。冬季盛行干冷的偏北风，以东北风和西北风居多；夏季多为从海洋吹来的湿热的东南到东风，以东南风居多；春季多东南风；秋季多东北风。冬季偏长，4个多月；夏季次之，约3个月；春秋季较短，各2个多月。

序号荣誉

1 全国文明城市

2 国家森林城市

3 联合国人居奖城市

4 中国人居环境奖城市

5 首批中国历史文化名城

6 首批中国优秀旅游城市

7 国家卫生城市

8 国家级生态示范市

9 全国双拥模范城市

10 中国和谐管理城市

11 国家节水型城市

12 中国大陆创新能力最强的城市

13 中国特色魅力城市

14 中国温泉名城

15 全国诗词之市

16 国家园林城市

特点：（1）农用地以耕地为主，林地、园地和牧草地的比重小。全市土地以平原为主，土层比较深厚，土壤质地适中，保水保肥能力强，其农业利用以耕地为主。2004年底，扬州市耕地面积占土地总面积的比重达到了47.73%，占农用地总面积的比重为74.26%。在土

地总面积中，园地比重为1.58%；林地为1.31%；牧草地不到0.001%。

（2）未利用地面积大，水域资源较丰富。2004年底，扬州市未利用地面积为123457.17公顷，占土地总面积的18.61%。境内有一江四湖及大片的浅水湖荡区，以河流水面和湖泊水面为主的其他土地是扬州市未利用地的主体部分，其比重达到97%。

（3）土地利用结构的区域分布差异不大。由于气候、土壤和地形等自然条件相同、土地开发的方式和历史相近，各县（市）土地利用结构比较接近。除市区建设用地比例相对较大，农用地比例相对较小外，各市县土地利用结构大体相近。此外，高邮市内未利用地占全市未利用地比重较大，达51.86%

（4）土地利用的多样化和综合化。全市第一、二、三产业协调发展，已经形成农、林、牧、副、渔、工等土地综合利用格局，充分表现出土地利用的多样性。

经验：根据现状发展具有扬州特色的行业，继续坚持农用地以耕地为主的土地利用结构。大力发展旅游业等服务性行业，协调好各项产业的发展，充分利用未利用地及水资源等。

三、总结土地利用现状和存在的问题

现状：扬州市2004年末土地面积为663406.59公顷，其中农用地426405.64公顷，占土地总面积的64.28%；建设用地113543.78公顷，占土地总面积的17.12%；未利用地123457.17公顷，占土地总面积的18.61%，具体的分类利用结构见表1。

表1 扬州市2004年土地利用类型结构

问题：（1）土地集约利用水平有待提高。2004年全市地均GDP仅为11.88万元/公顷，不仅远远低于苏南四市，在苏中四市中也是最低的；单位面积固定资产投资为3.35万元/公顷，与江苏省13个地级市中最高的无锡市相比，约为其五分之一；单位面积工业产值在13个地级市中也仅第七。由此，扬州市的土地利用效益处于中等偏后的水平。

（2）人均农村居民点用地超标。2004年全市人均农村居民用地为201.29 m2，除仪征接近国家规定的农村居民点人均用地标准150平方米/人的控制上限外，其他县市都严重超标。因此农村居民点整理潜力十分可观。

（3）建设用地布局尚待调整。2004年全市建设用地结构中，居民点及独立工矿用地占了极大的比例，农村居民点为其最主要的构成部分，而目前农村居民点布局缺乏统一规划，呈现“沿河沿路式”，建筑杂乱、容积率低“空心村”大量存在，需要加强中心村建设。

（4）土地利用的生态压力逐渐增大。随着社会经济发展，全市水环境污染仍较严重，

水质污染对南水北调东线长江源水水质构成潜在威胁；大气环境煤烟型污染现象仍然存在，并呈煤烟—机动车尾气混合型污染发展的趋势；农业开发科技水平还不够高，农业面源对水环境的污染还比较严重；生态环境存在开发与保护的矛盾。

四、调整用地结构的设想

（1）农用地减少，除林地外，其他各类农用地全面减少。2004年末农用地面积42.64万公顷（639.61 万亩），其中耕地31.66万公顷（474.96万亩）。到2010年，农用地面积为41.67万公顷（625.12万亩），比基期2004年减少0.97万公顷（14.49万亩）；其中耕地为31.17万公顷（467.59万亩），比基期年减少0.49万公顷（7.38万亩）。到2020年，农用地面积为40.78万公顷（611.73 万亩），比基期数据减少1.86万公顷（27.88万亩）；其中耕地面积为30.76万公顷（461.37 万亩），比基期减少0.91 万公顷（13.60 万亩）。

（2）建设用地增长，其中农村居民点下降，城镇、交通水利用地全面上升。根据规划确定的目标，扬州市2010年建设用地规模在现有规模11.35万公顷（170.32 万亩）基础上，增加1.18 万公顷（17.64万亩），达到12.53万公顷（187.95 万亩）。2020年建设用地规模比基期规模增加2.48 万公顷（37.22 万亩），达到13.84万公顷（207.54 万亩）。

（3）未利用地下降，主要由于滩涂面积下降。2004年末，未利用地面积为12.35万公顷（185.19 万亩）。根据规划确定的目标，2010年末未利用地总面积为12.14万公顷（182.04 万亩），比基期数据减少0.21万公顷（3.15万亩）；2020年未利用地面积为11.72万公顷（175.84 万亩），比基期年减少0.62万公顷（9.34万亩）。

表7 扬州市土地利用总体规划目标年土地利用结构

五、提高土地利用综合效益的建议

(一)、促进城乡用地结构优化和布局调整，提高土地资源节约集约利用水平

（1）建立健全土地市场机制，高效配置土地资源

规划期间，积极探索工业用地市场化进程的途径，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式；建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系；整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，促进土地市场健

康发展。

（2）立足内涵挖潜，加强用地指标控制，严格建设用地供应管理

建设用地供应要坚决贯彻内涵挖潜为主、外延扩展为辅的原则，严格控制建设用地增量；积极开展农村建设用地整理，认真落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求；建立完善建设用地集约利用的激励和约束机制和建设用地综合考评制度。

（3）强化产业用地管理，推进土地资源节约集约利用

“十一五”规划期间扬州市产业发展的重点为化纤与纺织制造业、车船制造业、精细化工制造业和电工电缆制造业。在工业用地利用现状基础上，结合国务院、江苏省产业发展政策和相关政策文件，制订不同地区、不同产业用地门槛。产业用地门槛主要包括投资门槛与效益门槛，同时可以配套土地利用率和利用方式等方面的限制。产业门槛的制订不仅要考虑土地集约目标的地区差异，还要考虑集约目标实现的可行性。

（4）引导城乡用地空间布局，实现区域统筹发展

建立合理的城镇体系结构，改变分散状态，促进人口和经济向中心城区、中心镇、中心村集中；切实做好扬州城市文化遗产的保护工作，注重城市传统文化和古城特色的延续；建立区域性合作组织，协调地区间利益；科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源；依托公共财政，建立区域土地合作开发机制；建立区域土地利益共享机制。

（二）、加强政府宏观调控，切实保护农用地，实现耕地总量动态平衡

（1）加强政府引导，实行土地用途管制制度，切实保护耕地

实行严格的土地用途管制制度，通过编制市、县（区）、乡（镇）三级土地利用规划，划定土地用途分区，明确基本农田保护区的范围，规定保护区内的耕地任何单位和个人不得擅自改变用途、占用和撂荒，凡国家建设项目无法避开需占用的，必须经过严格的审批；完善农用地转用审批和征地程序，一切用地行为都要严格服从规划；严格耕地保护执法，及时发现与查处土地利用过程中的违法行为，予以更正。

（2）完善基本农田保护制度，适当补贴基本农田

在严格控制基本农田的建设占用和规划调整的基础上，落实基本农田保护责任，明确由地方各级政府对土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积和质量负责，定期进行目标考核并兑现奖惩措施。加大财政转移支付力度，给予一定的优惠政策，对基本农田保护给予经济鼓励。建立稳定的基本农田保护和建设资金投入制度，落实基本农田保护工作经费，用好各类农业和水利建设资金，与农业综合开发、中低产田改造、土地开发整理、耕地质量建设相结合，集中向基本农田保护区投入，切实保护和提高基本农田生产能力。

（3）加强土地后备资源开发力度，创造性实施耕地“总量动态平衡”政策

开展以土地整理和工矿废弃地复垦为主要内容的土地后备资源开发工作，充分挖掘用地潜力，补充耕地面积。在全市近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设占用需要与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现市域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与市外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享

（4）推进农业技术进步，建立耕地动态监测机制

改变传统的种植习惯和种植模式，简化生产过程与环节，降低生产成本，提高种粮经济效益，实现农业增产、农民增收。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保护成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保护的中长期规划水平和科学决策能力。

（三）、加强生态环境建设，构建生态友好型土地利用模式

（1）科学规划国土资源，完善生态用地布局体系

国土资源规划要从统筹城乡发展出发，围绕严格控制城乡建设用地规模和改善城乡生态环境为目标，要根据经济社会发展条件和资源环境容量，提出调控城乡建设用地规模、调整城乡用地结构和布局的目标。并通过规划，使各类保护区、林地、绿地的用地规模和布局科学合理，从而达到土地利用开发与生态环境保护的协调发展。

（2）保障良好生态环境条件，加快生态林网与生态廊道建设

生态林网与生态廊道建设可以遏制水土流失，尤其是区内的高沙土地区，把南水北调东线水道的河床年淤高控制在3-5 cm以内。在洪水季节，河流廊道植被还可沉积大量悬浮物，大大改善水质，有效减少河床淤积，发挥滞污作用。近期可以通过引水河段及新开河生态林带建设、沟渠河网生态廊道建设、废弃地生态修复、村宅周边生态经济林建设、保护区周界景观林带建设和白塔河疏浚与生态修复等工程来建设。

（3）突出重点，切实改善水环境质量

紧紧抓住事关人民群众切身利益的重大环境问题，加大投入，逐个解决。优先保护集中式饮用水源地水质，继续推动城镇污水处理厂建设，加快城市污水管网建设，确保规划期末，建成一批中心城镇污水处理厂，消除城区及中心集镇河道水体劣Ⅴ类现象。加强农村环境综合整治，完善河流治理机制，开展畜禽、水产养殖污染、面源污染综合防治示范工程，以点带面，不断推进，切实保护农村生态环境。

（4）加强生态建设，促进循环经济发展

在现有各生态示范区的基础上，积极调整产业结构，实现产业的生态转型。加快生态功能保护区建设步伐，建成南水北调东线源头生态功能区。优化现有自然保护区体系结构。在开展地方生态调查的基础上，制定和实施地方生态资源保护与利用规划，严格外来物种管理措施，确保生态安全。制订相关激励政策，鼓励提高企业从事清洁生产审核的积极性。探索重点行业、重点领域、工业园区和城市循环经济发展模式，推动循环型社会的建立。

（四）加强规划实施管理，健全规划实施机制

（1）规划实施的法律制度保障

改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入；增加公益性用地的收购储备；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制；借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。

（2）规划实施的经济激励和制约机制

在保证总体规划实施的过程中，可以根据不同的目标和任务，征收不同的税种，如土地增值税，土地级差收益调节税等，以充分发挥税收措施对保证土地利用总体规划实施的作用。土地收费政策也是一种典型的保证总体规划实施的经济手段，比土地税收政策更加灵活，如对无法纳入现行土地使用税范围的特殊情形下的国有土地的使用，便可以通过收取土地使用费加以调整。

（3）规划实施的行政手段

建立领导责任制，加强规划队伍建设，加强规划宣传和培训工作，增强干部群众依据相关法律和土地利用规划管地用地的意识；切实做好土地利用计划编制、下达工作，切实加强土地利用计划实施管理工作；根据《建设项目用地预审管理办法》做好建设项目用地预审工作；设计规划设施评价指标体系，定期对规

划的实施效果进行评估，并将评估结果反馈给规划的编制者，以便指导下一轮土地利用总体规划的编制。

（4）规划实施的社会监督保障

积极探索规划的公众参与机制，大力推进民主法制建设，赋予公民更多的民主权利，让他们充分享有利益表达和参与决策的机会；推行和完善规划公示制度；建立以公开规划的内容、规划的政策和有关要求，公开工作制度和办事程序，公开按规划审批和审查用地的结构等为主要内容的规划管理公开制度。

（5）规划实施的科技支撑

空间科学技术和信息网络技术的结合为土地利用规划提供了实时动态的数

据来源和高效、便捷的分析、储存、管理工具，为规划实施的动态管理和实施监测提供了技术支撑。应充分运用GIS和GPS等先进技术，逐步实现规划的动态管理和实时监测。建立土地规划师执业资格制度和规划机构资质管理制度，加强和规范土地利用规划编制与实施管理。