华夏幸福产业新城开发性PPP模式

华夏幸福产业新城开发性PPP模式运行机

制、优势及风险

华夏幸福2002年在固安县率先探索产业新城开发性PPP 模式，为政企合作开发产业新城提供了优秀范例。党的十八大以后，华夏幸福的产业新城开发性PPP模式迅速扩张，目前已布局于全国60余个区域，业务版图覆盖北京、上海、广州、南京、杭州、郑州、武汉等全国15个核心都市圈、13个省级行政单位，在我省周边的湖南、湖北、浙江、安徽、广东均有产业新城合作项目。华夏幸福产业新城开发性PPP 模式也得到了得到各级政府广泛认可。河北固安产业新城、江苏溧水产业新城、湖北省黄冈市团风县产业新城、浙江省湖州市南浔区产业新城、河南省郑州市新郑市产业新城五个项目入选财政部PPP示范项目。其中，固安产业新城还入选全球60个可持续发展PPP案例。

图 1 华夏幸福产业新城国内布局情况

一、运行机制

产业新城开发性PPP模式是以实现区域高质量可持续发展为目标，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施、公共服务设施和城市运营等综合开发服务，社会资本承担主要投资、建设、运营管理责任，投资回报与绩效挂钩的创新性PPP模式。

（一）运作机制

在产业新城开发性PPP模式中，政府是园区开发建设的决策者，对基础设施及公共服务价格、质量实施监管，并专门设立园区管委会负责对接相关事务。华夏幸福作为投资开发主体，接受合作区域所在地方政府的委托，双方签订长期合作开发协议，设立项目公司，为区域提供包括规划设计与咨询、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务以及城市运营服务共六大类、全流程的一体化运作综合解决方案。其中，产业发展服务是核心，具体包括华夏幸福在委托区域范围内进行的产业定位、产业规划、城市规划、招商引资、投资服务、产业升级等服务。

图 2 华夏幸福产业新城开发性PPP模式运行机制

（二）回报机制

地方政府承诺将合作区域内所新产生的收入的地方留成部分按国家规定缴纳至地方财政后，按照约定比例留存，剩余部分纳入财政预算支出管理，通过安排预算支出，作为支付公司服务费用的资金来源，并完善各项收支手续，以保障公司各项服务费用的顺利支付。合作区域内所新产生的收入是指合作期限内，合作区域内单位与个人经营活动新产生的各类政府性收入，主要包括税收收入（原有企业原址产生的税收收入除外）、土地使用权出让收入、其他非税收入、

专项收入和专项基金。主要服务项目付费标准及结算时间如下表所示。

表 1 华夏幸福产业新城开发性PPP模式一般付费标准

二、典型案例

（一）固安产业新城

2002年，河北省固安县政府与华夏幸福基金股份有限公司签订特许经营协议，合作开发建设固安工业园区（后更名为固安产业新城），协议期50年。根据协议，固安县政府设立管委会履行政府职能，负责重大事项决策、规范标准制定等，确保公共利益最大化。华夏公司设立三浦威特园区建设发展有限公司，负责筹集资金、专业招商、兴建设施、配套服务、运营管理等经营事项。作为回报，固安县政府对三浦威特公司的基础设施建设和土地开发投资，按成本加成方式给予110%的补偿；对服务外包项目，按约定支付相应费用；总支出不高于园区财政收入增量的企业分享部分。

截至2019年，华夏幸福为固安产业新城累计引入企业超过600家，招商引资近1400亿元，在产业新城发展的引擎作用下，固安县由河北倒数第二的农业县跻身全国百强县，财政收入由2002年的1.1亿元增加到2019年的96亿元。华夏幸福的固安实践，得到了广泛认可：2015年7月，国务院办公厅通报表扬华夏幸福与固安县积极探索政府和社会资本合作模式的好经验、好做法；先后入选国家发改委典型案例和财政部PPP示范项目；2018年5月，还被联合国欧经会评选为全球60个“以人为本可持续发展”的PPP典型案例。

（二）新郑产业新城

2017年6月，新郑市与华夏幸福签订合作协议，划定约16平方公里的起步区，合同履行期限40年。新郑产业新城以“一轴一园三组团”为城市发展格局重点造“2+3”产业体系，两大龙头产业为电子信息、智能制造装备，三大支柱产业瞄准都市食品、生物医药、现代物流。截止2019年底，目前，新郑产业新城区域内已经签约项目20余家，吸引投资200亿元，正在形成千亿级的电子信息产业集群和百亿级的智能装备制造产业集群两大主导产业。

（三）武汉国家航天产业基地

武汉国家航天产业基地位于武汉市新洲区，是继上海、西安后的第三个国家级航天产业基地，是我国首个商业航天产业基地，也是武汉四大国家新基地之一，已入库湖北省发改委重大项目库、财政部和社会资本合作（PPP）中心项目库等。

2016年9月，华夏幸福与武汉市新洲区政府签署《合作备忘录》，参与新洲区约定区域产业新城政府和社会资本合作项目的项目采购程序，提交响应文件，2017年4月取得《成交通知书》，确认为武汉国家航天产业基地PPP项目成交供应商。2017年5月，华夏幸福与武汉市新洲区人民政府签署PPP项目合作协议，合作区域占地面积约为68.8平方公里，合同履行期限30年。

根据协议，新洲区政府负责整个区域内的开发建设管理

工作，负责合作区域内规划建设用地的前期土地征转，按照双方约定的开发进度提供建设用地并依法进行供地。华夏幸福负责提供本项目规划设计、土地整理投资、基础设施及公用事业项目投资（包括设计、建设、运营、维护、移交）、招商引资等一体化的综合开发服务，并根据项目特点通过政府付费、使用者付费等多种付费模式获得合理回报并取得合理收益。

目前基地建设全面铺开，招商成果丰硕，已累计引入航天科工火箭技术有限公司、航天科工空间工程发展有限公司、航天科工行云科技有限公司、和泰新材料等十余家企业，成为助推区域经济高质量发展的排头兵。

三、产业新城开发性PPP模式的优势和潜在风险

（一）产业新城开发性PPP模式主要优势

1.综合开发，有助于产城融合发展。产业新城PPP不是各种单体PPP项目的简单捆绑，也不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设，而是提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案，投资规模大、合作周期长、综合强强。多种服务内容综合开发，有助于发挥空间开发和产业开发的系统性、综合性优势，可以在全生命周期内，通过内部资源配置、滚动开发、分期融资等多种机制，实现产业和城市的更深层次融合，整体提升合作区域的投资强度、城市面貌，不仅提

高区域财政收入，也提高区域内居民幸福感，促进区域产业、经济、社会的全面、综合、可持续发展。

2.自我造血，有助于财政收支平衡。传统的PPP项目，政府需要用现有的地方财政收入的一部分来支付PPP的服务费用。开发性PPP由于具有“自我造血”的机能，则是以合作区域未来新增财政收入作为社会资本的回报来源，财政有增量，社会资本才能有回报。在这一模式下，地方政府不仅没有增加现有财政的支出责任，不需要政府的投资，不用政府担保和兜底，相反合作区域新增加的财政收入除去支付开发性PPP服务费用后的结余，还增强了地方政府年度财政的支出能力，有利于地方政府整体财政收支更加健康平衡。

3.激励相容，有助于政企优势互补。产业新城开发性PPP 模式“绩效付费、长期运营、综合开发”的制度设计可以发挥政府和社会资本的各自优势，既充分让市场在资源配置中发挥了决定性作用，又促进了政府的职能转变，形成了激励相容。对地方政府来说，社会资本的投资不需要政府的担保兜底，激励了政府积极主动优化营商环境和服务水平，让社会资本无后顾之忧。而对社会资本来说，要实现政府制定的绩效考核目标，必须千方百计地发展高端产业和实体经济，源源不断地为地方政府创造新增财政收入，满足政府的支付能力才能得到回报。因此，社会资本必须打造高水准的运营团队，千方百计地引入高端技术、高端产业、高端人才，真正发展实体经济，源源不断地创造越来越多的财政收入。

开发性PPP从开始投入到最终协议的履行完毕，整个过程当中十几年甚至几十年的时间都一直是企业在运营，企业承担了风险的同时也获得相应的长期的回报。开发性PPP长期运营的特点也使政府更加专注于公共政策的制定、公共服务的项目决策和公众参与的组织，而例如产业发展、城市建设、城市运营维护等具体事宜则由社会资本负责，有利于社会资本组建高水平、国际化、专业化和市场化的长期管理运营团队，专注于合作区域的魅力建设和吸引力打造，同时也可以更高效地为所有合作的地方政府提供更多有针对性和区域特色的高品质开发性PPP服务。

（二）产业新城开发性PPP模式潜在风险

华夏幸福产业新城开发性PPP模式取得了巨大的成功，但也有一些失败案例，如“镇江市京口区大禹山创意新社区项目”。其潜在风险也值得关注。

1.经营性项目和公益性项目“打包”的边界界定不清晰。产业新城PPP项目兼顾公益性和商业性，目的在于:一是前瞻性地提供公共服务配套，降低因前期规划无法满足实际需求的工作反复与成本浪费；二是通过“肥瘦搭配”，让产业发展的现金流反哺公益性项目，但由于以下原因，可能导致经营性项目和公益性项目的搭配不当。

（1）立项阶段论证粗略，难以对项目实施形成硬约束。通过PPP模式引入社会资本后，一方面，按先立项论证、后PPP论证的流程要求，社会资本难以参与立项阶段的项目规

划，在引入后会对前期规划方案提出不同意见，增加反复论证、审批的沉没成本。另一方面，社会资本必然引入经营性项目，当经营性与公益性发生冲突时，项目的实施方向在较大程度上取决于政府和社会资本的议价能力，政府迫于支付压力可能在一定程度上妥协，产生公益性让位于经营性的风险，背离项目初衷。

（2）判断子项目间是否存在“实质性联系”的标准缺位。政府有可能将合作区域内与产业新城开发本身无直接关系的子项目包装在PPP合作范围内，实质上属于为社会资本垫资代建或政府变相融资。2019年3月印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(简称《意见》)中规定打包项目不得无实质关联，但子项目之间的关联性会受到区域规划、公共服务需求和产业发展定位等影响，判断“实质性关联”的标准复杂并有一定的主观性，可能带来争议。

2.回报机制存在合规风险。产业新城的投资特点是“滚动开发”，即将项目分为若干期开发，以前期开发获得的财政收入弥补后期的投资成本，但巨额投资下政府的付费机制始终存在争议。产业新城项目的支付难以离开基金预算的支持，但《意见》中“新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出”的规定，打破了项目回报机制与本级基金预算间的默契，其关键在于对“运营补贴支出”的理解。从实践看，《意见》出台后产业新城PPP项目进入全国

PPP综合信息平台管理库的数量显著下降，这是地方政府在严监管、控风险背景下对此项规定的直接回应，一般公共预算难以独立支撑项目回报，政府性基金预算的使用也无所适从，是产业新城PPP项目目前面临的重要困局。

3.不合理、不到位的风险控制会强化产业新城项目固有的高风险特征。运营商的逐利本能将驱使一些短视行为在政府处于信息劣势地位时成为现实，或基于“新官不理旧账”的冲动由政府和运营商合意达成，而带来超出经济范畴的风险，或违背政府的规划及带来环境破坏风险，而产业导入计划一旦落空或实践偏离预期，甚至可能出现“产业空城”，政府和运营商均将面临巨大损失。