新一轮土地利用规划控制指标的功能与选择

新一轮县级土地利用规划控制指标体系与应用

摘要：在我国，土地利用规划的编制和实施不能缺少指标，特别是具可实施性很强的市县一级的土地利用规划。随着我国土地利用规划日益成熟，对规划控制指标的功能和作用就有了新的认识。我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划，规划指标宏观层面的协调功能，又具有微观层面上的控制作用，文中具体阐述了其最重要的四大功能和作用。现行规划中的指标是沿袭计划经济体制下的成式，已经不能满足土地规划的需要。从土地利用规划的新功能和发展理念，构建了体现规划弹性、指令性、指导性和激励性的指标体系。“规划指标控制法”的关键是如何科学合理的确定和分解用地指标。最后，以县级土地利用规划为例，探讨了需要分解下达的指标的分解方法。

关键词：土地利用规划；指标体系；指标分解

1引言

土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段[1]。在新形势下，为了全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地重点，以节约合集约利用土地为核心，开展新一轮的土地利用规划工作，以促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会全面、协调、可持续发展。于是，对土地利用规划的研究又成了新的焦点。

自新《土地管理法》1实行以来，由于“新法”改变了过去分级限额审批用1 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订并通过了新的《中华人民共和国

土地管理法》，并于1999年1月1日起正式实行。2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对它又做了修订，但是这次只是明确了“征收”与“征用”的概念，其余条款没有修改。

地的制度，建立了土地用途管制新制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，解决了严格控制建设用地总量和监督规划实施的最基本问题。促使土地使用者在用途管制的前提下依法使用土地，即必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的法律地位。这就导致了学界关于土地利用规划方法及模式的研究都偏重于土地用途分区管制方面[2][3][4][5]，对规划指标的研究尚付之阙如，但在规划编制的实际工作中还是“指标+分区”的模式[6]，并且指标仍然是规划中十分重要的控制因素，因此不应忽视了对规划指标的研究。

2土地利用规划的功能分析

新一轮土地利用总体规划的修编，应当适应我国社会主义市场经济的新形势，从规划观念、思路和方法上进行积极的创新。在市场经济体制下，我国的土地利用规划应该是动态的、具有弹性的“过程式”的空间区域规划。作为一种制度安排，应该体现社会集体理性取向和维护公众利益的公共政策属性。土地利用总体规划具有战略性、区域性和综合性，其主要功能包括：

2.1土地利用供求平衡的工具

土地利用规划依据社会经济运行状况、社会发展需求和生态环境保护建设对区域土地市场的需求和供给条件进行深入分析。经济增长模式的转变，人口规模的增加和社会生产生活水平的提高，势必影响建设用地规模的增加。但是土地资源的稀缺性也随着社会经济的发展急剧膨胀。土地利用规划主要根据对未来经济的发展、人口增长、产业结构调整等因素的合理预测和调控，综合考虑该区域土地资源的构成和有效供给状况，在一定程度上均衡区域土地利用供求，使建设用地规模合理增长，充分发挥土地政策宏观调控的作用。

2.2土地利益合理分配的手段

土地利用规划划定基本农田保护面积，落实耕地保护责任，确定不同的功能区间，协调各业用地矛盾。为了在土地资源配置中各利益主体、各区域间的责任

和权力的平衡，采用科学的方法确定耕地保护与非农建设指标，并制定耕地保护指标和非农建设用地指标的流动机制[7]，在区域内部合理分配土地利益，协调各业用地的矛盾。

2.3生产要素优化组合和区域竞争力提高的措施

土地是最重要的经济生产要素之一，通过土地合理出让，扩大对外开放，引进先进生产力因素。规避“市场失灵”造成土地资源的浪费，充分考虑不同区域的社会经济发展需求，对土地资源进行有效的配置，防止由于土地利用系统结构失衡导致社会经济发展受阻。根据比较优势原理，协调不同尺度上的土地利用分工，发挥地方经济特色，在优化生产要素的基础上，提高区域竞争力优势。

2.4土地利用的行动指南

土地利用规划明确了土地利用结构调整的方向，划定土地用途分区，对土地利用行为的管制，有效地减少了市场的不确定性和土里利用的随意性。土地利用规划中的耕地保护指标及建设用地指标对未来的土地利用行为产生引导作用，控制不合理的开发利用，减小土地利用造成的不可挽回的风险，比如生态系统的破坏，土地开发投资回收困难等。通过土地评价进行土地利用方案的优化选择，促进土地资源优化配置和合理利用。

另外，土地利用规划也是社会公众参与的平台。在市场经济条件下，国家、地方政府、开发商和公众等组成了多元化的利益结构，各主体有着互不相同的价值取向和利益追求，土地利用规划所寻求的是不同利害关系人的沟通和对话，对各种不同价值观、生活方式和文化传统在空间层面上寻求解释，或者将这些内容转化为不同的空间形态，然后通过协商和谈判，建构一个协同的纲领，维护社会公平公正，尤其注意弱势群体和权益损失严重的全体或个人权益的保护[8]。通过土地利用总体规划编制，总结群众地集约用地经验，集中群众智慧，调动群众科学用地和合理用地的积极性和创造性，监督土地利用总体规划的落实。同时它还是土地科学管理的龙头。

3基于土地利用规划功能的指标体系新建

土地利用规划的控制指标不仅具有指令性作用，更重要的是起到导向、激励的作用，求得合理利用土地的目的。土地合理利用是一个过程，其主要的目标是要保证土地利用有序，土地利用结构合理，国民经济各部门的用地需要能够满足，土地利用集约化和生态化，土地利用的经济效益、社会效益和生态效益能够最大化。有利于实行严格的用途管制制度，是区域可持续发展监控的主要指标等。

基于新的规划功能的认识和发展理念，根据作用不同，这里把指标分成五类：指令性指标、限制性指标、预期性指标、周转性指标和激励指标，并以此为基础弥补原有指标的缺漏。

3.1 规划指标的种类与体系建立

（1）指令性指标

指令性指标主要是指国家从全局和长远利益出发，为确保土地资源安全下的国家安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标[9]，如耕地保有量、基本农田保护面积等。另外，应该增加生态保护面积的控制指标，生态保护的重要性在土地利用规划上没有真正得到体现，实际采取措施不力，远低于理论上的重要性和必要性。为了切实保护人类的生活环境和自然的和谐，促进区域社会的可持续发展，应该设立这样一个监控指标。指令性指标是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。它的编制必须要有政策法规依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实，并进行严格的动态检测。

（2）限制性指标

限制性指标是指基于社会经济及生态环境的健康发展，保证人民生活水平提高的限制性条件而做出的数量和结构安排，如建设用地规模，建设占用耕地面积，林地面积等。限制性指标的制定要保证社会经济的正常快速和可持续发展，不能盲目增加指标，必须统筹兼顾，效率与公平并重。必须对土地规划利用强度制定合理的指标，增强规划的可操作性和便于实施管理。

（3）预期性指标

土地利用规划所涉及的未来重大工程项目用地指标应属于预期性指标，而重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，因此应通过反复的科学论证。预期性指标例如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响。一旦要调整预期性指标，整个土地利用规划方案将发生重大变化。在执行规划中指令性指标是规划决策的主要控制方向，预期性指标则是用来保障规划的次要目标的实现，保证规划在执行过程中的各种关系的协调和主次目标的统一。

（4）周转性指标

周转性指标是为了农居点整理复垦和独立工矿用地的整理复垦而预先划定出来的建设占用耕地的面积。这类指标从实际工作出发，保证工程项目的顺利完成。在这些工程竣工的同时，应补充与周转性指标中质量和数量相当的耕地，达到“占补平衡”。周转性指标不属于建设用地新增面积，而是为了建设的需要而“借出”的建设用地面积，所以必须在规定的期限内“偿还”这些指标。

（5）激励性指标

规划实施要引入激励机制，通过规划实施情况评价，如果土地利用综合效益、土地利用集约程度、耕地保护绩效等指标均高于规划预期值，则可以按一定比例增加建设用地指标，以鼓励集约高效利用土地，这就是激励性指标。这类指标不能按照平均主义配额，考虑到各个地方的比较优势，以充分调动集约节约用地的积极性为出发点，经济发展快速地区要发挥资本和技术的优势，提高建设用地的集约度，整理复垦更多符合要求的耕地，来获得更多的建设用地新增指标，如折抵指标和待置换用地指标。

当然以上规划指标在编制土地利用规划的过程中应综合考虑。在土地利用规划编制过程中，规划控制指标的分解应成为激励区域竞争的动力机制。对下级的指令性和限制性指标分解时，上级土地规划管理部门可以适当保留一定数量的建设用地，作为激励性指标；预期性指标可以保留一定的机动数量，以供经济发展快的地区和重要的新建项目用地的指标不足时的应急处理；对下级规划控制指标

的确定，还可以运用指标浮动，对于经济发展快，土地利用集约化水平高、土地利用效益好的地方采用规划控制指标的上限值，相反，则采用规划控制指标的下限值[10]。但是指标的浮动范围、激励性指标和机动指标预留多少以及规划指标奖励幅度大小应在规划编制过程中经科学合理测算后确定。

表1 土地利用规划指标体系构建

3.2土地利用规划中需要分解并下达的指标

（1）基本农田保护面积；

（2）耕地保有量；

（3）城镇和独立工矿用地面积；

（4）农村居民点用地面积；

（5）土地开发和整理补充耕地面积。

（6）生态保护面积

4土地利用规划指标的应用

在我国当今的政治管理体制和国情下，在较长时间内“规划指标控制法”作为土地利用规划的一部分，仍然是一种可取的办法，而关键是如何分解和确定合理的用地指标。

4.1 土地利用规划指标分解的原则

（1）尊重现实；

（2）维护公平；

（3）激励先进。

4.2 土地利用规划指标分解的方法

指标分配依据虽不尽相同，但检验指标分配合理与否的标准是能否很好地协调经济建设与资源保护两者之间的矛盾，它是建立在充分、准确掌握区域经济发展趋势的基础上综合平衡的结果。

（1）城镇和独立工矿用地面积的分解

城镇建设和独立工矿用地是城市化和工业化发展过程中最为需要的用地，是二、三产业发展的主要空间，也是城镇居民生活的舞台。城镇建设和独立工矿用地区位条件优越，单位土地面积投资强度大，土地经济产出多，价值高。其规模大小直接反映了一个地区城市化和工业化发展水平，也是其经济实力的体现。其

中，独立工矿用地，不仅包括了城镇规划区以外的星散分布的工矿企业用地，也包括了经济开发区、工业园区。特别是经济开发区、工业园区，从长期来看应当是所在城镇的重要组成部分，逐步形成城镇新的功能区，应该纳入城镇总体规划。所以，对现阶段的县域城镇建设和独立工矿用地的指标分解，按照统一规划，合理布局，综合平衡的方式进行。其主要关系为：

城镇建设和工业用地总规模=规划城镇用地+规划独立工矿用地

土地需求预测独立工矿用地=保留独立工矿用地+调整城镇工业用地

规划城镇建设实际用地总面积=规划城镇用地+调整城镇工业用地

具体指标的分配采用多因素综合加权平均方法。主要计算公式为：

规划用地=现状用地+新增用地

新增用地=规划控制新增建设用地×乡镇综合权重

各个乡镇综合权重的计算，可以采用常用的特尔斐法、AHP法和AHP-GEM 法[11]等。

每个乡镇最终城镇用地规模和独立工矿用地面积，还要在上述计算结果的基础上，经过综合平衡后确定。综合平衡的要求包括：①各个乡镇城镇建设与工业用地增加应当与城市化和工业化的基本需要相适应；②优先满足城镇建设用地需要，与城镇体系规划和市域总体规划的城镇用地相衔接；③与农村居民点用地减少相挂钩，农村居民点用地减少面积多的乡镇适当倾斜；④根据生产布局规律对于规划城镇用地和独立工矿用地进行了合理调整。将部分独立工矿用地指标调整为城镇建设用地。

（2）农村居民点用地面积的分解

农村居民点用地的确定主要受三个方面的影响：①区域农村居民在土地利用规划实施期间新增建房的数量及人均用地面积的确定；②城镇化水平的提高，农村居民转变为城镇人口，对在农村的住房进行拆迁；③对农村居民点整理力度的

大小。所以，农村居民点用地面积，主要是从①新增农村居民点规模预测；②缩减农村居民点规模预测；③农村居民点总规模预测[12]。然后依据各个乡镇工业化和城镇化水平进行分析，先确定其合理的农村居住人口；再按各省的有关农村居民点用地的标准，即人均农村居民点面积，结合农村居民点布局规划综合考虑。

（3）土地开发和整理补充耕地面积的分解

土地开发和整理补充耕地面积的分解，是在全县建设用地占用耕地面积预测的基础上，按照占补平衡的要求，根据各个乡镇的待整理耕地面积、可造田造地的后备土地资源面积、可整理复垦的农村居民点用地面积具体确定。

（4）耕地保有量的分解

县域各个乡镇的耕地保有量是在建设用地规模指标分解和土地开发和整理补充耕地面积的分解的基础上，依据以下公式计算确定。

耕地保有量=现状实际耕地面积+可调整地类面积?规划期耕地减少面积+规划期耕地增加面积

（5）基本农田保护面积的分解

基本农田指标的分解，主要依据是各设区市的人口状况、耕地现状、宜耕后备资源状况、粮食生产总量以及建设，片用耕地状况等[13]。

根据上述指标分解所需考虑的因素及其与基本农田保护数量之间的关系分析，具体的分解方法为：

S i=S×(P1i·W1+P2i·W2+P3i·W3+P4i·W4+P5i·W5)

式中：S i为第i个乡镇的基本农田保护指标；

S为县级行政区基本农田保护数量；

P1i为第i个乡镇历年人口数占县总人口数的平均比例；

P2i为第i个乡镇历年耕地面积占县耕地总面积的平均比例；

P3i为第i个乡镇历年粮食产量占县粮食总产量的平均比例；

P4i为第i个乡镇历年宜耕后备资源面积占县宜耕后备资源总面积的平均比例；

P5i为第i个乡镇历年建设占用耕地面积占县建设占用耕地总面积的平均比例。

W i（i=1，2，3，4，5）分别为第i个乡镇的人口比例、现状耕地面积比例、粮食产量比例、宜耕后备资源面积比例、建设占用耕地面积比例因素的权重。

（6）生态保护面积

生态保护面积实际控制指标的制定和分解比较困难，各区域需要保护的生态用地的数量和质量都不相同，对于整个县域需经过详细的调查和评价以后才能确定，宜将其作为县域指标进行控制，将其作为控制性指标进行县域的各乡镇分解还很难做到。

5结论与讨论

规范化是土地利用规划走向成熟的标志。以耕地保有量、建设占用耕地数量、补充耕地数量和基本农田保护数量为主的规划指标体系难以满足土地利用规划规范化的需求。通过对指标功能的创新性认识，对构建规范化的规划控制指标体系大有裨益。从土地规划新理念和需求出发，本文初步构建了五大类24项规划指标，这些指标贯彻到规划的始末，可以增强规划的科学性、可操作性和弹性，充分适应市场经济的新形势。对于指标分解的方法，本文从实用和适用角度进行了一定的探讨。

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