(整理)建筑业安全生产形势分析及对策建议

建筑业安全生产形势分析及对策建议

建筑业是国民经济的重要产业。建筑安全生产工作是全国安全生产工作的重要组成部分。在国民经济持续快速发展和市场需求的拉动下，2007年建筑业完成总产值50018.62亿元，同比增长20.35%。在建筑业持续高速增长的条件下，各地、各部门和各建筑施工企业，认真贯彻党中央、国务院关于安全生产的一系列重大部署，深化建筑施工安全隐患排查治理和专项整治，加强安全监管体系和制度建设，加大安全监管工作力度，有效保障和促进了建筑业的安全发展，但建筑事故多发，安全形势依然严峻，安全生产问题仍然十分突出，为促进建筑安全生产形势的稳定好转，落实安全生产“隐患治理年”的各项要求，当前我们必须综合、深入分析建筑安全生产形势和事故多发的成因，提出有针对性的对策措施和建议，以事故教训推动工作，消除事故隐患，防范事故发生，保障安全生产。

一、安全生产形势分析

2007年全国建筑业共发生伤亡事故2278起，死亡2722人，同比增加48起，上升2.2%，死亡人数增加176人，上升6.9%（房屋建筑与市政工程施工安全事故840起，死亡1011人，同比下降5.4%和3.53%。其中，较大以上事故38起，同比下降2.5%；死亡159人，同比上升8.9%）。其中，发生较大事故96起，死亡357人，同比减少7起，下降6.8%，死亡人数减少26人，下降6.8%；发生重大事故5起，同比增加4起，上升400%，死亡55人，同比增加44人。发生特别重大事故2起，死亡99人，同比增加2起、99人。建筑业事故起数和死亡人数分别占工矿商贸企业总数的19.18%和19.60%。

（一）事故特点

1．事故起数和死亡人数总量上升。2007年全国建筑业事故起数和死亡人数分别比上年增长2.2%和6.9%，这是近两年来建筑事故死亡人数逐年下降后出现的新情况，今年遏制建筑业事故上升的任务十分艰巨。

2．重特大事故多发。发生重特大事故7起，死亡154人，同比分别增加6起，143人。特别是湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8.13”特别重大坍塌事故和湖北省恩施州宜万铁路高阳寨隧道口“11.20”特别重大坍塌事故的发生教训相当深刻，一年内连续发生两起一次死亡30人以上的特别重大事故为建筑业比较罕见的。

3．坍塌和高处坠落事故仍是事故多发的主要类型。2007年坍塌和高处坠落事故共发生1257起，死亡1574人，分别占总量的54%和58%。其中较大事故共49起，死亡197人，分别占较大事故总数的51.0%和55.1%；重大以上事故4起，其中2起一次死亡10人以上重大事故和2起一次死亡30人以上特别重大坍塌事故，造成122人死亡。3月至11月份平均每月发生5起较大坍塌事故。

4．房屋建筑、公路桥梁、电力及铁路等施工事故多发。从事故行业构成看，房屋工程建筑较大以上事故起数和死亡人数均居第一位，分别占较大事故总量的35.0%和18.9%；其次是：公路桥梁占14.6%和24.0%、电力占10.7%和9.0%、铁路施工占8.25%和14.5%。

5．多数地区发生了较大以上事故。在全国32个统计单位中，有29个单位发生了较大以上事故，占90.6%。从地区构成看，发生4起以上较大事故的有14个。其中：

7起以上事故：浙江（7起、死亡24人）、四川（8起、死亡38人）、湖北（10起、死亡74人）。

6起事故：山西（6起、死亡35人）、江苏（6起、死亡32人）、重庆（6起、死亡23人）。

5起事故：山东（5起、死亡17人）、河南（5起、死亡23人）、广东（5起、死亡15人）。

4起事故：河北（4起、死亡17人）、黑龙江（4起、死亡12人）、陕西（4起、死亡14人）、甘肃（4起、死亡12人）、安徽（4起、死亡13人）。

6．塔吊等起重机械事故多发。起重伤害发生较大以上事故23起，死亡90人，分别占建筑施工较大以上事故的22.3%和17.6%，其中塔吊倒塌较大以上事故发生16起，死亡65人，分别占起重伤害较大以上事故的69.6%和72.2%。特别是8月下旬至11月中旬，连续发生7起塔吊倒塌事故，死亡31人。塔吊事故主要发生在江苏（3起）、四川（2起）、河南（2起）等地，事发单位多为地方建筑施工企业及塔吊租赁企业。

7．中央建筑企业较大事故时有发生。中央建筑企业全年发生较大以上事故16起，占总数的13.6%，死亡100人，占总数的19.6%，同比下降23.5%和12.8%。主要集中在中国铁路建筑总公司、中国铁路工程总公司和中国水利水电建设集团公司。

8．上半年事故大体呈逐月上升、下半年保持高位略有回落态势。从事故发生的时间分布看，事故起数和死亡人数年初起点较高，到2月份下滑，从3月份开始逐月上升，下半年事故在高位保持平稳，至年底渐趋回落。

（二）事故的主要原因分析

1．建筑业继续保持快速增长势头，基本建设规模快速扩大，城乡建筑增长过快，使建筑业现阶段呈现出事故高发、多发态势。2007年全国建筑业企业完成总产值50018亿元，同比增长20.35%。城镇固定资产投资达109751亿元，同比增长25.6%。全国公路、水运交通固定资产投资完成7500亿元，同比增长22.3%。近五年来，高速公路建成2.8万公里，是过去15年的总和；新改建农村公路130万公里，是过去53年的总和。全国铁路基建投资完成1749.8亿元，同比增长12.7%，相当于2003-2005年三年的总和，在建铁路大中型项目125个。这些都给建筑施工安全生产带来巨大压力。

2．建筑市场不规范，监管不严。建设工程项目投资主体的多元化，建筑市场秩序不规范，违法分包、非法转包、挂靠等现象比较普遍，建筑市场上存在着拆分项目过细、工程标价过低、不合理压缩工期等问题，特别是建筑业市场门槛儿过低，一些低水平、低素质的建筑施工企业及队伍进入建筑市场，给建筑安全造成隐患。如湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8.13”

特别重大坍塌事故就是因为工程项目中标造价过低，且抢工期、赶进度，忽视质量安全等问题造成的。

3．工程建设各方主体责任落实不到位，管理滞后。在建设规模高速增长，施工战线拉长，安全风险加大的形势下，工程建设各方主体管理滞后，安全责任不落实。一是一些项目建设单位不认真履行安全管理职责，招投标环节不规范，不及时支付安全生产措施费用，任意调整和改变工期，抢工期、赶进度。二是一些施工企业技术管理、安全管理人员配备和安全管理工作不能适应企业规模发展的需要，难以实现全员、全方位、全过程、全工序的安全监控。三是一些监理单位不认真履行对施工安全的监理职责，监理人员专业素质不高、岗位资质与规范要求不符等问题。四是勘察、设计单位对工程前期安全因素重视不足，前期地质勘察设计深度不够，重大危险因素判识不明，地质类别不清，客观上缺乏对施工单位安全生产的有效指导。

4．施工现场管理不严，隐患整改不彻底，“三违”现象时有发生。一些施工企业对隐患

排查治理工作不认真，对发现的隐患整改不力，对工程分包队伍资质审核不严，违规分包、转包、习惯性违章等现象还大量存在。农民工未经培训或培训不合格上岗作业，缺乏自我保护意识和自救能力。如河南郑州富田太阳城二期家居广场中心工程“9.6”模板支撑系统坍塌

死亡7人事故，就是由于施工作业人员违规搭设模板支撑系统，对劳务分包队伍疏于管理，以包代管造成的一起较大责任事故。

5．违法违规行为是塔吊坍塌事故多发的主要原因。2007年发生的16起塔吊坍塌事故

中有9起是在塔吊安装、拆卸过程中发生的。主要原因和问题：一是塔吊安装、拆卸单位不具备相应资质，违章从事特种作业；二是违章操作，违章指挥，现场安全技术交底不够，缺失旁站监理；三是非法使用特种设备，未经检测检验，设备存在缺陷和隐患；四是使用单位维修人员不按规程进行维修保养，无安全保障技术措施，作业现场安全防护不到位。如河南南阳锦江公寓住宅楼工地“6.5”塔吊坍塌死亡7人事故，直接原因就是租赁企业不具备塔吊

安装、拆卸资质，违规作业造成的。

6．政府行业监管存在管理漏洞。建筑业专业门类较多，监管职责分属不同的职能部门，目前还没有形成统一的监管体系，造成政府监管主体责任不落实。一是一些铁路、公路、电力及其他工业建设项目等行业领域专业建设工程行业监管职责不明确，安全监管体系不健全，监管人员配备不足，责任没有完全落实；二是一些地区和部门建筑安全生产管理工作相对比较薄弱，一些领域和环节存在监管盲区，如经济开发区、高科技园区、工业园区、一些城市建设重点工程和工业建设项目、城中村、城乡结合部、村镇建设工程等游离于建设行政主管部门监管之外，存在监管盲区。

二、典型案例分析

（一）湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8.13”坍塌特别重大事故。

1．基本情况

2007年8月13日16时30分，湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰县正在建设的堤溪沱江大桥第一孔主拱圈支架拆卸完毕，正在1号桥墩下休息人员发现第一孔主拱圈多处开裂、掉渣。至16时45分，掉落砂浆碎块体积越来越大，数量越来越多，掉渣处出现明显裂缝，并落下大块石头。此时，0号桥台侧2号腹拱下方主拱圈局部下沉，该处桥面局部下凹，靠0号桥台的1号腹拱迅速破坏下塌，2号腹拱下方主拱圈完全断裂，1号孔坍塌。受连拱效应影响，整个大桥迅速向0号桥台方向坍塌，坍塌过程持续30秒。事故共造成64人死亡。堤溪沱江大桥是在建凤凰至大兴公路（以下称“凤大公路”）控制性工程之一，属A1合同段，其建设单位是湘西自治州凤大公路建设有限责任公司；施工单位是湖南路桥建设集团公司；勘察设计单位是湖南华罡交通规划设计研究院；监理单位是湖南省金衢交通咨询监理有限公司。

2．主要原因和教训

经调查认定，这是一起由工程质量引起的生产安全责任事故。堤溪沱江大桥主拱圈材料不能满足施工规范和设计要求，上部构造施工工序不合理，主拱圈砌筑质量差，降低了拱圈砌体的整体性和强度。随着拱上施工荷载的不断增加，造成1号孔主拱圈最薄弱部位强度达到破坏极限而垮塌。受连拱效应影响，整个大桥迅速坍塌。事故的发生暴露出施工单位施工管理混乱、建设单位抢工期、监理单位未履行监理职责、勘察设计单位技术服务不到位、政府行业安全监管不力等问题。

（二）湖北恩施宜万铁路高阳寨隧道口“11.20”特别重大坍塌事故。

1．基本情况

2007年11月20日8时44分，湖北省恩施州巴东县野三关镇境内，正在建设的宜万（宜昌—万州）铁路Ⅱ线高阳寨隧道进口发生了特别重大坍塌事故。该隧道进口端线路走向与318国道近垂直相交，公路外侧为木龙河河谷，隧道与木龙河大桥相连。隧道全长4404.76m，已完成开挖4388m，在距洞口还剩5米时，隧道进口周围的危岩发生了坍塌，致使在隧道进口下方作业的4名工人和318国道上途经隧道口下方的一辆长途客车被埋压，事故造成35人死亡、1人受伤、直接经济损失1498.68万元。

2．主要原因和教训

（1）直接原因

隧道洞口边坡岩体，受施工爆破动力作用，致使边坡岩体沿原生隐蔽节理面与母岩分离，在其自身重力作用下失稳向坡外滑出，岩体瞬间向下崩塌解体，造成事故发生。

（2）间接原因

一是勘察设计单位铁道第四勘察设计院提交的相关勘察文件中有关高阳寨隧道边坡稳定性的地质勘察结论与现场实际不符，地质勘察工作深度不够，勘察设计方案中的部分措施指导性不够。二是施工单位中国铁路工程总公司所属中铁隧道集团有限公司在施工超前地质

探测工作不到位；施工地质工作有缺陷；洞口段未严格按照批准的设计方案组织爆破施工；对导洞施工、洞口围岩监控监测和高边坡防护工程技术措施不到位。三是监理单位四川铁科建设监理公司的部分监理人员不具备隧道监理资质，现场监理力量不足；未做到旁站监理，疏于现场监理。四是建设管理单位武汉铁路局宜万铁路总指挥部对勘察设计的技术管理不够严格；在日常施工安全检查不严格；对监理单位的合同履约疏于监管，对现场监理的管理不到位。

（三）无锡市银仁—御墅花园D-A8号房工地“11.14”重大起重机坠落事故。

1．基本情况

2007年11月14日，江苏省无锡市银仁—御墅花园D-A8号房工程施工工地，发生一起施工升降机吊笼坠落事故，造成吊笼内11人死亡，6人受伤。

建设单位：无锡市银仁房屋开发有限责任公司。

工程总包单位：江苏南通二建集团有限公司。

监理单位：赛华监理公司。

设备生产单位：江苏启东市建筑机械厂。

2．主要原因和教训

经调查初步分析认定：该升降机西侧吊笼电磁制动电机的制动力矩承受不了吊笼内的载重荷载，导致吊笼失速下坠。降坠安全器动作后，由于下背轮的脱落、上背轮螺栓的松动，导致驱动、防坠齿轮与齿条相脱离，防坠安全器不能起到保护作用，导致事故发生。

存在的主要问题：一是施工单位安全管理不严，施工现场安全监管不力，存在漏洞。升降机为明令淘汰的落后产品，其在租赁使用的各个环节都存在问题，投入使用前未验收，未委托评估机构对升降机进行定期评估，检查和维修保养不到位，没有定期进行坠落试验，导致设备存在重大隐患并未及时发现。二是监理单位未认真履行监理职责，工作不实不细，没有对设备检查、维修和保养工作等环节实施监理。

三、主要对策措施与建议

针对建筑安全生产严峻形势和存在的突出问题，当前及今后一段时期，我们适应新形势、新任务的要求，在强化监管，在立足预防，标本兼治，重在治本上下功夫，切实做好建筑安全生产工作，为此，提出以下对策措施和建议：

（一）认真落实安全生产“隐患治理年”措施，深化建筑施工安全隐患排查治理，消除事故隐患

现阶段安全生产的主要任务就是要有效遏制重特大事故，进一步降低事故总量。隐患是生产经营单位违反安全生产法律、法规、规范、标准、规程和安全生产管理制度的规定等，存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。一句话，隐患是安全生产各种矛盾问题的集中表现，也是滋生事故的土壤，只有消除隐患，才能防范事故发生，确保生产安全。当前深化建筑施工安全生产事故隐患的排查治理，是加强建筑施工安全生产的重大举措。为此，我们要支持配合建设、铁道、交通、水利、电监等部门，督促各生产经营单位结合本单位实际深化建筑施工安全隐患排查治理，并配合有关部门加强联合督查、抽查，指导各地、各企业、各项目单位落实隐患排查治理工作措施和要求，重点做好铁路建设、公路建设、房屋建筑和市政工程以及风险较大的桥梁、隧道、电站、水利设施等专业工程建设的隐患排查治理和安全监管。同时，对台风、洪水、泥石流、山体滑坡等自然地质灾害所引发的建筑施工事故的重大隐患也要认真开展排查治理。对边坡基坑支护、脚手架工程、塔吊安装拆卸、升降机作业、施工用电、施工现场排水、临时设施等关键环节进行重点排查，严防坍塌、坠落、模板支撑构件垮落、起重机倒塌等易发事故。

（二）切实落实政府监管职责，强化建筑施工安全监管

政府及有关职能部门是安全生产的监管主体，负有建筑施工安全监管的部门是建筑施工安全生产的监管主体。当前，建筑施工安全事故多发，安全生产形势严峻的深层次原因之一，就是建筑施工安全政府监管主体不明确，职责交叉，权责脱节，多头管理，责任不落实。一些行业领域主体缺位，管理缺失，尚未形成统一、协调的建筑施工安全监管主体。为此，建议在新一轮政府机构改革中切实解决建筑施工安全监管的体制和机制问题，应依据《安全生产法》、《工程建设安全生产管理条例》等法律法规要求，在负有安全生产监管职责的有关部门“三定”方案中应明确相关的安全监管职责，建立健全对各类建筑施工领域实施由一个大部门统一监管的主体和体系。对房屋建筑和市政工程、铁路、公路、水利、电力及其他各类工业建设工程等实施统一监管。总之，要统筹城乡管理，转变政府职能，理顺监管关系，整合行政资源，形成由建设行政主管部门依法统一监管，各相关部门各司其职，各尽其职，相互配合，协调运转的大建设安全监管模式和机制。

（三）采取更加有力措施，加大监管力度，防范事故发生

必须强化事故管理，以事故教训推动工作，建立健全相关制度。一是建立建筑较大以上事故备案制度和约谈机制。凡是发生较大以上建筑事故的，要求地方政府及有关部门在事故调查处理结案后十五天之内报送国家安全监管总局备案；会同建设部及相关行业主管部门对三十天内连续发生两起较大以上事故和一起重大事故的地方政府或行业主管部门进行约谈，查找原因，吸取教训，强化督促整改措施和落实。同时，对事发企业（单位）视其不同情况，实施停业整顿，暂扣、直至吊销安全生产许可证，给予资质降级、经济处罚或组织督导组进驻现场督导。二是建立典型事故案例分析制度。对较大以上典型事故或具有同类共性的案例要组织有关企业、专家和主管部门负责人进行事故分析，找出事故发生原因，吸取事故教训，提出有针对性的防范措施建议。三是加大事故现场督导跟踪力度，掌握事故调查情况，指导地方做好事故查处工作。四是按照“四不放过”原则，对发生事故责任单位和有关责任人严厉进行追究，处罚到位，决不姑息。

（四）完善安全责任体系，落实企业主体责任

企业是安全生产的主体。防范事故发生，做好建筑施工安全生产工作，关键在于落实建设、施工、监理、勘察设计等建设各方主体责任。一是建设工程各方责任主体必须切实加强对安全生产工作的领导，主要责任人特别是法定代表人要切实负起安全生产的领导责任，承担起安全生产“第一责任人”的责任。二是要构建以企业法定代表人为核心的安全生产责任体系，健全从总公司、二级企业、项目部，到班组、作业队、一线施工人员的安全责任管理链，特别要落实企业和施工现场终端安全责任。三是强化对企业主要负责人和各级管理人员安全工作业绩考核，建立企业安全奖励激励机制，对安全管理先进的企业、个人要给予奖励、表彰，对管理不善，事故频发的企业要严肃处理，并记入安全生产不良信用档案。四是强化对工程建设各方责任主体落实安全责任的监督检查，督促企业把安全责任和各项措施落到实处。

（五）规范建筑市场，实施综合治理

建筑市场不规范，秩序混乱，严重影响建筑施工安全生产，必须实施综合治理，切实加以解决。一是规范建设业主的市场准入制度，防止不具备经营条件的投资者作为建设业主进入市场。二是加强对市场竞争行为的监管，规范招投标行为，并明确在工程招投标中，将安全生产费用专项列出，不纳入商务竞标，并要求业主对该费用的使用管理作出明确规定。同时，改变低价中标的方式，支持合理标价中标，防止一味追求压缩投资，为企业设备更新和安全投入提供一定的空间。三是着力培育建筑二级市场特别是劳务市场等，依托地方政府开办农民工培训学校，加强劳务培训，提高农民工的安全素质和基本技能，有组织和成建制地提供劳务用工服务。四是要提高建筑市场企业准入门槛，杜绝不具备安全生产条件，资质能力差，管理混乱的企业和劳务队伍进入建筑市场从事建筑施工活动。五是依法严厉处罚违法违规分包、转包、挂靠等企业和个人行为。

（六）认真研究新情况、新问题，健全安全生产长效机制

建立健全安全生产的长效机制是新形势下建筑施工安全生产工作的治本之策。一是配合有关部门修订、制定建筑安全生产监管的法律法规和行政规章，及安全技术标准、规程和规范等，完善安全法规标准体系。二是研究建筑业安全状况评价指标及要素体系，形成科学综合的评价和考核体系。建立健全相关行业领域建设工程安全死亡、重伤事故信息统计分析制度，加强制度建设。三是继续配合有关部门切实落实建筑施工安全生产费用等经济政策措施，强化工程建设项目特别是高风险项目的安全投入，推进政策治本。四是针对新情况、新问题，深化调查研究工作，进一步加强与有关部门、地方和企业的联系和沟通，及时研究安全生产的重大倾向性、共性问题，提出针对性的工作措施和政策建议等。当前应建立健全村镇农房建设安全监管体系，消除监管盲区，加强监管和指导。五是要研究建设单位（业主）全面认真履行工程建设项目安全职责的政策措施，督促落实业主在工程建设项目招投标、安全投入等方面，以及对建设各方主体加强安全监管的主体责任。