公文文种错用问题

公文文种错用问题应当引起足够重视

起草公文，首先必须选择适当的文种。那么，应当根据什么来确定公文文种呢？依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求，公文文种的选择根据有三：一是根据行文目的，二是根据发文机关的职权，三是根据与主送机关的行文关系来确定。但是，在实际起草公文，首先必须选择适当的文种。那么，应当根据什么来确定公文文种呢？依据《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)的要求，公文文种的选择根据有三：一是“根据行文目的”，二是根据“发文机关的职权”，三是根据“与主送机关的行文关系”来确定。但是，在实际工作中，在公文文种使用上仍存在不少问题，有些问题还直接影响到公文质量和机关的正常工作，确实应引起我们的足够重视。

请看下列几例：

1.《××市关于提高粮食销售价格的通知》；

2.《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》；

3.××县教育局给该县财政局的《关于解决民办教师经费问题的请示》；

4.《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的报告》；

5.《中共××市委××市人民政府关于加强廉政建设的规定》。

以上数例反映了机关公文文种错用问题的几种情况，现分析如下：

一、在相近文种的使用上，应尽量选择最佳文种

例1属于公文文种用得不准。当前，各级机关在行文时，一个十分突出的问题是滥用“通知”文种。尽管公文文种有十几个，但“通知”的使用率占80%到90%，甚至更多。当然“通知”这一文种应用是最广泛的，用量比较大也属正常情况。但一些相似内容的文件，如用其他文种，如“决定”、“意见”等也是可以的。这就有个最佳公文文种的选择问题。在例1中，笔者认为就存在这样的问题。根据发文内容要求，用“决定”更合适一些，而不该用“通知”。在《办法》中明确规定：“决定，适用于对重要事项或者重大行动做出安排。”关于粮食销售价格的确定，

肯定是经政府讨论做出决定的事项，各部门必须严格执行，用“决定”这个文种就比“通知”更合适，效力更大，用“通知”则显然影响了它的效力。

这种情况的出现，究其原因，恐怕是觉得使用“通知”这一文种比较有把握，而对与它相近的文种不大会用，甚至不太敢用，生怕用错。在公文制发中，除了“决定”与“通知”常出现这类问题之外，还有“公告”与“通告”错用，“通报”与“通知”错用等问题。这一点在行文中都应引起重视，应努力选择与内容最匹配的最佳文种。

二、“报告”与“请示”使用范围要分清，以免贻误工作

例2《关于解决××水库超标运行及副坝溢洪造成损失问题的报告》，从其内容看，是个典型的“请求解决”的内容。所以应该用“请示”，不应用“报告”。当然，既然请求上级机关解决问题，也需要把问题报告清楚，但是，行文的目的是请求上级帮助解决，所以不能用“报告”，而必须用“请示”文种。不然，根据“报告”“不要求上级回复”的特点，上级机关就可能将此“报告”存案备查，岂不耽误了工作！

为防止这类问题的出现，就必须把握住“报告”和“请示”各自的行文目的。“报告”的目的在于汇报工作，反映情况，回答上级机关询问，以便上级机关了解本单位情况，能够有针对性地予以指导；而“请示”的目的，是要解决某一问题，请求上级机关作出指示或予以批准。所以，“报告”是陈述性公文，“请示”则是承批性公文。

三、选择文种要依“法”，不应感情用事

例3中的问题是不应该用“请示”文种，而应该用“函”。在《办法》中明确规定：“请示，适用于向上级机关请求指示、批准”，“函，适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。这两条规定明确告诉我们，只有相隶属的上下级之间，下级才可以向上级用“请示”文种；而平行机关和不相隶属机关之间相互行文，则应该用“函”这一文种，而不可以用“请示”。由此可见，教育局和财政局是并列的行政机关，没有领导与被领导的关系，县教育局向县财政局请求拨款，纯属向有关部门“请求批准”的内容，完全符合用“函”的规定。所以，这个文件使用“请示”是错误的。

但是，上述情况在工作中为什么屡禁不止，甚至有的是明知故犯呢？不仅平行机关在要钱这个问题上存在这类问题，而且在要编制、物资等时，也经常出现这样的问题。笔者认为，这一方面是对公文处理的有关规定学习不够，理解不透，但更主要的很可能是这个机关觉得请对方机关帮助办这类事情，用“请示”好像是体现对对方的尊重，用“函”则自认为对人家不够尊重；用“请示”好像事情就好办一些，而用“函”就怕能办的事情也办不成。反过来，一些权力部门也确实存在这种情况，有些掌握实权的部门，比如财政、编办，在同样条件下，用“请示”件要钱、要编，就比较痛快，愿意帮助解决。要写个“函”来，心里就觉得别扭，似乎对自己不太尊重，甚至有个别人说让他“寒(函)”着去吧，而不给解决。所以，这类文种的错用问题，不仅有个对公文文种如何理解、使用的问题，还有个正确认识自己，端正工作态度，不应感情用事的问题。

四、文种使用范围要把握准

例4《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的

报告》，就行文方向而言，是上行文，用“报告”不算错。但就内容而言，是属于“提出意见或者建议”

的内容。在1993年发布的《办法》中，“报告”有“提出意见或者建议”的功能，那时用“报告”是对的。但根据2000年发布、2001年1月1日开始施行的新《办法》，“报告”已无此功能。这个功能已由“意见”承担。所以，例4应该改成《关于进一步加强涉及农民负担收费管理的意见》。

这一例证告诉我们，参与公文起草和办理的同志，必须认真学习《办法》，特别是新《办法》施行后，应该把新《办法》与原《办法》对照，尤其要注意把握新《办法》较原《办法》已经修改的部分，进行仔细分辨。只有这样，才能减少错误的发生。

五、联合行文中，必须使用双方都允许使用的文种

在例5中，是以市委和市政府党政两家名义共同制发的公文，这篇公文使用“规定”文种是错误的。这类问题在市、县的公文中出现次数很多，甚至在有些省一级的公文中也有出现。乍看起来，党政部门联合发个“规定”无何不可，但是，对照《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称《条例》)和《办法》就可以发现它的问题所在。

《条例》中规定了14个文种，“规定”是其中的一个文种，“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”，和“条例”一样，用于制定党内法规、规章。所以，党的系统用“规定”这一文种是无可非议的。但在《办法》中规定的13个文种中却没有“规定”这个文种。所以，在行政机关的文件中，直接用“规定”这一文种发文显然是错误的。行政机关是否绝对不可以使用“规定”呢？也不是的。行政机关包括国务院、省政府和有立法权的市一级政府，在制定法规或行政规章时可以用“规定”这一文种。所以，行政机关使用“规定”这一文种，和“条例”、“办法”一样，是用来制定行政规章的。如果党政两家联合用“规定”行文，那么就表明此“规定”既是党内规章，同时也是行政规章，这显然是不合适的。

那么，这种情况应该怎么处理呢？笔者认为，可以有两种解决办法，一是只由市委发，因为党的文件，对于政府而言，是同样具有效力的。二是如果不是规章性文件，可以选择党政两个机关能够共同使用的文种，比如“决定”、“通知”、“意见”等，均在可以选择的范围之内。

当然，公文文种错用问题不止上述几种。但上述几个问题在实际工作中是比较突出的，应当引起我们的足够重视。

公文标题中标点符号的处理

一、书名号根据《国家行政机关公文处理办法》关于公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号的规定，笔者认为，凡法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及国务院部门规章、地方政府规章的名称在公文标题中出现时，应加书名号；

一、书名号

根据《国家行政机关公文处理办法》关于“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”的规定，笔者认为，凡法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及国务院部门规章、地方政府规章的名称在公文标题中出现时，应加书名号；凡被批转(转发、印发)的请示、报告以及方案、意见、规定、决定等文件的名称在公文标题中出现时，不加书名号，比如“×××省人民政府批转××部门关于开展农村费改税试点工作报告的通知”、

“×××部印发关于进一步发展边境贸易的补充规定

的通知”、“×××省人民政府办公厅转发×××部门关于科学奖励制度改革方案的通知”、“×××省人民政府办公厅转发×××部门关于当前调整农业生产结构若干意见的通知”等等。但是，也有一些特殊情况，比如“内蒙古自治区人民政府办公厅关于做好《内蒙古自治区志·政府志》组稿工作的通知”，其中的“《内蒙古自治区志·政府志》”就得使用书名号。

二、括号

文件标题中遇到括号的情况虽然不多，但有些情况却值得注意。

例1：国务院关于提请审议《中华人民共和国商标法》(草案)的议案

首先可以肯定的是，这个标题中使用书名号和括号都是必要的，问题在于书名号和括号二者的位置关系需要商榷。笔者认为，“(草案)”是“中华人民共和国商标法”的注脚，即提请审议的这个“商标法”在严格意义上说还不是成文“法”，而是一个“草案”，“(草案)”作为“商标法”的注脚不但必须标注在标题中，而且由于这里的“(草案)”是属于“ 商

标法”的一部分应该放在书名号之内，写成“《中华人民共和国商标标(草案)》”。

同理，“关于印发《×××省鼓励招商引资出口创汇奖励办法》(试行)的通知”、“关于审查修改《×××省名牌农畜产品认定办法》(征求意见稿)的通知”等标题中，由于“( 试行)”与“奖励办法”、“(征求意见稿)”与“认定办法”各为一个整体，应当分别将括号以及括号内的文字置于书名号之内，写成“关于印发《×××省鼓励招商引资出口创汇奖励办法(试行)》的通知”、“关于审查修改《×××省名牌农畜产品认定办法(征求意见稿) 》的通知”。

例2：×××关于颁发《高等学校学生守则》、《中等专业学校学生守则》(试行草案) 的通知

此例中的问题是：其一，“(试行草案)”属于守则的一部分，应置于书名号内；其二，两个《学生守则》都是“试行草案”，应当分别加注“(试行草案)”。另外，在标题中出现顿号也是一个不大不小的错误。笔者认为，这个标题可以考虑两种处理方法：一是写成“× ××关于颁发《高等学校学生守则(试行草案)》和《中等专业学校学生守则(试行草案)》的通知”；二是写成“×××关于颁发高等学校和中等

专业学校两个学生守则试行草案的通知”。第二种写法既避免了标点符号的使用问题，又避免了书名号与括号的关系问题，可谓一举两得。

例3：×××省人民政府关于做好农村(牧区)居民点规划的通知

与上述两例相比，此例中使用括号纯属画蛇添足。因为“牧区”是相对独立的概念，可与“农村”并列存在，不必用括号括起来。

例4：×××省人民政府关于做好旗县(市、区)土地利用规划的通知

此例中的“(市、区)”完全可以删除。因为使用“(市、区)”的本意虽然是想明确表达“旗县也包括旗县级的市、区”这样一个意思，但是，孰不知我们所说的旗县，一般应指旗县级行政区划，因此，没有必要再加一个括号来特别注明。如果非要刻意追求完全的话，那么不妨将这个标题写成“关于做好旗县级土地利用规划的通知”也比加一个括号好些。

三、引号

正如有些书名号、括号在标题中必须使用一样，有时引号也是不得不用的。

例如： 1.关于开展“两基”达标验收工作的通知

2.关于实施“绿色证书工程”的报告

“两基”有特定的内涵，是对基本实现九年义务教育、基本扫除青壮年文盲工作的高度概括，属于特指，必须加注引号，以起到强调、提示的作用；“绿色证书工程”则是根据农村家庭技术员培训工作的

内容和特点进行的形象化概括，内容丰富，因此也必须使用引号。与此类似的情况也并不少见，比如“863”计划、“三·八”妇女节、“七·七”事变、“ 一控双达标”、“双增双提”、“两个确保”等等。使用引号的原因一般是为了对一个特殊的概念或缩略语

进行标注，以使读者明白这个词语具有特殊意义。但是，在公文标题中使用引号也要慎重，因为引号在标题中要比其它标点符号更显眼。如果可能，还是以尽量少用或不用为宜。

总之，因为公文标题一般是一个句子，不需要做特别的停顿；因为公文标题不能带有强烈的主观感情色彩，无需借助标点符号来表达；因为公文标题处在一个十分显眼的位置，使用标点总给人一种不够整齐美观的感觉，所以非特殊和必要，尽量遵守规定，不使用标点符号。

公文结构的三要素

笔者提出的“三要素结构”是说：现代公文同任何文章一样，都有开头、中间、结尾这样的一般性结构，但是它还有特殊的包涵在开头、中间(主体)、结尾的内在结构。通过对现代公文(主要的法定文种公文)例文进行分析研究，我们可以看出现代公文的开头、中间、结尾是一定规律可循的。

首先，现代公文开头部分，通常采取的方式有目的式、原故式、根据式、总提式、综合式。这五种方式，最根本的是前三种，后两种是前几种的相互组合或转换形式。所谓目的式，就是开宗明义，表明行文的目的，常为“为”、“为了”领起正文；原故式，一般用“由于”、“鉴于”等词语领起下文，或者用简明的语句直接陈述行文原因；根据式，或据法规，或据理论，或据事实，或据来文，或据领导批准等。它们常以“根据”、“遵循(遵照)”、“按照”或“经……同意”、“经……批准”等词语领起下文；总提式，就是将公文内容的总精神和总结论，在开头概括地提示出来，它实际上是根据式的一种转移方式；综合式，就是以上几种方式的组合，由其中的两种或两种以上构成公文的开头。因此，以上几种开头方式的共同点可概为行文“缘由”，即因为、根由的意思。

其次，现代公文的中间(主体)部分，这是公文的核心内容。“因事而为文”，每篇公文都要向受文者传递某方面的事项(事情的项目)或者事实(事情的真实情况，包括起因、经过、结果等)，而事项与事实又往往是结合在一起的。以传递决定事项、通知事项、公告事项为主的公文，兼有事实的说明；以反映事实为主的报告、通报，往往有事项告知。所以，用“事项(事实)”来表达正文中间部分的内涵较为确切。

再次，现代公文的结尾部分。常用的结尾方式有：企求式，这种方式普遍用于各种行文关系，或要求下级认真贯彻执行，或祈求上级指示、批准，或请求平级予以答复等；号召式，即高瞻远瞩地强调某项事业的重要性，并顺势发出鼓舞人心的期望和号召；总结式，即归结中心内容，强化行文主旨与企求；结语试，即根据不同文种，用公文惯用的结束语，目的在于强调行文的意图，如“特此通告”、“特此公告”、“特此通报”、“专此函达”、“此令”等。这些方式的共同特点，都带有要求的成分。企求式，本身就是要求，号召式是上级机关提出的要求，总结式和结语式都是强化行文意图的，所以用“要求”来表达公文结尾的内涵较为合适。

根据以上分析，我们可以把公文的开头→中间→结尾的内在结构表述为缘由→事项(事实) →要求这

样的“三要素”。其中“缘由”是指行文的目的、原因、根据等，主要说明“为什么”行文；“事项(事实)”是指行文的基本内容，包括事项和事实两个方面，主要说明行文“干什么”}“要求”是指祈使、祈求、号召、结语等，主要要求受文者“怎么办”。“三要素”结构的具体运用，受法定文种功用的制约。每个法定文种功用不一样，对结构要素的具体选择不完全相同。比如，在一般情况下，指挥性决定，由决定目的——决定事项——决定要求组成；表彰通报，由原因——通报事项一发出号召组成；请示，由请示原因——请示事项——请示结语句(“以上请示，是否妥当，请审批。”)组成；公告，由公告根据——公告事项——公告结语句(“特此公告”)组成。鉴于以上情况，可以把现代公文的内在结构称之为“文种功用——三要素结构”章法。

这里应说明是，有些现代公文没有结尾段，随主体部分在该终结的地方戛然而止。因此，这样的公文只有缘由与事项“两要素”。还有些公文，没有开头语，直接进入公文的主体事项，然后在结尾提出要求，

这样的公文只有事项与要求“两要素”。这些行文因语境不同而引起的结构的变化是合乎情理的。

历年国家公务员考试以及各地方的《申论》考试，均是在间接考核“公文”，考察其基础、知识背景或者说能力层面的内容，即所谓“阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力”。但又不得不说的是，其公文本质或多或少都会在每一年的《申论》考试中露出“尾巴”，如2003年国考对"演讲稿"、2004年国考对"情况报告"、2008年国考对“信访答复”考察的具体题目。如果说国考前例还重点关注“公文”之核的话，到2009年上海公务员《申论》考试达到极点，考试关注“公文之形”——考核一道10分的“公文改错”题目。此中考核形式，业内人士或赞或贬，但不能否认新东方刘源前文所述“《申论》这一科目，可以说在某一方面就是公文考试的变形”。

2010年国家公务员考试《申论》真题中，两类试卷军有一个公文写作题目：省级以上（含副省级）综合管理类第三题“假设你是沿海某省省政府工作人员，请结合给定资料，草拟一份《关于将半岛蓝色经济区纳入国家发展战备的报告》的内容要点。”市（地）以下综合管理类和行政执法类第三题“A市市政府准

备大力宣传推进对近海水域的污染整治工作，请你结合给定资料，以市政府工作人员的身份，草拟一份宣传纲要。”