城市公共物品供给的_空间失配_现象及其优化策略分析

摘要：随着詹姆斯?布坎南“政府失灵”论的提出和罗纳德?科斯《经济学中的灯塔》的论文发表，公共物

品供给的“市场化”取向已经成为理论界和政府管理部门提高城市公共物品供给效率的基本价值目标。但是，“市场化”本身也并不是完美无缺的，由于公共物品的客观属性与市场追求的相悖和公民与市场消费关系的“权力场”制约，以及“市场化”环境的不成熟，城市公共物品供给的“空间失配”现象已经成为当前制约城市市民特别是弱势群体分享公共资源的主要问题。因此，如何实现城市公共物品供给的空间差异性分布，就成为政府合理分配公共资源，提高城市公共物品供给效率的最优政策取向。

关键词：城市公共物品；市场化；空间失配；差异性中图分类号：Ｃ９１２．８１

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７１－８４０２（２００８）０６－０１２６－０５

一、“市场化”与“空间失配”现象

“空间失配”问题最早是由美国哈佛大学学者

ＪｏｈｎＫａｉｎ在１９６８年提出来的。

根据ＪｏｈｎＫａｉｎ的观点，“空间失配”是指由于美国社会对黑人的歧视，黑

人与白人在就业机会上存在空间的区隔现象。［１］

也就是说，由于人为的原因，黑人并没有享受到与白人一样的就业平等权，在就业空间上处于一种相对封闭的状态。在这里，我借用ＪｏｈｎＫａｉｎ的“空间失配”概念，其目的也是为了说明现在城市公共物品的“市场化”供给模式也面临着一个相对封闭的问题。

随着布坎南“政府失灵”论的提出和“科斯灯塔”模式的出现，城市公共物品的市场化追求已经成为人们趋之若骛的目标取向。在这种市场法则的潜在驱动下，城市公共物品的投资主体往往忽视公共物品提供的可及性目标，而追求获取公共物品的最大效益的集中性分布。于是，城市公共物品不是居于闹市区就是富裕群体聚集区，而在城市边缘或边缘群体聚集区，城市公共物品的提供少之又少甚至没有。一方面城市大量的公共资源得不到有效利用，处于闲置状态，而另一方面大量的社会底层群体却享受不到城市公共物品所带来的利益。由于受出行成本（如乘车、路上花费的时间等）的制约，城市边缘群体往往享受不到公共物品的价值。即使这一区域的群体能够享受到稍许的公共物品，其公共物品的质量也会大打折扣。因此，公共物品的市场化供给在提高了一定效率的同时，也带来了城市公共物品的“空间失配”问题。

在计划经济体制下，政府直接组织微观经济活动，城市公共物品一般由政府无偿提供，政府集公共物品生产和供给于一身。但是，由于政府的财政资金有限以及公共企业缺乏利润和竞争的刺激

作者简介：牟永福（１９７３－）：男，河北吴桥人，南京大学公共管理学院博士生，中共河北省委党校哲学社会学部副教授，主要研究方向为社会政策。

城市公共物品供给的“空间失配”现象

及其优化策略分析

牟永福

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与压力，城市公共物品的供给一直不足，从而难以维持公共物品的有效再生产。于是，在“市场化”理念的支配下，政府开始在城市公共物品的生产和供给过程中引入市场元素，通过ＢＯＴ（ｂｕｉｌｄ－ｏｐｅｒ－ａｔｅ－ｔｒａｎｓｆｅｒ）、ＴＯＴ（ｔｒａｎｓｆｅｒ－ｏｐｅｒａｔｅ－ｔｒａｎｓｆｅｒ）、ＰＰＰ（ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ－ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）等模式，试图在城市公共资源在容量和结构上实现最大化和最优化。其结果是，城市公共物品在容量上确实实现了最大化，但在结构上没有实现最优化。政府把公共物品的生产、经营权力下放给私营企业，借助于市场力量，城市公共物品数量供给得到了基本保障。也许正是因为这一点，城市公共物品供给的失效问题被城市公共物品的平均占有率掩盖了。在一些城市，公共物品的平均占有率是相当高的，似乎不存着城市公共物品供给失效的现象。城市道路越来越宽、公园越来越多、城市绿地越来越美，各种教育、培训学校遍地开花，公安、消防、供水、供电等城市公共网络越来越细密，但是，这种“繁荣”表象的背后却隐藏着城市公共物品分配不平等的问题。就空间分布来说，一个城市有几个大型的主题公园或者城市广场，如果按平均占有率来计算，市民享受的公共物品可能不会太低，但是，如果从城市公共物品真正的享受主体来考量，又有多少人享受到了这种公共物品所带来的益处呢？多种评估一致表明北京“宜资度”全国领先，但“宜居度”却大幅倒退；中科院调查显示北京城建对低收入家庭关注不够，并认为个别措施已构成“现实的损害”。［２］因此说，城市公共物品的生产并不等于供给，如果其供给对象并没有覆盖全体市民，或者说虽然名义上指向全体市民，却只有少数人才能真正享受到，而对绝大多数市民来说可能只是“望梅止渴”，那么，这样的城市公共物品其实已经失去了公共性和公平性特征，只不过是某些城市特殊群体（城市精英群体）享有的专属品。

按照公共选择学派的创立者詹姆斯?布坎南的解释，公共物品是“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”，［３］具有消费上的非竞争性（公共性）和制度上的非排他性，其伦理目标指向的是它的正外部性。但是，在城市各种“形象工程”、“政绩工程”等功利性追求的支配下，公共物品的符号价值远远超出了其实用价值，宽广的道路、大面积的绿地、雄伟的广场，在满足了城市空间美感需求的同时，却失去了公共物品本质的价值属性。其结果是，一方面导致政府支付危机，另一方面则造成某些公共物品的功能不能在短期内满负荷利用，造成资源浪费。所以，Ｔｉｔｍａｓｓ在研究中发现，对于公共物品的提供者——

—政府组织也好，非政府组织也好，如果这些管理阶层不是来自广泛或者超越经济伦理的边界，那么其提供的产品可能仅仅满足了某一个阶层的需要，而另外的阶层的需要可能得不到满足。［４］

二、“空间失配”：“利益”对市民选择权的剥夺

“市场化”视域下城市公共物品供给的“空间失配”现象，不仅仅意味着城市公共资源分配的市场失灵，从另一个角度来说，也意味着城市市民获得社会福利的权利受到了侵害。究其原因，大多数城市公共物品的生产与提供者在利益追求与尊重市民选择权之间优先选择了前者。

根据西方公共经济学的一般理论，公共物品的客观属性决定了私人经营仍然存在低效问题。市场是以追求效率为指向的，利润是它生存的基础，这样的本质属性是与公共物品的非排他性和非竞争性相悖的。由于公共物品对私人消费的边际供给成本等于零，企业为了获得赖以生存的利益空间，必然要通过限制私人消费的手段来达到这一目的，这样就会出现公共物品不能实现最大效用的问题。假如某个城市公园完全由私人来修建、经营，由于公共设施的投资成本巨大，私人不可能通过税收来筹集资金，为了尽量减少投入成本并能预期收回，私人企业可能就会采取大而全的集中供给方式，并收取门票或者在公园内开发项目的办法来获得企业再生产的利润。因此，城市市民要想进入公园就必须支付额外的交通成本和门票。这就限制了所有市民使用这座公园的权利，从而造成公园使用上的效用实现不足。所以，澳大利亚学者休?史卓顿和莱昂内尔?奥查德认为，“城市公共物品不能完全市场化，它不同于私有产品的地方就在于公共物品的提供和生产并不仅仅是为追求利润，而且还有广泛的社会目标，如解决失业、安排妇女就业、照顾残疾人就业、提供低利润甚至没有利润可赚的基础设施和公共物品。”［５］美国经济学家保罗?萨缪尔森在提出公共物品的非排他性和非竞争性理论之后，也认为“私人投资兴建的物品是不愿让

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他人无偿享用的，尽管后者的享用并不会引起前者边际供给成本的丝毫增加。”［６］

城市公共物品的“空间失配”损害了城市市民消费公共物品的选择权，其生产和供给的“市场化”却并没有体现出市场规则中的公民偏好机制。在私人产品市场上，消费者的偏好是通过消费者的购买行为来显示的。出于对自身效用的关心，理性的消费者清楚自己的购买行为直接影响到效用的实现；如果试图通过不购买来隐瞒自己的偏好，结果是自己的效用无法最大化。因此，私人产品市场上的消费者偏好的显示不成为一个问题。相反，由于公共物品的非排他性，无论消费者最初有没有付费，付费多少，都不会影响其对公共物品的消费。在这种情况下，理性的消费者完全有可能隐瞒自己对公共物品的真实偏好，从而可以减少自己的付出。在此情况下，或者公共物品由于搭便车者的大量存在而失去了持续供给的可能性，或者公共物品通过强制性的税收实行供给。而公共物品一旦供给，无论好坏消费者都只有接受，即存在强制性消费。因此，公共物品供给的有效性在于供给方能够把握市民的消费偏好，让市民来选择公共物品的供给或者起码能够在公共物品的生产和供给流程中引进市民的监督程序。但是，在我国，虽然名义上实现了公共物品的市场化，但其供给方式并没有发生根本的改变，公民在公共物品（服务）面前处于一种“即给即受”的地位，完全没有选择自由。公共企业或者私人企业提供公共物品时，仍然缺乏公众消费偏好的引导。因为，在公共企业或者私人企业与消费者之间并不是畅通的消费关系，中间还要经过一个“权力场”通道，从而在纯粹的消费关系上增加了强制性和非平等性的限制条件，也就是说，处在权力上游的公共企业或者私人企业没有绝对的生产决策权，处在权力下游消费者也没有完全的“讨价还价”的权利。因此，市民与政府或者公共企业，或者私人企业之间交换公共物品的方式是间接的而不是直接的。公民把税收交给政府税务部门，税务部门转入财政部门，再转入公共服务部门，然后产生出公共物品，再还给公民。而且，正是由于这种间接性，公民在得到公共物品时，不能够做出获得的城市公共物品的收益与其付出（税收）是否成比例的直观比较，因而模糊了他们对公共物品的监督意识，从而也就减小了监督力度。

作为城市公共物品的主要供给主体——

—政府在利益面前也淡化了对市民选择权的关注。近年来，虽然各级政府采取了土地有偿使用、综合开发土地经营、公共工程项目招标、公共服务和环境保护项目的委托承包等一系列手段来提高公共产品的供给效率。但是，城市政府的职能并没有发生根本转变，它仍然垄断着公共物品及服务的供给，仍然包揽过多的社会公共事务。由于公共机构中没有市场上那种优胜劣汰的竞争机制，也没有竞争的对手，官僚机构就可能过分投资，生产出多于社会需要的产品，不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。政府组织作为公共服务机构，其利润的分配不可能像市场组织一样把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以政府组织人员的目标并非利润最大化，而是机构及人员规模的最大化，以此增加升迁机会和扩大势力范围。因此，这些问题的存在导致了政府供给公共物品的重复建设、配置无效、资源浪费等低效率现象的出现。特别是在一些地方政府把市场机制的调控权与计划经济的管理权集中于一身，以“市场化”的名义，根据政府设想的需要在缺乏市场需求调查的情况下实行统一承包开发建设时，城市公共物品的“空间失配”现象就更加严重。

三、差异性：城市公共物品供给的优化选择

城市公共物品的“空间失配”现象是“市场化”取向下产生的一个两难问题，如不及时加以解决，任其蔓延的话，就会导致一系列的社会问题产生，如对政府的不信任、逃税、贫富两极分化严重等等。城市公共物品的“空间失配”实质上就是一个公共物品空间配置不合理的问题，而尽可能地在空间上实现公共物品的差异性分布，则是一个非常有效的策略。所谓公共物品的差异性分布是指与集中同质方式不同的一种分散异质式的公共物品配置模式。它以满足不同市民或者说不同城市群体的需求为首要目标，强调公共物品供给模式的多样化。形成公共物品的差异性分布，我认为应该从以下三个步骤入手：

第一步是确定城市公共物品供给效率的标准。如果我们采用经济学的成本－效益方法分析，每增加一个产品单位所带来的额外的或社会边际

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效益等于提供这一产品单位所需要的额外或社会边际成本。而提供低于这一水平的产品的话，其社会成本就会小于社会效益，这种情形就是有效率，反之则是无效率。所以，公共选择理论的中心前提就是对现实生活动机的假定，即“经济人”假定。他们认为，在人类的政治和经济行为中，人是经济理论中所谓理性的自我利益最大化者，人们谋求的是物质收入的最大化或从其中获得的满足最大化，而这种需要的满足只能靠市场机制来实现。于是，布坎南提出了“政府失灵”的观点，其观点的主要依据是：政治市场中行为主体也存在以追求自身利益最大化为行为动机（政绩），因此，他们会通过扩大政府预算、扩大机构成本的方法来实现自身的效用最大化。［７］在这种条件下，政府对于公共物品的供给就很有可能是低效的。而对于公共物品而言，不可能仅仅用经济学的视角解释，因为公共物品对整个社会所带来的社会效益是私人产品所不可比拟的。如果采用社会学或者伦理学的价值标准，公共物品的供给效率不应该仅仅局限在物质利益的衡量，社会效益才是它的目标追求，即公共物品的可及性平等或者保证最低限度的需求。英国学者朱利安?勒?格兰德和卡洛尔?普罗佩把这种可及性平等具体化为三个含义：一个是最低标准；另一个是同等需要获得同等满足；平等地获得满足。最低标准就是，任何需要公共物品的人都能够至少获得最低量的公共物品。同等需求获得同等满足是指需求不同者获得不同满足。平等地获得满足，是要求完全按照需求来分配公共物品，不论需要的定义是什么。［８］如果这样评价公共物品的供给效率的话，经济学的指标体系（公众对一类公共物品需求的数量、提供产品的政府机构规模以及对这些机构绩效的评估）将难以发挥应有的功能。因此，评价城市公共物品的供给效率首先解决的一个问题就是如何确定评价标准的问题：假如以经济学的标准来衡量，公共物品的完全市场化是最有效的；假如以社会学或伦理学的标准来衡量，公共物品最好由政府来供给。显然，对于这个问题，目前理论界包括政府部门并没有解决。

第二步是设计完善城市市民对公共物品的偏好机制。确立了公共物品供给效率的衡量标准，随后就要构想公共物品的供给方式了。如果从最优选择的视角来讲，提高城市公共物品供给的最佳方式就是把政府和市场有效地结合起来，同时实现公共物品的两个社会目标：效率和公平。在这一点上，美国经济学家蒂布特做了初步的探索。他最突出的贡献就在于设计了公共物品的偏好显示机制，在公共物品供给中引入了消费者的选择。如何引入消费者的选择，他认为可以通过空间位移的方式来实现公共资源的有效分配。在他看来，空间不仅影响由地方政府提供的资源配置，而且也影响由私人市场提供的资源配置。在空间经济中，消费者不可避免地要显示其偏好，空间流动使得公共物品成为可选择的公共物品。而要实现消费者的空间流动，公共物品也要相应地加以分散化，这就要求公共物品的供给在空间上尽可能地均衡分布，而且这种分布是个性化的，即公共物品在空间分布尽量呈现出差异性。但是，公共物品的供给也不能分散化了，否则政府或企业承担的成本太大。现阶段最可行的方案应该是尽可能地让公共物品走进社区，实现城市公共物品供给的社区化。这样既可以解决城市公共物品供给的“政府失灵”问题，也可以解决“市场失灵”的问题。因为“政府失灵”的关键因素就在于公共物品的生产与供给都集中于政府，资金不足、垄断造成了公共物品供给的不足和低效。而“市场失灵”的关键因素就在于市场的逐利本性，许多公众尤其是城市弱势群体享受不到公共物品的益处。公共物品供给的社区化恰恰很好地解决了这两方面的困境：公共物品由于具有非排他性和非竞争性，私人企业不愿意从事公共物品的生产与经营，因为它解决不了公共物品的正外部效应和拥挤性问题。而事实上公共物品的正外部性和拥挤性不可能被彻底消除，否则它就不是公共物品而是私人物品了。但是，我们可以把正外部性和拥挤性的程度尽量降低，从而可以吸引私人企业参与这一领域。因此，尽可能地让公共物品走进社区，其相对的封闭性基本可以实现这一点。

第三步是从空间维度解决城市公共物品的配置问题。城市公共物品的“市场化”只是解决了公共物品的多样性生产问题，但它并没有解决多样性供给问题。因此，让城市公共物品尽量社区化，从空间上实现公共物品的差异性分布就成为解决这个问题的关键。那么，如何在社区与公共物品之

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间建立一种相对有效的关系呢？关键的一点就是政府把公共资源合理地分配给各个小区，实现公共物品生产与经营两个环节的分离。也就是说，政府把一个单位的公共资源提供给某一个小区，这种提供可以是资金投入，也可以是物质投入；既可以是有形的投入，也可以是无形的投入；既可以政府单独投入，也可以政府与小区联合投入。公共物品提供给小区以后，政府不再经营该公共物品，而是把经营权下放给小区，政府在这个过程中只起一个监管的作用。以现在各个城市热衷的城市广场或主题式公园为例，大而全的城市广场或者城市公园投入不可谓不大，但是所获得效益（这里的效益既包括经济利益也包括城市广场或者城市公园带给市民的好处）却不容乐观。作为公共物品，任何一个城市广场或城市公园都有一定的消费容量，在公共物品的非排他性和非竞争性的原则支配下，消费者可以无需或者较少地付出成本，就可以享受到城市广场或者城市公园的使用权，再加上公共物品不可避免地“搭便车”现象，在一定时间或一定地点，对城市广场或者城市公园的消费很容易发生拥挤，一旦超过公共物品本身所具有的拥挤点，城市广场或者城市公园也会发生竞争或排他现象。现在城市广场或者城市公园节假日的异常拥挤与平时“门前冷落鞍马稀”形成的强烈反差，已经折射出当前公共物品供给模式的缺陷了。而如果政府把用于建设大城市广场或者大城市公园的资金分散到各个社区，在小区建设小规模的绿地、健身、娱乐设施等公共设施，然后交由小区的物业公司去经营，就可最大程度地发挥公共物品的效益。

但是，这里还有一个问题需要注意：城市公共物品的供给要想实现最大化的效率，在其供给方式实现空间差异性分布的同时，还需要供给对象——

—城市市民的空间自由流动相匹配。按照文森特?奥斯特罗姆的观点，对公共物品的消费是一种集体消费人，体现的是一种集体偏好。［９］但是，根据阿罗不可能性定理，集体偏好在现实中是不可能存在的，它实质上是对少数人的个性化需求的一种剥夺，这在一定程度上降低了公共物品的供给效率。在一个现代的社区里，由于生活水平的提高，居民对于公共物品的供给数量、种类及质量要求越来越高。由于居民的收入等个体或群体差异，居民对于公共物品的需求也存在差异。如作为低收入阶层的下岗职工与较高收入的白领阶层相比，他们对于公共物品，尤其是准公共物品的需求存在较大差异。根据公众偏好提供公共物品，最节省成本、提高效率的方法就是能够知道整个社会或整个城市的公众偏好是什么。而政府如果根据每个人的偏好设计、提供公共物品，显然成本太大，这就需要我们在社会偏好和私人偏好的两极之间选择一个有限的偏好集。而这个有限的偏好集在政府管制政策的市场机制的约束下是有可能在社区实现的。因此，如果小区的居民在各个小区能够实现自由流动，那么在集体偏好和私人偏好之间的有限偏好集就会形成，也就能最大限度地实现公共物品的供给效率。

参考文献：

［１］ＫａｉｎＪｏｈｎＦ．．ＡＰｉｏｎｅｅｒ＇ｓＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｎｔｈｅＳｐａｔｉａｌＭｉｓｍａｔｃｈＬｉｔｅｒａｔｕｒｅｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｕｔｄａｌｌａｓ．ｅｄｕ／．２６／０３．ＭＡＹ，２００３。

［２］《民调显示北京市政有点儿嫌贫爱富了》，《中国青年报》，２００６年７月３日。

［３］詹姆斯?布坎南（美）：《民主过程中的财政》，上海三联书店１９９２年版，第１３页。

［４］Ｔｉｔｍａｓｓ，Ｒｉｃｈａｒｄ，ＥｓｓａｙｓｏｎｔｈｅＷｅｌｆａｒｅＳｔａｔｅ，Ａｌｌｅｎ＆Ｕｎｗｉｎ，Ｌｏｎｄｏｎ，１９７６（Ｃ１９５８）。

［５］休?史卓顿，莱昂内尔?奥查德（澳）：《公共物品、公共企业和公共选择——

—对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉等译，经济科学出版社２０００年版，第１７页。

［６］保罗?萨缪尔森（美）：《经济学》，商务印书馆１９８２年版，第２１２页。

［７］詹姆斯?Ｍ?布坎南（美）：《公共财政与公共选择－－两种截然对立的国家观》，中国财政经济出版社２０００年版，第１２３页。

［８］朱利安?勒?格兰德，卡洛尔?普罗佩尔（英）：《社会问题经济学》，苗正民译，商务印书馆２００６年版，第１３１页。

［９］文森特?奥斯特罗姆（美）：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店２０００年版，第１０８－１２６页。

（作者单位：南京大学公共管理学院，南京２１００９３）

（责任编辑：孙菲）

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