市场主体退出机制的实践和流程再造
市场主体退出机制的实
践和流程再造
Document serial number【KKGB-LBS98YT-BS8CB-BSUT-BST108】
市场主体退出机制的实践和流程再造
作者:江东戴路舒慧玲夏静徐丽娜市场主体退出是指市场主体因经营失败退出市场，是市场竞争优胜劣汰的必然结果。市场主体不仅要依法“入市”，还要依法“退市”，目前，我国市场主体退出市场在立法、监管方式、退出程序等方面均存在着一定的制度缺陷，如何抓住商事登记制度改革的契机，改造原有退出程序，探索建立新的退出机制，保障市场合理有序运行已成为现时改革重点内容之一，本文尝试借鉴国外商事登记经验和流程再造理论，以“简易注销”改革为重点研究对象，根据各试点地区实践情况探讨适合现阶段国情的市场主体退出机制新模式。
一、市场主体退出机制实践现状
在实施商事登记制度改革以前，我国市场主体退出市场主要有两种途径：一是市场主体主动到工商部门申请注销登记；二是工商部门依据相关法律吊销其营业执照。前者以市场主体主动申请为前提，需先后通过清算备案、登报公告、注销清算等过程，手续繁杂，是市场主体合法退出的唯一途径；后者包括市场主体违法违规和不参加年检验照两种情况，其中因未年检验照被吊销这一情况现基本不再使用。
商事登记制度改革后，新设的市场主体出现井喷式增长，与此同时，退出机制建设的明显滞后，导致不主动办
理注销登记的主体日益增多，逃避债务恶意退出现象屡禁不止，增加了交易风险和市场隐患，挤占了大量名称、场地等资源，严重扰乱了市场经济秩序。
2015年4月30日，工商总局印发《工商总局关于同意上海市等部分地方企业简易注销改革试点方案的批复》（工商企注字〔2015〕60号），在《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》（工商企注字〔2015〕2号）的基础上同意上海市浦东新区、江苏省盐城市、宁波市、深圳市等4地开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点，四地根据实际情况制定了符合当前形势的简易注销试行办法，简易注销试点工作自此开展，成效明显的同时也有问题需要进一步解决。
（一）“简易注销”登记适用范围
1. 无成立时间和注册资本限制
以江苏盐城为例，其范围限定为设立后未开业或者无债权债务的有限责任公司、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社，股份有限公司、国有独资或国有控股企业及非公司企业法人除外。登记机关在作出准予注销登记决定之日起5个工作日内，通过报纸、公告栏、政务网站、企业信用信息公示平台等方式作出公告。
2. 有成立时间限制，无注册资本限制
以上海浦东为例，其范围限定为设立未满三年，未开业或无债权债务且未被计入经营异常名录的有限责任公
司、合伙企业，登记机关增加企业简易注销情况公示模块，并实现登记机关内部操作系统与外部公示平台联通。
3.有成立时间和注册资本限制
以浙江宁波为例，其范围限定为未开业、或无债权债务且未进入企业信用信息系统企业异常名录及黑名单的个人独资企业、普通合伙企业、有限公司（登记后经营一年以上且注册资本在500万元以上和暂不实行注册资本认缴登记制行业的27类企业除外），并依托企业信用信息公示系统或登记机关政务网站专门公告简易注销企业信息情况。
4.全流程网上登记模式
以广东深圳为例，其范围限定为未开业、或者无债权债务的内资有限责任公司、个人独资企业、合伙企业。将个体工商户、外资企业、按照“一照一码”设立的企业排除在适用范围之外。通过全流程网上登记模式办理，企业无需在报纸上发布注销公告，提交材料信息后，经由商事登记机关通过商事主体登记及许可审批信用信息公示平台免费发布注销公告，公告期限为45天。
（二）“简易注销”登记已有优势
1.注销流程简化
对适用简易注销的公司制企业，改革省去了拟注销企业清算组备案的登记手续，免去了登报公告程序，办理环节由8个减至2-3个，提交材料由9项减至5项，办理时
间由近两个月减至当天受理，即时办结，大大简化了原本的注销流程，至2016年9月底，累计为企业节省社会时间成本1.2万天，节约公告费用8余万元。
2.市场活力激发
不少市场主体因为主观不重视，退出手续繁琐，耗时耗力等原因不愿前往有关部门办理手续，致使存在恶意退出，退出不彻底等问题，挤占了大量登记资源，破坏了良好营商环境。简易注销改革的推出，有利于帮助无法继续经营的企业便利退出，有利于登记机关清除僵尸企业，有利于当地政府盘活市场经济，激发市场活力。
3.社会反响良好
简易注销的实践是完善市场主体退出机制的重要改革措施之一，有助于有助于盲目入市碰壁的人快速退市，减少文化层次不高的人退市障碍，帮助异地投资不顺的企业做出快速反应，大大节约时间与成本，获社会各界一致好评，从根本上解决了小微创业者“进门容易出门难”的问题。2016年6月1日至2016年9月30日，辖区内共有75家企业申请简易注销，占注销企业总数的18.03，同比增长114.29%，社会认同度获得极大提升。
（三）“简易注销”登记存在问题
1.法律保障存在缺失
简易注销改革简化的主要是企业注销程序、材料要求和流程设计。在简化程序、缩短时间的同时，客观上突破
了法律的规定，虽然总局下文批复同意实行企业简易注销试点，提供相应政策保障，但隐患依旧存在。例如，某企业违法被立案后，利用行政机关调查取证的时间差，申请简易注销；由于行政处罚决定尚未作出，工商部门审核未发现异常，准予企业简易注销；该企业作为行政处罚主体的资格丧失，致使行政处罚陷入“进退两难”。利用简易注销程序恶意抢先注销来逃避行政处罚一旦“破窗”，不仅严重损害消费者或相关债权人利益，还破坏了法律的严肃性，侵害了国家公信力，必将在社会上造成极为恶劣的影响。
2.联合简化亟待加强
浙江省推出“五证合一、一照一码”新政后，税务登记证纳入新版营业执照中，市场监管部门受税务部门委托，对申请工商注销的企业进行税务注销把关，要求企业完成税务注销后方能申请营业执照注销，《实施方案》虽简化了工商注销流程，但并未对税务等其他涉及注销的部门的相关程序予以简化，简易注销改革成效由此大打折扣。例如宁波某企业前往市场监管部门询问简易注销程序时符合相关条件，工作人员引导其通过简易注销程序完成注销工作，由于税务注销过程耽搁了一定时间，导致其再次前往市场监管部门时不再符合简易注销条件（此时该企业成立超过一年），只得通过正常注销途径完成注销流程。
3.惩戒力度十分有限
简易注销在清除僵尸企业释放市场资源的同时出现了“快进快出”现象，部分企业通过办理简易注销手续，逃避年报、企业即时信息申报等义务，尤其是对于美容美发、教育培训、餐饮等预付款式消费较为普及的行业来说，存在较大的隐患，这些隐患一旦爆发，有可能引发群众对改革的不满情绪。更甚至出现某些企业利用政策漏洞骗取政府补助后再快速注销的情况，严重损害地方经济利益，如宁海县岔路美汇塑料用品制造厂由个体户转型为个人独资企业，在取得“个转企”补助资金3000元后，短期内办理了简易注销。尽管《实施方案》中明确了企业简易注销登记的异议及救济途径，包括录入企业警示，撤销注销登记、公示失信行为、启动联合惩戒等措施。但对一个已申请注销的企业来说，目前仅有将企业法定代表人列入限制担任企业高管“黑名单”这一项具体内容，惩戒力度十分有限。
二、发达国家市场主体退出的主要途径
我国商事登记基本上实行的是强制登记，只要经商，就得登记，否则构成无照经营。登记立法分散、登记主体宽泛、审批事项过多、信息公示不全等问题是我国登记制度改革的重点对象，学习发达国家积累的经验可以帮助我国较快地度过磨合期，减轻改革阵痛。
（一）存在所得税费用
大部分国家和地区未退市的企业，不管经营与否，都需依照企业所得税费用缴纳，并作出年度报告。例如美国申请商业注册，仅获得公司州政府颁发的特许证及一个税务号，在公司未注销前每年均需缴纳所得税费用。
（二）自动注销影响信誉
多数国家存在年检或年报制度，到期未做将进行一定处罚。例如英国公司到期未进行年审，放置6-9年会自动注销，并对董事信誉造成影响，失信人群将在银行贷款、寻找工作、公共交通等各方面受到限制。
（三）企业实行信息公开
不少国家有商事登记簿的规定，记载内容包括设立、变更、注销等等，甚至更为详细，登记机关将核准登记的公司登记事项记载于公司登记簿上，输入电脑，以方便社会各界查阅，实现共同监督。
三、市场主体退出机制流程再造路径
流程再造（Process reengineering）理论于1990年由美国着名管理大师Michael Hammer和James Champy教授提出,随即成为席卷欧美众多国家的管理革命浪潮。流程再造的思想后来在行政改革运动中被引入改革问题丛生的政府部门，引发了政府流程再造。政府机构通过清除、简化、整合、自动化等措施，“观念再造—职能重塑—结构重组—流程重建”的路径，精简了政务处理步骤，提高了工作流程的运作效率、效果和效益。市场主体退出机制的
改革本身也是政府流程再造的方法之一，以“简易注销”试点改革为契机，对深化商事登记制度改革，营造良好营商环境不失为一有效时机。
（一）国家层面流程再造路径
1.确定“简易注销”适用范围
从目前试点地区情况来看，各地适用“简易注销”的时间、注册资本、企业类型不尽相同，各有各的优缺点，各地五花八门的适用范围需在试点的基础上从国家层面进一步整合，以期得到全社会更大范围内的认可。
2.争取“简易注销”法律支持
“简易注销”的推行在简化程序、节约企业办事时间和办事成本的同时，客观上突破了现行法律法规规定，在诉讼实践中存在与现行法律法规冲突的风险，如《公司法》、《公司登记管理条例》等，法院如果对工商机关实行简易注销程序的做法不认可，很可能会以工商机关违反法律规定为由判决工商机关败诉，并要求工商机关承担国家赔偿责任。因此国家要解决法律体系滞后的问题，以适应“简易注销”改革的需要，在法律尚未修订前，政府应对“简易注销”作一临时性规定，既要进一步完善市场退出机制，激发投资创业热情，又要充分保障相关权益人合法权益，尽可能控制企业快速简便退出对市场秩序造成的影响。并在全国范围内使各部门均能认可。
3.重建“简易注销”理论基础
借鉴国外关于公司解散等做法，打破传统的吊销是销经营资格、注销是销主体资格的理论认识，从国家层面上明确注销登记仅是工商部门实施管理的一种重要手段，并不因注销而导致原市场主体债权债务的消亡，并进一步强化法定代表人、股东等的无限连带责任。
4.建立“简易注销”信息平台
“简易注销”免去了企业登报公告环节，各试点地区根据自身情况探索推出了公告栏、政务网站、信用信息系统等多种公告方式，存在信息混乱、资源浪费等现象，国家应牵头搭建一个全国均可推广的统一的大数据监管平台和企业信用信息公示平台，通过“互联网+”真正实现信用信息互联互通共享，方便全社会共同监督。
5.加强“恶意注销”惩戒力度
利用政策漏洞进行的恶意退出严重扰乱市场经济秩序，侵害债权人合法权益。国家应当结合商事制度改革下信用监管的新常态，落实“让守信者一路畅通，让失信者处处受限”的要求，建立“黑名单制度”，通过公示系统向全社会公示，限制其相应权利，对其实施全方位限制和惩戒。
6.深化“简易注销”后续改革
目前，全国在“三证合一”的基础上着手推行“五证合一、一照一码”改革，申请“简易注销”的同时需对税务注销进行把关，提供税务部门的出具的清税证明，而税
务注销尚未得到简化，手续繁琐，影响企业享受“简易注销”改革成果。国家应当进一步简化税务等部门注销流程，简化手续，缩短时限，使市场主体退市机制改革真正落到实处。
（二）地方层面流程再造路径
1.抓住交流契机
交流各试点地区的经验教训，在国家层面尚未作出统一部署前，结合本地实际，调整制定符合本地方特色的市场主体退出机制。
2.实现联合惩戒
针对部分市场主体恶意退出的行为，积极与税务、银行等部门沟通，降低其信誉评级，限制其贷款等各项行为，加大政策威慑力度。
3.建立数据共享
数据共享是提高行政效率，方便全社会监督的重要前提。在尚未建立全国统一数据平台前，可考虑在现有平台基础上建立接口，开发数据共享模块，实现一定程度上的数据共享。
4.加强宣传引导
通过报纸、政务网站、微博、微信等媒体加大政策宣传力度；对符合要求的企业，引导其通过“简易注销”程序实现退市，使市场退出机制改革惠及更多人群。
5.整合现有流程
原注销流程普遍采取“一审一核”制，分析、整理、再造原有流程，形成一窗受理、并联传送、同步审批、信息共享的登记体系可大大简化注销程序。
6.推进电子化建设
整理上传市场主体退市所需材料清单、模板等，方便企业办事，学习借鉴深圳市“全流程网上登记”模式，减少企业来回“折腾”。