土地利用规划前期8个专题研究

土地利用规划前期8个专题研究

目录

一、土地利用战略研究

二、土地利用总体规划实施评价

三、统筹区域土地利用研究

四、用地结构和布局研究

五、耕地和基本农田保护研究

六、节约与集约利用土地研究

七、协调土地利用与生态环境建设研究

八、土地利用规划实施保障措施研究

一、土地利用战略研究

一、战略研究的目的任务

土地利用战略研究是凸现土地利用总体规划战略性的必然要求

土地利用战略研究有助于从根本上把握和解决当前土地利用问题

土地利用战略研究是土地政策参与国民经济宏观调控的前提和基础

土地利用战略研究为科学发展观指导土地利用实践提供了根本保证主要研究任务

土地利用战略研究的基本思路：

以保障社会经济发展合理用地需求为出发点根据对规划期间各省(区、市)经济社会发展态势的科学预测，因地制宜选择土地利用战略，并在此基础上探讨和制定保障战略实现的关键措施。

土地利用战略研究主要任务：

探讨土地利用与经济社会发展关系

分析规划期间土地供求的总体态势

进行规划期间土地利用的战略选择

制定实现土地利用战略的关键措施

二、战略研究的主要内容

土地利用与经济社会

土地供求总体态势

土地利用的战略选择

土地利用战略对策等

略研究的目的和任务

二、土地利用总体规划实施评价

一、规划实施评价的目的和任务

评价目的

1、检查现行规划实施情况

2、促进规划的有效实施

3、为规划修编和规划调整提供决策依据

4、改进规划编制和规划实施管理

评价原则

1、客观性原则

2、历史性原则

3、建设性原则

4、参与性原则

5、成本划算原则

评价方法

1、对比评价法

2、多指标综合评估法

3、因素评价法

4、空间分析法

5、参与式评估

主要任务

1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况

2、评价现行规划目标和任务的实现程度

3、评价现行规划实施措施的落实情况

4、评价规划的社会影响

5、结合社会经济发展需要，明确是否进行规划修编，并说明理由

6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议。

二、规划实施评价的主要内容

(一)在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系

1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价

2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析

(二)围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，去分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况

1、回顾现行规划的规划目标和任务

2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析

3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析

4、下位规划对上位规划的落实情况

5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况。

(三)围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验

1、回顾现行规划的主要措施

2、规划措施实施情况分析

主要考虑以下因素：

(1)规划实施措施制定和规划目标的对应关系；

(2)规划实施措施履行主体的职责范围；

(3)各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；

(4)相关的建设性意见。

(四)规划实施的社会影响评价

(五)结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由

(六)对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议

1、规划总体评价

2、规划实施的主要成效和不足

3、提出意见和建议

三、统筹区域土地利用研究

一、研究背景

客观上存在区域差异

区域间统筹协调不够

区域发展战略和政策的实施

二、研究的目的和任务

目的意义

各地区间的区域差异显著，相互关联密切，客观上要求统筹协调区域土地利用．

统筹区域土地利用是贯彻落实国家区域发展政策、统筹区域发展的重要手段．

统筹区域土地利用是协调解决区域发展和资源环境方面问题的必然要求．

统筹区域土地利用是防止重复建设、产业结构趋同的有效途径。

主要任务

重点之一是：围绕国家重大区域发展战略，提出区域土地利用调控指标和措施。

重点之二是：分析行政区域内不同地区的功能定位、发展方向和资源环境承载能力，研究提出分区的土地利用调控指标和管制措施。

重点之三是：按照区域协调发展和国土开发整治的要求，分析区域基础设施合理布局和用地规模，提出防止重复建设的土地调控目标和措施。

研究方法

采用实地调研与统计分析相结合的研究方法，分析自然条件、社会经济条件和土地资源禀赋的区域差异．

采用实地调研和专家咨询相结合的方法，分析区域土地利用特点、土地利用的区域差异性及其存在的问题及成因．

采用专家咨询、统计分析的方法，综合分析自然条件、社会经济条件和区域发展战略等对土地利用的影响

采用GIS方法与空间聚类方法，围绕区域发展战略和政策的实施，通过建立指标评价体系进行土地利用综合分区，并因地制宜地提出分区的土地利用方向、调空指标和调控措施。

采用定量分析与定性分析相结合的方法，划分土地利用功能区，并明确各功能区的功能定位、调控指标和调控措施．

采用专家咨询、统计分析和综合分析的方法，划分土地利用功能区，分析区域基础设施合理的发展规模和布局，并提出防止重复建设的土地调控目标及建议。

三、研究的主要内容

研究区域发展战略和政策对土地利用的要求

研究土地利用综合分区

提出区域土地利用调控指标和措施

研究土地利用功能分区

研究提出功能区土地利用调控措施

研究提出防止区域重复建设的土地调控目标及措施

四、用地结构和布局研究

一、研究目的与任务

目的意义

1、实施统筹城乡发展、建立和谐社会的重要内容

2、缓解用地矛盾、提高土地利用综合效率的战略性选择

3、加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求

主要任务

1、分析用地发展趋势，提出城乡建设用地规模与结构的控制目标

2、预测城乡建设用地总规模

3、预测城市、镇、村/工矿分类用地规模

4、提出规划需报国务院审批城市的城市建设用地规模

二、基本认识

关键概念的界定

1、城乡用地范畴

在本研究中，城乡用地是指人们生活、进行生产活动的主要场所，其特点是相对聚集、面状分布，在形态上区别于交通、水利、军事等线状或比较独立分布的建设用地。在现行土地利用调查分类数据中，城乡用地包括城市、镇、农村居民点和独立工矿四类用地。

2、城乡用地结构内涵

数量结构城镇、农村居民点用地规模的比例关系，是从定量角度研究城乡用地发展问题的主要工具。

空间结构城乡用地在空间上的分布割据，是从定位角度研究城乡用地发展的主要工具。

相互关系城乡用地数量结构和空间结构是相辅相成的，一方面用地数量要落到空间上，另一方面空间布局决定了不同区域的用地数量结构，同时空间发展时序是用地数量投放时序的依据。

当前城乡建设用地中比较突出的问题

1、土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度，造成土地利用结构变化与社会结构变化的错位，加剧了社会问题

2、城乡用地的空间布局不尽合理，影响到城乡土地利用的经济、社会和环境效益的协调统一

3、城镇建设用地面积大幅度增加的同时，农村居民点用地并没有像预期那样相应减少，建设用地总体利用效率没有相应提高

问题产生的原因

从机制、体制角度

以GDP为中心的干部考核体制导致多上项目，多占地；

现行领导干部任期制度加剧了城乡建设和土地利用的短期行为；

土地从征地到出让过程存在的巨大利益刺激了地方政府为卖而买的征地行为；

企业取得和保有土地成本低形成了多占地、多得利的不合理经济体制；

集体土地使用权非法流转成为普遍现象源于土地农用与非农用的巨大利益级差；

农村宅基地的非流动性阻碍了分散宅基地向城镇的集中；

法制不够健全

从规划管理的角度

城镇规划受地方发展冲动的影响，经常提出不切实际的发展目标。

农村地区的规划普遍比较薄弱，政府投资不足。

土地利用总体规划作为统筹城乡的规划还有待加强

规划“有政策没工具”的现象比较普遍，影响了规划实施效果

三、研究主要内容与方法

研究分析社会经济发展变化趋势

分析形势，提出调整战略

预测城、镇、村、工矿建设用地需求

研究提出合理的新增建设用地及占用耕地规格

提出促进土地利用调整和推进用地整理的对策建议

五、耕地和基本农田保护研究

一、研究的目的和任务

研究目的

1、耕地和基本农田的四个保障作用

粮食安全社会稳定生态安全经济/金融安全

2、适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势

3、贯彻党中央和国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的要求

研究任务

保护耕地特别是基本农田，是这次机划修编的首要原则。任何地方规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。按造国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。

按照国办发[2005)32号丈的要求，具体的说，本研究的主要任务是：

1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。

2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。

3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。

4、围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。

基本思路

本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在全国总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本省(区、市)的耕地保有量，并提出相应的保障措施。

根据上述研究思路，本次研究和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：

(1)立足于协调经济发展和耕地保护的关系；

(2)耕地的数量、质量和生态保护并重；

(3)研究提出生态退耕、农业结构调整等标准；

(4)适应经济发展的不确定性，预测不同条件下的耕地保有量；

(5)从统筹区域的原则出发，制订不同区域的耕地保护政策；

(6)适应社会主义市场经济体制的发展，强化经济手段在耕地保护措施中的作用；

(7)加强与相关规划的衔接；

(8)加强国家和省(区、市)两个层次的反馈。

二、研究提出耕地保有量目标

查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因

基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测

合理估算耕地的可供给量

1、非农建设占用耕地

2、耕地减少——生态退耕

3、耕地减少——农业结构调整

4、耕地减少——灾害损毁减少耕地

5、耕地增加——土地开发

6、耕地增加——土地整理

7、耕地增加——土地复垦

8、耕地增加的成本估算

预测多目标耕地保有量规模

三、确定提出基本农田保护目标

查清基本农田数量，对比规划保护的目标并分析原因

合理确定基本农田的规模和布局

四、耕地和基本农田保护对策

1、严格土地用途管制

2、与相关规划衔接

3、进一步完善基本农田保护制度

4、有计划有步骤地推进生态退耕

5、推进重点地区土地整理，提高耕地农业综合生产能力

6、严格执行建设占用耕地补偿制度

7、依靠科技进步提升耕地保护管理水平

六、节约与集约利用土地研究

一、研究目的的意义

节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求

节约和集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段

加强土地节约和集约利用问题研究，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面

二、基础认识

节约集约用地的内涵

节约集约用地，笼统地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设的需要

包含三层意思(无锡会议)：

一是节约用地，就是各项建设都要昼节省用地，千方百计不占或少占耕地

二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度

三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率

节约与集约的区别与联系

节约用地一主要是从保护土地膏辣的角度来说的，是指通过一些政策．措施或技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地遭成不可逆的消耗

集约用地—主要是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指通过增加生产要素的投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为集约用地，强调用地方式；节约用地，强调用地效果．一般而言，集约用地必须导致节约用地；而集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择影响土地节约和集约利用的因素

宏观层次因素土地利用结构以及与之相应的产业结构

中观层次因素城乡、区域间是否统筹协调，土地资源是否统一配置、优化配置

微观层次因素土地利用的用途和强度．用途方面主要看现状土地用途是否达到其利用条件所允许的适宜用途；强度方面主要看在既定用途务件下，其开发利用强度是否达到土地成本效益的最大化

建设用地利用强度不是越高越好，当边际效益下降到边际成本的水平时，就达到了土地利用强度的最优值

法律、强制性技术标准等对土地利用强度构成合法性限制

土地集约利用强度＝Min(市场集约值，合法性集约值)

持有成本越低，最低利用强度也越低，越容易诱发圈地占地、土地投机等行为

节约和集约利用的4R原则

“减量化”(Reduce) 就是要节流，要控制新的土地粗放利用和浪费

“再利用”(Reuse) 就是要挖潜，要充分发挥存量土地的利用潜力

“再循环”(Recyc“) 就是要加强土地整理，把集约化水平提高以后多余的建设用地整理为耕地或其他农用地，实现资源的再生

“再思考”(Rethink) 就是要改变传统的土地利用模式，强化促进土地节约集约利用的速径、方式、手段和措施，通步形成自觉的节约和集约利用意识

三、专题研究任务

总体目标

根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本转变的要求，围绕保障社会经济平稳运行和可持续发展的目标，按照”内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，合理提高土地集约利用水平”的原则，研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约用地，并从规模、结构、时序等方面，研究提出调控各业、各类用地的目标及政策建议

专题研究把重点放在建设用地的利用

任务一，建立各类建设用地集约和节约利用的指标体系，研究提出集约利用标准

任务二，评价各类存量建设用地集约利用的潜力，研究并提出实现潜力的保障措施

任务三，统筹各业用地需求，研究提出各类新增建设用地规模控制目标和盘活存量用地的目标，提出统筹增量和存量用地的配套措施

任务四，研究提出各类新增建设占用耕地的控制比例，并提出节约用地、少占耕地与农用地的政策措施

任务五，研究提出促进土地集约和节约利用的制度性建议

四、主要研究内容与要求

建设用地利用的基本形势判断

节约和集约用地的指标控制标准研究

存量建设用地集约利用潜力的预测

新增建设用地规模的统筹安排

提出促进土地节约和集约利用的政策施建议（措施比数据更重要）

五、关于研究中的几个问题

关于数据基础和调查研究

关干专题研究中上下级规划的衔接与配合

关于指标计算口径的统一

七、协调土地利用与生态环境建设研究

第一部分：研究目的和意义

一、背景

二、目的

国办发32号文：根据保护和改善生态环境的原则，围绕保障土地资源可持续利用的目标，研究提出统筹土地利用与生态环境建设的土地利用调控指标和政策建议

要树立科学发展观，提高认识，把保护和改善生态环境作为实现土地资源可持续利用的主要目标之一

对于“保护和改善生态环境”，具体要落实到对生态环境的“改善、协调、预防和减缓”上研究实现生态环境保护和土地资源可持续利用目标的土地利用规划工具

三、主要任务

上轮规划生态建设研究的经验和不足

1、成功经验

编制过程中，考虑了上地利用与生态环境的关系，并把生态环境改善作为土地规划的主要目标之一。规划的实施，保障了生态退耕、水土流失治理、天然林保护等生态建设工程的实施，促进下生态环境的改善。

2、存在不足

对生态环境建设的认识有待进一步提高；土地利用调控指标和空间管制措施对实现生态建设目标的作用有待进一步加强；生态环境建设的主动性不够；规划的环境影响评价体系尚未建立。

本研究的主要任务

1、调查区域内生态环境问题，分析区域资源给状况和环境容量。调查区域的主要生态环境问题，特别是土地生态环境问题，分析重要生态环境问题的严重程度、分布、范围和危害；调查区域内主要限制资源的供给状况；调查区域环境容量。

2、分析土地利用与生态环境关系。分析土地利用规模、结构与布局，以及基础设施建设、土地开发整理、生态建设工程等土地利用活动对生态环境的影响。

3、研究提出有利于环境保护和生态建设的土地利用调控指标和空间管制措施。根据区域生态环境、土地利用等条件和特点，提出环境友好型土地利用模式；进行土地生态敏感性分区，制定分区管制规则，为土地利用分区提供支撑，引导土地利用合理布局；从环境保护和生态改善的角度出发，提出合理的建设用地规模和结构；根据区域生态环境问题及自然、经济、社会条件，提出合理的生态建设原则、标准、目标、用地安排和政策保障建议。

第二部分：主要内容和方法

一、生态、环境和资源状况调查

主要作用

区域的生态、环境和资源状况是土地利用总体规划制定过程中合理引导用地布局、确定用地规模和结构、安排建设项目和生态环境工程不可或缺的本底资料。这部分研究，正是希望通过详细、客观、有针对性的调查分析，全面了解和掌握区域的生态、环境和资源的现状、特点及问题，为深入研究提供扎实的基础。

研究内容

1、生态环境现状和问题调查分析

2、资源供给情况调查分析

3、环境容量调查分析

二、土地利用与生态环境的关系分析

主要作用

土地利用及其格局变化对生态环境的影响研究，是对当前生态环境问题原因的深入剖析，对采取合理的土地管理方式、建立可持续土地利用模式具有重要意义。鉴于时间和资料等原因，各省市可借鉴当前LUCC研究成果，结合实地调查、定性分析和模型分析方法，重点分析规划主要内容对生态环境的影响。

研究内容

1、土地利用规横、结构和布局对生态环境的影响

2、基础设施建设对生态环境的影响

3、土地开发整理对生态环境的影响

4、重大生态建设工程对生态环境的影响

三、环境友好的土地利用总体规划方案建议

主要作用

本研究既不是就环境论环境，也不是就规划论规划，而是在对生态环境和土地利用及两者关系充分调查分析的基础上，提出土地利用规划的调控指标和空间管制措施。

研究内容

1、环境友好型土地利用模式

2、土地利用布局及空间管制措施

3、土地利用各类用地安排规模

4、生态改善目标及生态建设用地

第三部分：关于土地规划环评的若干问题

一、对规划环评的一些理解

规划环评概念

狭义：是对规划方案的评价，预测方案对环境的影响并提出减缓措施

广义：对规划、政策等的环境影响评价，属于战略环评的范畴，它的内涵是在制定规划的过程中，就充分考虑生态环境要素，将生态环境保护作为规划的目标之一，制定符合生态环境保扩要求的规划，提高规划质量

定位

土地利用总体规划的环境影响评价，属于战略环评范畴，是设区的市级以上土地利用总体规划编制过程中的一项重要工作，它在土地利用总体规划开始编制的时候就介入，与规划的许多环节密切联系，将环境保护理念体现到规划编制中，而不是另行独立开展的工作

原则

科学、公正、客观

同步介入(全程参与)

可操作性

二、本研究与规划环评的体系

本研究体现战略环评理念

本研究是规划环评的基础

三、目前规划环评工作中的一些误区

重程序，轻效果

重方案评价，轻全程参与

重微观指标，轻宏观论证

四、规划环评的主要内容

土地利用总体规划环境影响评价应在协调土地利用与生态环境建设研究的基础上，进行以下工作：

对规划目标的评价

对规划方案的评价

(1)对各类用地规模的评价；(2)对土地利用结构的评价

(3)对土地利用布局的评价；(4)对基础设施建设的评价

(5)对土地开发整理的评价；(6)对生态建设项目的评价

方案的综合评价和建议

方案的环境不良影响预测及减缓措施

八、土地利用规划实施保障措施研究

一、研究目的与任务

目的意义

1、研究制定实施保障措施是土地规划编制工作的重要组部分

2、制止保障措施是保证规划实施的重要于段。

主要任务

1、研究制订规划实施的法律措施

2、研究保障规划实施的行政措施

3、研究保障规划实施的经济措施探索建立和完善规划施激励机制，经济手段促进规划目标的落实

4、研究保障规划实施的监督机制

5、研究保障规划实施的科技措施

有关要求

1、规划实施保障措施研究既要落实现行法律法规的有关规定，也要有所创新。

2、规划实施保障措施研究既要体现国家上地规划管理的基本要求，也要与各地土地行政主管部门的职能和行政管理体制改革相适应。

3、规划实施保障措施研究既要保证规划确定的各项目标的实现，也要建立适应社会经济发展客观实际调控规划的机制。

二、研究的主要内容

(一)规划实施的法律手段

(二)规划实施的经济手段

(三)规划实施的行政手段

(四)规划实施的社会手段

(五)规划实施的技术手段

例：

专题一土地利用总体规划主要指标测算

专题二土地利用现状与潜力研究

专题三城镇化发展趋势及其用地需求研究

专题四新农村建设农村居民点用地问题及其对策

专题五耕地保护及基本农田保护目标与对策

专题六基础设施发展趋势及用地需求预测

专题七土地利用与区域协调发展研究

专题八开发区（园区）建设用地问题与对策

专题九建设用地节约和集约利用研究

专题十土地利用与生态环境建设协调研究

专题十一规划实施措施研究

专题十二现行土地利用总体规划实施评价

专题十三土地利用战略研究