政府投资项目科学决策问题研究

第12期(总第301期) 2008年12月

财经问题研究

R esearch on Financ i al and E cono m ic Issues

Num ber12(General S erialNo1301)

Dece mb er,2008

#金融与投资#

政府投资项目科学决策问题研究

王立国

(东北财经大学投资工程管理学院,辽宁大连116025)

摘要:目前,因为政府投资项目决策的非理性,形成了一些/伪为民工程0,不但浪费了政府有限

的经济资源,而且降低了政府的信用。究其原因,与政府投资项目决策缺乏监督、缺乏理性、缺乏

责任约束和政绩导向偏差是分不开的。要杜绝这些/伪为民工程0,需要强化为民办事的意识,完

善对决策的有效监督,建立不可行性研究和后评价机制,建立健全决策失误的责任追究制度。

关键词:政府投资项目;科学决策;责任追究制度;后评价制度

中图分类号:F223文献标识码:A文章编号:1000-176X(2008)12-0050-06

近年来,我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元,占全社会固定资产投资的比例为4%) 5%。对一个国家来说,政府投资项目往往具有全局性的意义,决策一旦失误,造成的影响无疑是巨大和深远的,政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。据世界银行估算,中国/七五0至/九五0期间政府投资的失误率为30%。另外,大量的国债用在了没有回报的形象工程上。5南风窗62004年8月16日报道,2003年经过对526个使用国债资金的城市基础设施项目审计发现,在已建成的320个项目中,有32个项目基本没有投入运营,18个项目长期处于试运营或开开停停状态,69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力,有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因,存在较为严重的损失浪费问题。

陕西省宝鸡市冯家山引水工程就是一个颇有代表性的例子。20世纪90年代中期,陕西省宝鸡市日缺水8万立方米,给居民生活和经济发展带来许多困难,就是在这种背景下,宝鸡市政府于1996年开工建设冯家山引水工程。2000年,该项目竣工投入使用,正式向市区试供水。然而,这项实际投资为3109亿元的引水工程,从试运行到目前已经发生了8次爆管。据相关部门测算,仅冯家山引水、输水管线前6次爆管,即已造成经济损失1008万余元。每一次爆管后,都有大量农民的房屋和耕地被冲毁, 60多万宝鸡市民重新陷入用水困难的煎熬,自来水公司每次都要花去修理以及赔偿费用几十万元,而且还要承受市民的埋怨和谩骂。这项/惠民工程0最终建成了令宝鸡市民饱受8次爆管之痛的/祸民工程0。实际上,像这样失败的政府投资项目不在少数,如河南省郑州市供水工程因盲目决策造成各种损失2716万元;黑龙江牡丹江市投资516亿元的煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产;哈尔滨市政府投资5000万元在市传染病医院建设的新住院大楼于2005年竣工,到现在也没有投入使用。

因为政府投资项目策失误造成的盲目重复建设、/形象工程0、/政绩工程0和/豆腐渣工程0屡见不鲜,这些都可以称为/伪为民工程0。之所以把这样的工程称为/伪为民工程0,是因为在建设此类项目

1收稿日期:2008-08-24

作者简介:王立国(1957-),男,山西临猗人,教授,经济学博士,主要研究方向为投资经济和技术经济及管理。E-m ai:l tz x@ dufe1edu1cn

时,有许多往往都打着/为民工程0的旗号,而实施的结果正好与此相反,不是/为民0,而有些甚至成了/祸民工程0。怎样杜绝这样的/伪为民工程0,是我们不得不深思的一个问题。目前,我国经济增长减速的趋势越来越明显,财政收入减少已成定局,政府将会面临财政收入和支出的双重压力,在这种大背景下,政府财政投资要更加科学,投资项目选择要更加谨慎,杜绝/伪为民工程0也更加迫切,因此,有必要进一步关注和探讨政府投资项目科学决策问题。

一、研究的理论基础

11政府投资建设项目的理由

由于在以市场为导向的经济活动方面,公共部门的效率低于私人部门1,技术进步正在使传统上被认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争,所以,在世界范围内,越来越多的产品和服务由私人部门提供。那么,为什么政府还要投资建设项目,提供产品和服务呢?市场失灵、资本成本优势、筹资能力优势和扶贫为此提供了充分的理由。

对于自然垄断项目,当存在规模经济时,大企业的效率要高于小企业,而企业一旦形成垄断,就有可能产生效率的损失,因此需要政府参与投资或加以规制。因为经济外部性的存在,必然会出现外部经济的产品和服务供给不足,外部不经济的产品和服务供过于求的情况,政府投资建设项目,如铁路项目、高新技术项目及基础研究项目等,就成为必然。市场产品和服务可分为公共产品和私人产品。纯公共产品既无消费的竞争性又无受益的排他性,一般私人部门不愿提供。即使一些准公共项目(如收费道路和城市公用设施),其产出具有一定的竞争性和排他性,但收费往往不足以反映消费者的支付意愿,如果没有政府的优惠政策(包括财政补贴和减免税政策等),一般私人部门也不愿提供,必须由政府公共部门提供,实际上,政府公共财政的资源配置职能主要体现在公共产品的生产或提供上。

资本成本和项目规模是政府投资建设项目的另一个比较充分的理由。通常情况下,政府公共部门的资本成本要高于私人部门的资本成本,但在有些条件下,政府公共部门的资本成本要低于私人部门的资本成本,因为,政府公共部门可能有途径得到低成本的建设资金,如从国际金融机构(如世界银行及其国际金融协会等)和区域性金融机构(如亚洲开发银行等)得到优惠贷款,而私人部门就可能得不到。这样,一些对社会非常有利的项目却不能吸引私人投资者进入。在这种情况下,政府公共部门通过直接提供产品和服务进行干预,可以提高社会福利。有一些政府投资项目,规模比较大,同时也存在比较大的风险,私人投资可能不会进入,作为一个国家全体人民的代表,政府公共部门能够支配的资源比任何私人部门都要多。因此,它可以承担那些具有战略意义、超出私人部门财力和具有较大风险的大型投资项目。

收入再分配是政府公共财政的职能之一,基于此,政府要向贫困人口提供低收入弹性的产品和服务,同时,还要提供那些如医疗保健(如公立医院)和教育服务(如公立学校)等具有高收入弹性的产品

和服务。这样,就需要政府投资建设项目,以达到扶贫的目的。

o上述分析也为政府投资项目提出了一个大致的范围,即政府不应当再直接投资或参与提供竞争性产品和服务的项目,利用有限的资源为社会提供满足公共需要的产品和服务,实施对国家具有战略意义的大型投资项目,制订科学的扶贫计划,有步骤地实施扶贫投资项目。

21地方政府的有限理性的假设

在古典经济学理论中,假设所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的/经济人0。对政府,特别是地方政府而言,经济人假设意味着其在可能的条件下总是追求辖区利益最大化,51政府投资项目科学决策问题研究1

oSti gli tz(1994)认为,还没有认定私人部门比公共部门更有效率的依据,也没有找到表明谁比谁更有效率的结论性证据。在这两个部门中,有效率和无效率的情况都存在。即使是那些强烈支持政府干预的经济学家,也赞同这样的流行观点:公共部门的效率较低。高培勇等(2007)认为,公共投资存在着/委托代理0问题。因为公共资金一般是无偿使用,政府受全社会纳税人的委托对其使用,但是缺少严格的监督,或者监督成本过大,难免出现/道德风险0和/逆向选择0。所以一般来说,公共资金的使用效率并不如私人资金。P #贝利和J #安德森等(2001)认为,由政府公共部门提供产品和服务的理由是市场失灵、扶贫和规制物品(M erit goods)。其中,市

场失灵包括自然垄断、外部效果、公共物品以及信息不对称和市场不完全等。在信息不对称和市场不完全中提出了互补市场、厌恶风险、资本成本和项目规模是政府公共部门投资建设项目的理由。

与此同时,地方政府官员也尽可能的谋求自身利益的最大化。地方政府的理性假设,一方面可能会加剧地方保护主义;另一方面也可能会促进地方政府更愿意帮助和支持本区域有活力的非国有经济。但是基于决策环境的复杂性、决策能力的局限性以及决策信息的不完全等现实条件,地方政府的经济人理性是有限的而非完全的。每个决策者理性能力的强弱不同,决定了政府投资项目的效率也不尽相同。实际上,在现实社会中,政府官员同企业家、消费者一样是/经济人0,即是寻求自身利益最大化的行为主体,于是出现了有限理性个人和有限理性政府的假设。但是,有限理性作为分析现象的一种方法,不能作为政府投资项目决策失误的一种借口,更不能将决策的失误归结为有限理性政府和有限理性政府官员。如何避免或者最大限度地降低有限理性对政府投资项目决策的影响才是更值得我们关注的问题。

31政府投资决策风险中性的假设

基于风险合并和风险分散的原因,假设政府投资决策者是一个风险中性者,他们既不应喜欢风险,也不应厌恶风险,而应关心项目期望净现值1最大化的问题。如果政府的投资组合中有许多结果相互独立的项目,政府则无须考虑项目净现值围绕用净现值概率分布的方差来测定期望值的变化。因为一些项目的结果可能低于期望净现值,而另一些项目的结果可能高于期望净现值,项目的正负影响将在很大程度上可以互相抵消,这可称为合并风险。当政府受社会委托投资建设一个项目时,它能把项目风险有效地分散给社会所有成员。任何一个项目的失败都只会使社会成员受到很小的损失。而私人投资者不同,他们投资建设一个项目,一旦项目失败将会给其带来极大的损失。尽管公共项目和私人项目的风险可能相同,但对投资者的损失后果是不同的,政府介入分散了风险,使每个人潜在的损失变得很小,这可称为合并分散。

但要注意的是,风险中性并不意味着政府投资项目决策者不应尽力把项目的风险降低到最小程度,即政府投资决策风险中性绝不允许不计后果地决策和实施项目。另外,降低风险的行为也会提高项目的期望净现值。同样,即使是项目设计不能减少其不利事件发生的概率,也应该考虑尽量减少可能损失的数量。o

二、政府投资项目决策失误的成因

11决策缺乏监督

调控主体与投资主体身份不清是政府投资及其决策中的首要问题。对于企业投资主体,政府的审批或核准与调控可以说是外在的压力和监督,政府可以从诸多方面和环节对项目投资进行过滤,可以对项目周期的任何阶段进行有效的监督,也可以通过产业政策、投资政策和其他政策或手段引导投资的投向。而对于政府投资项目来说,政府既是投资主体又是调控主体,相当于既是裁判员又是运动员,这样一来,由于角色的双重性,很难形成调控的权威性,也无法提高投资主体自我约束的水平。

在操作层面上,虽然有社会监督和决策民主化的规定,但在执行时往往流于形式。在现实中,很多重大决策(包括政府投资项目决策)也采用公示、听证、咨询等程序,但由于制度不健全和利益驱使,这些程序在操作时出现偏差,主要表现在以下三个方面:一是公开程度不够,公众不能从多种渠道了解项目全方位情况;二是听证和咨询等多请同意的人参加,回避持不同意见的人;三是对新闻媒体施加各种影响甚至直接下发通知,只宣传正面消息,不报道反对、质疑意见,直至封锁信息。这样,由于缺乏健全的监督机制,监督者完全可能受被监督者操纵,从而不能有效避免错误决策和决策失误,使许多政府投资项目在开工后或完成后才暴露问题。如果政府不注重提高决策的科学化,又没有充分重视外在力量的监督,项目决策失误在所难免。

21决策缺乏理性

投资决策缺乏理性主要表现在可行性研究图有虚名、缺少长期规划的支持和后评价机制缺失等三个方面。无论是政府投资项目,还是企业投资项目,在进行决策时都要进行可行性研究,这早已形成共52财经问题研究2008年第12期总第301期

1o一般的投资项目适应于净现值准则,当一个项目的净现值大于或等于零时,认为该项目通过了检验;而有些项目不适用净现值准则,需要计算期望净现值,即利用所有可能的项目结果及其对应的概率加权计算出的期望值来判别项目的可行性。

P#贝利和J#安德森等(2001)在其5投资运营的经济分析)))分析方法与实际应用6一书中对风险中性和政府决策进行了更为详细的论述。

识,但在实践中,有许多政府投资项目的可行性研究只是履行公事,没有真正把可行性研究作为决策的重要工具,中介机构因为缺乏激励和责任约束,往往与投资者/串谋0,编制虚假的可行性研究报告。

科学的长期发展规划是投资项目成功的基础,如果不能把投资项目的安排建立在长期发展规划的基础之上,不但项目的功能难以发挥,而且有时可能会影响区域和部门经济的发展,甚至会造成全局经济利益的损失。在我国,许多政府投资项目的决策恰恰缺少科学的长期发展规划的支持。有时,没有长期的发展规划,即使有,也缺乏科学性和可操作性;有时,有长期发展规划,但在项目决策时并没有进行充分的考虑。长期以来,地方政府都制订了长期发展规划,并都通过了人民代表大会的审议,但缺少实施性。

进行项目后评价是西方经济发达国家和国际金融机构普遍采用的一种机制。通过项目后评价,不仅可以考察项目本身的实施结果与预期结果的差异及其原因,及时调整项目的目标和完成目标的措施等,还可以为制订长期规划和投资同类项目反馈信息,更可以作为政府及其职能部门和金融机构决策同类项目的重要依据。在我国,理论上已经意识到后评价的重要性,但在实践中还很少有作为,只是个别部门设立了后评价机构,但尚没有建立起后评价机制。

31缺乏对决策人的责任约束

对政府投资项目来说,牵涉的领域较多,可能需要由几个部门通过集体决策的方式来共同完成。集体决策能集结各职能部门的职能权限,集中各部门的智慧,听取各方面的意见,比起个人决策来说,是一种更为科学、民主的决策形式。但是,由于我国行政权力运行的特殊性,集体决策很容易成为逃避决策失误责任的托辞。项目投资一旦出现失误,没有达到预期的目标或者造成较大的社会负面影响,投资者要么对此绝口不提,要么把责任推托到集体决策上。由于我国目前还没有对集体决策失误如何追究相关当事人的责任作出规定,行政机关内部也没有针对集体决策失误责任的分担问题给予明晰界定,/决策是集体讨论作出的0就成为相关人员逃脱法律责任和社会谴责的最好借口。

2004年7月颁布的5国务院关于投资体制改革的决定6已经提出了/政府投资责任制和追究制0,但由于缺乏相关配套文件,并没得以贯彻执行。因为缺乏具有可操作性的政府投资责任制和责任追究制,政府投资项目的直接决策人可能会从自身或本部门的利益考虑,实施一些/政绩工程0和/形象工程0;也正是因为缺乏责任约束,使一些政府投资项目沦为/豆腐渣工程0和/腐败工程0。

41地方政府政绩考核导向偏差

利益最大化是决策人所追求的目标,而地方政府的最大利益莫过于政府官员当政时的政绩。目前,地方政府的政绩还主要以国民生产总值、财政收入等直观的量化指标来衡量。为了追求政绩,地方政府会利用其配置资源的权力,减少其它公共产品和服务(如卫生保健、教育等)的供给,不断扩大投资规模,甚至在投资规模上与其他地方进行攀比。政府官员也是寻求自身利益最大化的行为主体,增加投资具有政绩上的高效率和责任上的低风险(效益远远大于成本),很自然成为地方政府追求的目标。通过增加投资,能解决就业问题和保持较高的经济发展速度,可为某些行政官员任职期间的政绩带来显著实效,也为自己的升迁奠定了基础。因为缺乏对决策人的约束,一旦项目失败,政府官员没有具体的责任,更谈不上受到行政处分和法律的制裁。另外,有些政府投资项目周期比较长,在其负面影响显现时,可能已经是下一届政府,和自己毫无关系。

投资具有两面性,如果投资能够满足社会需求,该项投资可能是有效率的,也能够达到增加社会福利的目的;如果不是建立在社会真正需求基础上一味追求投资的增加,投资可能是低效率的,甚至会出现无效率或负效率,不但不能达到增加社会福利的目的,反而可能会减少社会福利,这也符合投资边际收益递减的规律。实际上,为追求政绩而实施的政府投资项目有许多并不能真正满足社会公众的需求。

三、提高政府投资项目科学决策水平的对策建议

11强化为民办事的意识

杜绝/伪为民工程0,强化政府投资项目决策者为民办事的意识是非常重要的。如上所述,从经济学分析可以看出,基于矫正市场失灵和扶贫等方面的考虑,需要政府投资建设项目,向社会提供一定数量的产品和服务。从另外一个角度进行考察,为民办事是政府的职责所在,投资建设项目是政府履行职53政府投资项目科学决策问题研究

54财经问题研究2008年第12期总第301期

责的一个重要手段。通过投资建设项目,最大限度地满足人民对公共产品的需求。如果政府假借为民办事的理由,建设/形象工程0和/政绩工程0等,无疑于是渎职。政府投资项目的资金主要来源于税收,用纳税人的钱为纳税人服务,符合取之于民、用之于民的原则,如果拿纳税人的钱建设一些/豆腐渣工程0,甚至/祸民工程0,并借机寻租,不仅仅是渎职,而且是犯罪。强化为民办事的意识,不能只是做表面文章,而是要实实在在为民办事。

21完善对政府投资项目决策的监督管理

完善对政府投资项目决策的监督管理需要从强化监察、审计部门的监督和社会公众的监督两方面入手。对于我国的政府投资项目,按规模大小,通常是由各级发展与改革委员会审批,财政部门拨款,建设部门、主管部门或政府设立的作为融资平台的机构负责招投标、设计和施工,监察部门和审计部门则是在项目完工后才介入监督。这种事后监督不能说对政府投资项目科学决策没有作用,但与事前和事中监督比较,其作用是非常有限的。在进行政府投资项目决策时,除了进行充分的可行性研究和不可行性研究外,还需要监察和审计部门主要从项目的必要性、合规性和透明度等方面进行监督。在项目实施过程中,可以由监察和审计部门委托中介机构(如工程咨询公司等)进行过程评价(也可称为绩效评价),主要从招投标、采购合同、工程质量、工程进度和资金使用等方面进行监督。

强化社会公众的监督就是要充分尊重社会公众的知情权。社会公众是纳税人,政府受纳税人的委托投资建设项目,以满足其需要。因此,接受社会公众的监督天经地义。为了把接受社会公众的监督落到实处,可以考虑建立完善的政府投资项目信息披露和社会公众参与决策的制度。凡是有一定规模(如投资1000万元以上)的政府投资项目,都应该有顺畅的渠道和足够的时间披露信息,接受社会公众的监督。社会公众参与决策可以参照参与式社会评价的理论和方法1。

31建立不可行性研究机制

所谓/不可行性研究0,即逆向思维论证。在对重大事项进行决策时,在有关机构提出可行性研究结论的同时,组织另外一批专家,进行反向论证,即不可行性研究。可行性研究与不可行性研究是相辅相成的,以逆向思维做一个不可行性研究,既可给一些头脑发热的决策者泼泼冷水,又可对可行性研究形成的方案/鸡蛋里挑骨头0,寻找潜在的问题和风险。不可行性研究的本质是真正的风险研究,它站在与可行性方案相反的角度,给决策者提供更广阔的思路和更多的信息,并在很大程度上弥补一般可行性研究的不足,使决策更加科学、合理。

实现政府投资项目决策科学化,必须引入/不可行性研究0机制,可以考虑从以下几方面着手:对于重大投资项目的决策,政府相关部门在委托一家具有资质的咨询机构进行可行性研究的同时,委托另外一家具有资质的咨询机构进行不可行性研究;建立一个政府投资项目决策前的沟通机制,为可行性研究方和不可行性研究方提供讨论、答辩论证的平台;在进行不可行性研究时,要扩大社会参与度,广泛邀请环保、规划、工程技术、金融等各行各业的专家参与讨论,做到集思广益,尽可能全面地预测潜在的重大问题和风险;将政府投资项目,特别是重大投资项目的不可行性研究规范化、制度化和程序化。

41建立决策失误的责任追究制度

权力和责任应该是对等的。长期以来,在政府投资项目决策中,政府拥有绝对的权威性,但对其应该承担的决策失误的责任却没有明确的要求,实际上,这也是政府决策非理性化的一个重要原因。为了提高政府投资项目决策的科学化水平,需要尽快建立决策失误的责任追究制度。

政府投资项目决策失误的责任追究制度是指政府在项目决策过程中,由于未履行好自己的职责或由于错误决策而导致项目失败或造成不良后果,或者是违反了决策程序和标准,侵犯了公共利益和公民的基本权利,决策者所必须承担的责任。作为投资体制改革纲领性文件的5国务院关于投资体制改革的决定6已经提出了构建/政府投资责任制和追究制0的要求。在具体操作层面上,可以考虑从以下几个方面做出明确的规定:政府投资的范围;政府投资项目决策和实施的程序及各个环节相应的责任;政

1在投资项目可行性研究中,社会评价包括公众参与的内容,称为参与式社会评价,就是通过一系列方法或措施,促使项目的相关群体介入项目决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方法。公众参与的主要形式包括自主性参与和动员性参与、组织化参与和个体化参与、目标性参与和手段性参与、支持性参与和非理性参与及制度化和非制度化参与等。

府投资项目的执法权限及依据;政府投资项目责任追究的主体、对象及责任追究的方式和程序;如何建立项目审批官员终身负责制;如何加强政府投资项目的制约和监督机制的建设;如何提高政府投资项目决策责任制和责任追究制的执行效率等。

51建立健全项目后评价机制

国内外的实践证明,建立后评价机制对减少项目决策失误是行之有效的。有一个完善的后评价机制,不但可以为追究项目决策人的责任提供依据,而且可以避免同类项目出现类似的失误。我们可以借鉴一些经济发达国家和国际金融机构的做法,建立健全我国政府投资项目后评价机制。

后评价起始于20世纪30年代,60年代得到了进一步发展,到70年代中期后评价才被许多国家和国际金融机构广泛使用。在经济发达国家,后评价是对国家的预算、计划和投资项目进行评价。这些国家(如美国、加拿大、英国和丹麦等)一般都有后评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序。20世纪70年代以来,越来越多的国际金融机构依靠后评价来检查其投资活动的结果。世界银行和亚洲开发银行是开展项目后评价比较早和比较好的国际金融机构。这些机构均单独设有后评价部门,在长期的后评价实践中,不仅形成了一套完整的管理体系和评价程序,而且逐步形成了一套比较科学的理论和方法,积累了丰富的后评价工作经验。根据这些发达国家和国际金融机构的成功经验和我国的实际,建立健全政府投资项目后评价机制应做好以下几个方面的工作:设立垂直的、独立的后评价机构;坚持后评价的独立性、有用性、可信性和透明性原则;制定科学、合理的管理体系和评价程序;研究和完善后评价的理论和方法体系等。

另外,建立科学的地方政府政绩考核体系,强调政府投资项目理性决策,实现决策程序的规范化等,对提高政府投资项目决策的科学化水平都是非常必要的。

参考文献:

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On Scientific D ecision -maki ng of Govern m ent Invest m ent Project

WANG L-i guo

(Dongbe iUni versi ty of F i nance and Econo m ics ,D alian L i aoni ng 116025,Chi na)

Abst ract :A t presen,t t h ere w ere so m e /pseudoprojects for the peop le 0wh ic h not only w asted the gover nm ent p s li m ited econo m ic resource ,but also reduced the govern m ent credit due to irrational dec i s ion -m ak i n g .And this irrati o na l dec isi o n-m ak i n g is closely i n terrelated w ith the lack of super v isi o n ,rationality ,responsi b ility restra i n t and w ith the perfor m ance-oriented dev iation .I n order to put an end to t h ese /pseudo -pro jects for the peop le 0,w e need to strengthen t h e a wareness o f ser v ing the peop le ,perfect the effective su -perv i s ion o f decisi o n-m ak i n g ,estab lish i n feasi b l e study and post-appra isa lm echanis m as w e ll as set up and i m prove accountab ility syste m for decisi o n-m aking m istakes .

K ey w ords :govern m ent i n vest m ent pro jec;t sc ientific decisi o n-m ak i n g ;accountability syste m;post-apprais -al syste m (责任编辑:杨全山)55政府投资项目科学决策问题研究

政府投资项目的全过程管理建议

政府投资项目的全过程管理建议 1、明确界定政府性投资项目的内涵和范围通常界定固定资产投资性质是按项目建设投入资金的性质来区分的。但由于政府性项目不仅涉及面广，而且投入资金的渠道也较多（既有财政预算内安排资金、业主单位预算外资金、向银行贷款以及相关企业垫资等），所以，仅依据建设资金性质来界定项目性质是不全面的，它容易淡化一些项目资金虽是财政资金以外筹集，但最终由政府负债偿还的责任。因此，应按项目的资产权属、性质来区分更为直接和清晰。因为只有国有资产的权属归政府，而其余的资产权属则不属政府。 2、规范政府性投资项目的决策计划和管理评审中发现，许多建设项目未能严格按基本建设程序做好前期准备工作，没有项目建议书、初步设计审查、投资估算批复等文件；没有对项目的必要性、经济性和可行性进行充分的论证；没有经过严格的实地勘察、科学的分析和全面规划；没有对施工图设计方案进行了优化；对投资估算、投资预算的的重要性认识不足，搞“三边”工程，即边批复，边设计，边施工，导致“三超”现象严重，即概算超估算、预算超概算、结算超预算。施工过程中随意扩大规模、范围和建设标准，导致工程造价大幅增加。解决的思路是要建立一套完整的政府性投资项目管理制度，逐步实现政府性投资项目的决策程序、计划安排和资金管理的科学化、制度化和规范化。 3、健全政府投资项目决策机制，投资主管部门应在全面征集行

业主管部门和有关单位意见建议的基础上，通过综合平衡、专家评定、广泛征求意见等过程，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。 4、强化项目设计的管理。项目设计深度直接关系到工程造价大小和工程质量优劣，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案，是控制工程造价和提高工程质量的关键。（1）在设计单位选择上，应积极推行设计招投标办法，通过方案对比，择优选择设计单位。（2）在施工图设计阶段，应优化设计方案，进行二次设计，使其在满足经济、适用、美观和使用功能的同时，以科学的设计控制投资规模，积极推行限额设计，防止在工程设计中任意提高安全系数的设计标准，这样既能保证设计方案先进，又能使工程造价得到有效控制。（3）建设单位应积极与设计单位配合，主动影响设计，参与设计，并采取适当的形式，如设计图纸会审、专家会议论证等，广泛听取各方意见，完善设计方案，优化设计方案，提高设计深度。 5、合理确定投资。首先要加强项目概（预）算编制管理。要借助中介机构或组织有关专业技术人员，根据设计文件或图纸，结合使用功能，对项目概（预）算进行审核，提高概（预）算的严谨性、准确性。防止由于图纸不详、清单编制漏项或者项目特征描述不详而造成的变更和资金浪费。同时，对使用的主要材料应组织市场调查，掌握市场材料价格、材料的性能和质量，尽量采用性价比较高的材料，

政府项目投融资多种模式分析

政府项目投融资多种模式 ——优劣和适用性分析城市投融资建设的当前形势城市建设投融资问题是一个困扰我国城市建设和发展的重要问题，尤其是我国GDP已经连续几年高速增长，当前正面临经济过热和固定资产投资增长过快的压力，导致国家实施了紧缩性的宏观调控政策，银根和地根的相对收紧，使资金供给的矛盾更加突出。而城市建设对地方经济增长可以产生向前诱发效应、伴随效应、后续波及效应、等多方面贡献。但是，建设速度的加快，投资强度的加大，也使各级政府在财政资金的投入方面捉襟见肘，承受了巨大的资金压力。面对巨大的投资需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要。长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，职能交叉，既是运动员，又是裁判员，形成了一种高投入，高消耗，低效率的公共产品生产模式，政府部门并没有完全从城市基础设施及市政公用事业的赢利性领域退出来着重发挥自身的战略制定、决策、指导、监督和公共服务的作用。如何加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾，成为了我国政府投资项目建设中的重要问题。

而在我国，政府投资项目又被称为政府工程项目，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。通常可以将政府投资项目划分为经营性项目（如项目在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港口、机场、电力、供水、环境卫生设施、垃圾处理系统等基础设施项目）和非经营性项目（如政府办公楼、学校、医院等公共工程和公益事业）。对于基本没有盈利的公益性公共工程(非经营性项目)建设，一般由政府担任投资主体，资金来源以政府财政投入为主，应大力推行代建制，依靠社会专业力量提高政府投资项目的建设水平。而对于经营性项目，由于项目的资金需求量大，投资建设期长，但能获得一定程度的回报，可以通过多种方式吸引多元化投资主体，引入私人资金参与投资建设，拓宽政府投资项目的融资渠道。我国城市基础设施建设资金来源结构：一、银行信贷资金。却可能造成政府过度负债，难以为继或因政府财力信用不足，银行怠于放款。二、土地出让金。但土地资源有限，难以成为长期持续的建设资金来源。三、吸引社会资金。即市场化融资。

政府投资项目管理办法

绍兴市人民政府令第100号现发布《绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿）》，自发布之日起施行。市长二○一一年五月十六日 1

绍兴市政府投资项目管理办法（修订稿）第一章总则第一条为加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高投资效益，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》和《浙江省政府投资项目管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。第二条本办法所称的政府投资项目，是指政府利用下列资金采用直接投资和资本金注入方式所进行的固定资产投资项目：（一）财政预算内安排的各项建设资金；（二）纳入财政预算管理的各项建设资金；（三）政府性基金中用于基本建设项目的资金；（四）政府融资以及利用国债的资金；（五）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；（六）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入（含廉租住房租金收入）；（七）国有土地使用权出让金；（八）法律、法规规定的其他政府性资金。 2

第三条绍兴市本级政府投资项目的管理适用本办法。第四条政府投资主要用于公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，主要包括：（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施、生态环境保护等公益性公共基础设施项目；（二）教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、资源节约等公益性社会服务项目；（三）政府公共服务设施项目。第五条政府投资项目造价管理应当遵循估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则。第六条市发改部门为政府投资项目的综合管理部门，具体负责政府投资项目前期审批、计划编制和下达、协调监督等综合管理工作。经信、监察、财政、国土、环保、建设、规划、交通运输、水利、审计、建管、公共资源交易管理及其他有关部门按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。第二章前期管理第七条政府投资项目实行项目储备制度。国民经济和社会 3

财政性建设资金投资项目管理暂行办法

***财政性建设资金投资项目管理暂行办法第一章总则第一条为规范工程建设项目财政性资金管理，提高资金使用效益，根据中华人民共和国《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《招标投标法》及***财政局《关于印发<***财政性建设资金投资项目预决算审查操作规程>的通知》(长财监〔2016〕4号)等规定，制定本办法。第二条本办法所称财政性建设资金投资项目是指由政府职能部门批准立项、以财政性资金投入为主、由政府机关、事业单位和团体组织为项目主管部门实施的工程建设项目(以下简称“项目”)。第三条财政性建设资金包括： (一)公共财政预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金； (二)财政专户管理的非税收入资金； (三)上级财政专项转移支付资金； (四)政府担保的国际金融机构贷款、外国政府及其机构贷款和援助资金； (五)以财政资金为还款来源的政府性债券资金、国家政策性贷款资金以及政府担保财政筹集管理的资金； (六)其他财政性资金。

第四条财政性建设资金投资项目工程应严格执行预决算审查制度，预决算审查内容主要包括：项目前期工程、工程预算、工程价款结算、重大设计变更工程竣工财务决算等。第五条财政性建设资金投资的建设项目要依法实行政府采购。政府采购建设项目的采购范围包括：设计、监理、勘测等服务的采购及工程采购，材料、设备等的采购。第六条财政性建设资金投资项目应加强预算绩效管理，项目严格申报绩效目标，项目实施单位对绩效目标的落实情况负责。第二章预算评审第七条财政性建设项目立项前，必须落实建设资金。项目建设单位在上报投资计划的同时，应向财政部门报送建设资金筹措计划，财政部门据以编制财政性基本建设项目资金年度预算。第八条项目单位在完成相关前期工作并达到预算评审条件后，应及时报财政部门进行预算评审，并对送审资料的真实性、完整性、合规性负责。第九条财政部门对项目单位送审的预算评审资料，应按相关法规和行业评审规范认真组织评审，并及时出具评审报告。第十条预算评审结果不得超批准的项目概算，超概算报告为无效报告。第三章政府采购制

政府投资项目风险分析和风险防范

政府投资项目风险分析和风险防范政府投资项目工期长、投资大、社会影响广，建设过程中存在诸多风险，为提高政府投资经济效益和社会和效益，应重视分析和防范政府投资项目风险。一、国外政府投资项目管理和风险防范美国政府投资工程项目决策和设计、预算经过严格审定，控制决策风险，工程采购采用公开招标方式，严格按合同规定实施，业主直接对设计和施工工作进行管理，控制建设过程中风险，总会计事务所对投资计划进行评估和审计，无论是业主、工程师、承包商都与银行、保险公司有密切联系，在办理保险和银行贷款过程中，保险公司和银行慎重审查企业的承包能力、履约记录和资信状况，据以决定是否给与承包商担保。德国政府投资工程集中在基础设施关键领域，采用国家持股和投资补贴两种方式，按比例分享收益和承担风险。政府投资项目预算管理具有权威性、强制性和科学性，实行三级决策监督，确保决策公正和正确性，减少决策风险。项目完成后实行严格的后评价，工程运行

受到检查审计，工程项目必须符合规划和土地使用要求，对公务员、政府聘用自由职业者、企业行贿政府官员，法律处罚严厉。重视预防、规避和转移政府投资项目财政风险、利率风险、信贷风险、企业领导才智风险和自然灾害等风险，保险公司参与项目建设全过程，参与技术风险防范方案制定、指导保险合同拟定，进行预期效益保险，确保项目建设进度和经济性。二、我国政府投资工程风险分析我国政府投资风险主要体现为资源浪费严重、缺乏后评价体系。 1、缺乏专业管理知识。政府投资工程多是重点工程、大型建设项目，具有很强的专业性，，而建设管理班子无专业管理经验、技术力量不足，对基本建设程序不熟悉，难以科学控制工期，造成技术管理风险。 2、投资膨胀严重，缺乏有效的投资约束机制。由于投资计划的随意性、基础资料不准确、设计深度不够、建设单位管理水平不到位、项目监理工作不落实等原因导致“三超”现象严重，存在达不到项目预期目标的风险。

龙华新区政府投资项目管理办法

龙华新区政府投资项目管理办法发布时间：2013年03月07日第一章总则第一条为加强龙华新区政府投资项目管理，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，提升行政效率，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》及有关法律、法规，结合龙华新区实际，制定本办法。第二条本办法所称政府投资项目，是指利用下列新区政府性资金和本级融资平台所筹措资金进行的50万元以上固定资产投资项目（含单纯设备购置项目）：（一）财政预算资金；（二）政府融资资金；（三）国土基金（资金）；（四）纳入财政预算管理的专项建设资金（基金）；（五）政府存量资产收益；（六）其他政府性资金。第三条使用上级政府资金的投资项目，上级政府对项目管理另有规定的，从其规定。第四条政府投资应当主要用于不能通过市场机制有效配置资源的经济和社会领域。政府投资应当发挥基础性作用，重点投向公益领域、市政设施和公共设施建设及生态环境保护和改善，引导推动创新型城市建设、战略性新兴产业发展和高新技术产业化。第五条政府投资项目应当符合国民经济和社会发展规划、行业发展规划和土地利用总体规划，具有良好的社会效益且具备建设条件。第六条政府投资项目应当节约能源、资源，推行能源、资源节约技术，使用绿色节能产品。政府投资项目应当符合国家环保、安全的强制性标准要求，相关设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。第七条龙华新区管委会（以下简称新区管委会）发展改革部门是新区政府投资项目的主管部门（以下简称新区投资主管部门），负责政府投资项目年度计划（以下简称投资计划）的编制、组织实施、协调监督等管理工作。新区监察、财政、建设、环保、规划国土、审计及相关部门按职责对政府投资项目进行管理和监督。第八条政府投资项目建设应当坚持以下原则：（一）集中财力保障重点建设，量力而行，综合平衡；（二）严格执行建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工；（三）概算指导施工图，概算控制工程总造价；（四）严格执行招投标制、合同管理制、合同履约担保制、建设监理制。第二章前期管理第九条实行政府投资项目储备制度。新区有关部门应当根据经新区管委会批准的国民经济和社会发展五年规划纲要及专项规划，提出一定时期内需要建设的政府投资项目，由新区投资主管部门根据资金情况、实际需要、建设时间和程序、项目前期工作进展情况，经综合平衡后列入项目储备库。项目储备库实施分类动态管理，并建立择优和退出机制。

保定市政府投资项目管理办法(试行)

保定市政府投资项目管理办法（试行）第一章总则第一条为加快投资体制改革，规范政府投资行为，加强政府投资项目管理，健全科学、民主、高效的政府投资项目决策机制和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，完善投资责任制和风险约束机制，根据《国务院关于投资体制改革的决定》及有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。第二条本办法所称政府投资项目，是指使用下列资金建设的固定资产投资项目：（一）财政预算安排的专项资金，包括纳入财政预算管理的专项资金；转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让金；（二）政府融资以及利用国债、中央预算内和省预算内补助资金；（三）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；（四）法律、法规规定的其他政府性资金。第三条政府投资项目主要包括：（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；（二）教育、科技、文化、卫生、体育、社会保险、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；

（三）政府公共服务设施和政权基础设施项目；（四）政府确定的其他项目。第四条政府投资遵循量财办事、量入为出、综合平衡的原则。第五条政府投资应当符合国民经济和社会发展规划，有利于资源优化配置和产业结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。第六条政府投资项目应当按照基本建设程序和国家投资管理的规定，做好前期工作；项目前期工作成熟后纳入年度政府投资项目计划。第七条政府投资项目的土地面积需求、项目选址和设计应当符合国民经济和社会发展中长期规划、土地利用总体规划和城市总体规划，体现土地资源的合理配置、集约利用，符合生态环境保护和改善的要求。第八条政府投资项目管理按以下程序进行：（一）制定投资项目中长期规划；（二）规划评审通过后，进入项目储备库；（三）编制下达政府投资项目年度计划；（四）编报和审批项目建议书；（五）编报和审批项目可行性研究报告；（六）编报和审批项目初步设计或项目概算；（七）项目实施过程中协调检查；（八）项目竣工验收；

政府投资项目管理采用EPC模式的探讨

政府投资项目管理采用EPC模式的探讨发表时间：2019-07-20T18:01:51.983Z 来源：《建筑细部》2018年第26期作者：韩静敏 [导读] 做好发包人要求、选择合适的发包模式、合同方式，加强监管，选择优质的社会咨询服务力量，各司其职，互惠互利，达到多方共赢。深圳市罗湖区建筑工务局 518001 摘要：阐述了政府投资项目及EPC模式的概念和特点，分析了政府投资项目运用EPC模式确定合同价格的两种方式存在的问题及风险，提出政府项目采用EPC模式的相关建议。关键词：政府投资项目；EPC模式；固定总价合同；下浮率政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资及资源配置中起重要宏观导向作用，还可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。因而，国家对政府投资的行为规范越来越严格，2019年中国政府网发布了《政府投资条例》，作为政府投资领域的第一部行政法规，使得规范政府投资行为有法可依，而政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化，[1] 管理模式也多重多样，本文主要对政府投资项目建设实施模式中的EPC模式进行一点探讨。 1.政府投资项目管理及EPC模式的概念、特点 1.1 政府投资项目管理的概念及特点所谓政府投资项目即是政府作为投资主体的投资，利用财政预算安排用于基本建设的资金进行固定资产投资项目，主要包括包括房建类、市政类、医疗设备购置费等公益性项目和基础设施项目。政府投资与其他投资不同，其他投资都会追求高收益高回报，而政府投资项目要改善人民生活、促进国家或地区经济发展。因此，政府投资项目有着比一般项目更严格的项目管理程序。政府投资项目规模大、额度高、范围广且协调环节多、影响面大，且管理主体较多，从可行性研究、投资估算至设计概算、施工图预算、结（决）算，都有不同的部门负责。加强政府投资项目管理，可以有效的防范国有资金的流失，提供政府的执行力及公信力。 1.2 EPC模式的概念及特点 1.2.1 EPC模式的概念 EPC模式即交钥匙总承包模式，即发包人与总承包人签订工程总承包合同，将项目的设计、采购及施工、调试服务全部委托给总承包人实施，发包人只负责整体的目标管理及控制，并且根据项目的实际情况将勘察内容加入承包范围。而总承包人则对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终是向发包人提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程。 1.2.2 EPC模式的特点与传统的施工承包模式不同，采用EPC模式的项目，设计责任由EPC总承包人承担；且在项目招标时，没有完整的设计图纸，仅有“发包人需求”，即发包人对设计及项目的要求，总承包人只能依据自己对招标文件对设计的要求，自行制定设计方案报价；EPC总承包人负责整个工程的设计，设计及深化均由其负责；EPC模式要求总承包单位有较高的施工管理水平。高风险，高收益，正是因为在项目前期有大量不可预见因素，才更希望利用专业力量去实施，对有能力的EPC承包商也更有吸引力，从某种程度说EPC承包商有足够空间对方案进行合理优化，利用自身专业能力，把方案做到最优，这也是此项承包计价模式带给EPC总承包商的最大动力。[2] 2.政府投资项目采用EPC模式的两种方式特点及风险分析 2.1 固定总价合同方式及其实施风险 EPC总承包固定总价是以投资估算或者设计概算为基础，潜在的EPC总承包商在招标文件的基础下，综合、充分考虑各种风险因素，自行提交设计、施工方案和报价清单，中标后确定下来的。在合同约定的范围内，总价固定，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，造价一般不予调整。工程采用固定总价合同方式，在约定合同范围内的量、价风险由EPC总承包商承担，减少了发包人的工程量，可以充分发挥总承包人的主动性。采用此种合同方式一般是在方案设计或者初步设计完成后，招标时，缺乏清晰的发包计价依据，难以形成价格竞争机制，潜在的EPC 总承包人投标报价相对于施工图招标，相对粗略，报价是否合理，总承包商内部运行机制合理性、适用性等，较难判定。中标的EPC总承包人需对项目的造价、工期、质量、安全全面负责，若合同条款制定不严谨、事项约定不全面，职责关系未完全明确，均会导致变更量大、合同纠纷问题。另外，中标的EPC总承包上可能会将设计进行专业分包，且对设计方案审核不严，而设计人员又不了解现场，仍然会导致设计与施工脱节。 2.2下浮率合同方式及其实施风险 EPC下浮率合同是以投资估算为基础招标，潜在的EPC投标人在此基础上，投下浮率，中标后根据中标下浮率，确定暂定的合同价，合同内容包括方案设计、初步设计、概算编制、施工图设计、施工配合、竣工图编制等设计内容及工程施工等。中标的EPC总承包人进行方案设计、初步设计并编制概算文件，报发包人审批，有发改部门下达最终的概算皮肤文件，最终的工程费用以不得突破概算，并严格在此前提下开展施工工作。这种合同方式下，前期招投标过程中效率高，因无需投标报价，潜在投标人只需提交资信资料、项目人员配备情况及投标下浮率，但实施过程中问题较多：（1）承包范围从可行性研究之后便开始，招标控制价可以参考的只有项目建议书，投资估算的准确度无法衡量，可能会导致控制价过高或者过低；（2）EPC总承包上投标时无设计方案及投标报价，而工程量却是按实结算，低下浮率中标的EPC总承包单位会倾向于有利于自身的方向设计，通过工程量的调整增加利润，丧失优化方案的积极性，形成变相的“三边”工程，项目成本难以控制，发包人承担大量的工程量风险，控制能力减弱，主动变被动，结算价与暂定合同价相差较大。（3）概算由EPC总承包单位编制后上报审批，待设计概算批复后，以批复概算作为EPC总承包合同价款上限，因政府投资项目最终要移交至需求单位，若EPC总承包单位在方案设计及初步设计时未完全征求需求单位的意见，在项目实施过程中，因功能不齐全，需求单位提出增加工作内容，导致实际施工图纸内容增多，

当前政府投资项目管理中存在的问题及对策

龙源期刊网 https://www.360docs.net/doc/e05533488.html, 当前政府投资项目管理中存在的问题及对策作者：柳益丰来源：《青年生活》2019年第07期【摘要】：党的十八大以来，政府投资的项目逐步增多，这些类型的投资项目往往是大型的民生建设项目，直接关系着党的政策措施落实，影响着人民群众根本利益的维护。政府投资项目一般资金投入大，前后持续时间长，社会影响面广，在推动整体经济发展，改善城乡基础设施建设上发挥着重要作用。但是，从实际来看，由于体制机制等方面的原因，政府投资项目在管理上存在着许多问题，这些都影响了政府投资项目的质量水平，本篇文章主要是对其存在的问题进行了分析，并立足于基本情况提出了针对性整改策略。【关键词】：政府投资;项目管理;存在问题;基本对策引言：政府投资，是我国社会发展的一个重要影响方面，往往關系到大的民生工程项目建设，影响着城镇基础设施建设等，政府投资是一个非常复杂的系统工程，包含的内容多，涉及到的方面复杂，不论是哪个环节出现问题，都会影响政府投资的成效。政府投资的项目，往往成本投入非常大，受到社会的广泛关注，由于政府管理范围的广泛性，在政府投资上不可避免的存在着各种问题，这些问题使得政府投资容易滋生各种弊病，降低了投资的基本成效，也容易让人民群众产生不满的情绪。从当前来看，政府投资在不断加大，为此，一定要从多个方面加大对政府投资项目的管理，围绕存在的问题制定整改策略，这样才能更好地发挥政府投资的基本成效。 1当前政府投资项目存在问题分析据国务院最新统计数据来看，从2015到2016年，我国政府投资项目每年都保持了5%—7.6%的增长速度，政府实际投资额更是实现了成倍增长，政府投资项目的实施，很好的繁荣了社会经济，对于搞活市场，激发市场活力起到了非常好的作用。结合当前我国经济发展的基本态势来看，在今后5年内我国政府投资项目还会持续增加，其社会发展带动作用也会更加突出。政府投资，是国家建设的重要一环，从以往的政府投资项目上来看，还是存在着不少的问题，这些都极大影响了投资项目的质量成效。 1.1决策机制不完善。政府投资，涉及面非常广，在决策上一定要慎之又慎，但是，由于以往的官本位思想影响，不少地方的政府决策还是集中在少数人手中，领导拍板决定，没有充分考虑政府投资项目的基本意义、存在风险、社会影响、群众意见等这样就使得政府投资项目的科学性明显不够，在实际推进实施上往往也会遇到许多困难和阻力，有的地方耗费大量人财物力建成的政府投资项目却并没有发挥实际作用。 1.2招投标程序不规范。由于历史原因，我国政府在许多方面的还是体现着明显的“一手包办”色彩，这在政府投资项目上也体现的非常明显，政府投资项目尤其是各种建设项目，包含

政府投资重大工程项目管理办法

政府投资重大工程项目管理办法（征求意见稿）第一章总则第一条为进一步规范市级政府投资的重大工程项目管理，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，提升项目投资质量和效益，依据国家、省有关法律、法规及政策文件，结合我市实际情况，制定本办法。第二条本办法所称政府投资重大工程项目（以下简称重大工程项目），是指由市级投资主管部门审批，市级政府或投融资平台投资2000万元及以上的公共工程项目。第三条重大工程项目范围主要包括：农业、水利、能源、交通、城市公用设施等基础设施项目；教育、文化、卫生、体育、生态建设、环境保护等公益性项目；其他公共服务设施项目。第四条市投资主管部门负责重大工程项目审批、稽察监督和综合竣工验收；市财政部门负责重大工程项目资金监管、预算审查；市审计部门负责对重大工程项目的预算执行情况和决算进行审计监督；市公共资源交易管理部门负责重大工程项目招投标活动指导、协调和管理工作；市国土、建设、交通、水利、环保、国资等部门，按各自职责对重大工程项目进行监.

督管理。第五条重大工程项目应当建立项目信息共享机制。市相关部门和项目法人单位（以下简称项目单位）应及时将重大工程项目审批信息和实施进度录入投资项目在线审批监管平台，进行联动监管。第二章项目决策管理第六条组织编制三年滚动政府投资计划，构建政府投资项目库。根据投资调控方向、产业发展政策以及规划管理要求，市发展改革委会同有关部门对项目建设必要性和可行性进行论证，提出拟入库项目初步建议，报市政府审定，并实行动态管理。第七条组织编制政府投资重大工程项目年度投资计划。市相关牵头部门应健全科学的投资决策机制，对已入选三年滚动政府投资计划的项目成熟度进行筛查，分清轻重缓急，通过专家论证、社会公众参与等形式广泛征求意见，开展立项审批等前期工作，于年底前提出重大工程项目年度投资计划草案。列入年度投资计划的重大工程项目原则上应完成项目可行性研究批复。第八条重大工程项目年度投资计划草案经市政府常务会议、市委常委会研究批准后实施。重大工程项目年度投资计划应当严格执行，未经批准程序，不得变更。 .

政府投资工程项目管理系统

龙腾PMS2(龙腾工程项目管理系统：project management system two)适用对象：建筑工务局/公建中心/代建中心/园区管委会/国有投资公司等具有政府投资工程建设（代建）职能的单位。适用范围：政府投资工程项目建设（代建）管理产品概述建设工程投资额大、技术复杂、专业性和综合性非常强，工程建设过程涉及面广且内容繁杂，非专业机构管理效果不佳，按照"投资、建设、监管、使用"分开的原则，各地都在逐步成立了政府投资项目专业建设机构，采用项目代建制方式来建设公益项目和市政基础配套设施。政府投资项目工程管理是一个复杂的系统工程，涉及项目前期审批、造价编制、招投标、合同会签、施工现场管理、变更管理、竣工验收、财务支付、关键人员管理、资产移交、图纸文档等多方面工作，参与人员多且牵涉多个部门，沟通和协调工作多，使得大量项目信息无法有效管理，急需寻找新的方法和工具。龙腾PMS2是龙腾公司基于政府投资工程建设（代建）要求，经过8年的自主研发完成的工程项目全流程化管理系统,以工程项目管理为核心，涵盖了从项目预备、前期、施工、验收、决算等整个全生命周期，系统整合了单位内部行政办公与业务管理平台，采用现代项目管理理念，通过工程管理信息化，提高部门内部沟通效率，加快项目进度，提高工程建设管理水平。产品架构

详细查看、点击放大系统实现层面：向政府投资建设或代建单位，提供科学、系统的整体解决方案，围绕"安全、质量、造价、进度、廉政"五大目标，采取"一驾马车，两轮并驱"管理思路，通过建立一套运行有效的内部管理机制，使工程项目管理实现"管理可视化、审批权限化、数据共享化、覆盖全面化"科学管理模式。应用价值 1. 进度管理"化整为零，齐头并进"

天水市政府投资项目管理办法

天水市政府投资项目管理办法第一章总则第一条为了进一步规范政府投资行为，改进政府投资项目管理，根据《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发〔2014〕34号）以及有关规定，制定本办法。第二条本办法所称政府投资项目，是指全部或部分使用中央预算内投资、中央专项资金、省级财政性建设资金、省政府统一安排的政府性债券和政府性基金的项目，市、开发区和县区级财政性建设资金的项目，以及市级政府负责偿还或提供还款担保的国外贷款建设项目。第三条市、县区发展改革部门是本行政区域内政府投资项目的主管部门，市直行业主管部门在各自的职责范围内履行相应的政府投资项目管理职责。第四条政府投资重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。主要包括：（一）公益性和公共基础设施投资项目；（二）保护和改善生态环境的投资项目；（三）促进贫困地区经济和社会发展的投资项目；（四）重大自主创新、转型升级和重要前瞻性战略性产业发展项目；（五）符合国家和地方政府有关规定的其他项目。第五条政府投资根据建设项目的性质和特点，采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式：（一）政府可采取无偿拨款方式直接投资公益性和公共基础设施等非经营性项目；（二）政府可采取资本金注入方式投资有收益的经营性项目，投资形成的国有股权、国有股份由政府授权的出资人代表机构行使相应权利；（三）政府可采取无偿拨款等定额补助方式投资促进贫困地区经济和社会发展项目；（四）政府可采取补助或贴息方式投资企业产业结构调整、推进科技进步、高新技术产业化发展项目以及节约能源、循环经济发展和环境保护项目。政府投资项目符合上述（一）、（二）、（三）款规定的，应当执行项目审批制度，履行审批手续。第二章项目前期管理第六条执行审批制度的政府投资项目，发展改革、规划、环境保护、国土资源等有关部门，要同步下放审批权限，同步简化审批环节，优化审批工作流程，加快办理前期手续，提高审批效率。除重大项目或国家另有规定外，将项目建议书、可行性研究报告、初步设计"三道"审批程序简化为可行性研究报告和初步设计"两道"程序。第七条市、县区政府投资主管部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查、社会稳定风险评估等前置手续，审批项目可行性研究报告。项目单位依据可行性研究报告批复文件，办理规划许可、正式用地等手续。第八条项目单位应当依据批准的可行性研究报告内容进行初步设计。初步设计概算总投资超过批准的可行性研究报告总投资额百分之十的，要按程序重新报批可行性研究报告。经批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据。

政府投资项目的全过程管理建议

政府投资项目的全过程管理建议 This manuscript was revised by the office on December 10, 2020.

3、健全政府投资项目决策机制，投资主管部门应在全面征集行业主管部门和有关单位意见建议的基础上，通过综合平衡、专家评定、广泛征求意见等过程，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，提高决策的科学、民主水平，避免政府性投资项目的随意性和盲目性。逐步建立和实行政府投资项目的公示制度和听证制度。 4、强化项目设计的管理。项目设计深度直接关系到工程造价大小和工程质量优劣，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案，是控制工程造价和提高工程质量的关键。（1）在设计单位选择上，应积极推行设计招投标办法，通过方案对比，择优选择设计单位。（2）在施工图设计阶段，应优化设计方案，进行二次设计，使其在满足经济、适用、美观和使用功能的同时，以科学的设计控制投资规模，积极推行限额设计，防止在工程设计中任意提高安全系数的设计标准，这样既能保证设计方案先进，又能使工程造价得到有效控制。（3）建设单位应积极与设计单位配合，主动影响设计，参与设计，并采取适当的形式，如设计图纸会审、专家会议论证等，广泛听取各方意见，完善设计方案，优化设计方案，提高设计深度。 5、合理确定投资。首先要加强项目概（预）算编制管理。要借助中介机构或组织有关专业技术人员，根据设计文件或图纸，结合使用功能，对项目概（预）算进行审核，提高概（预）算的严谨性、准确性。防止由于图纸不详、清单编制漏项或者项目特征描述

政府投资项目风险分析

政府投资项目招投标风险分析摘要：本文对政府投资项目在招投标过程中存在的一些风险进行分析，主要有招标文件的编写风险、预选承包商的风险、评标流程中的风险等方面，并提出解决措施的建议如强化资格后审、完善评审流程、增加串标成本等。目的在于为政府投资工程营造更加公平、公正的招投标环境，完善招投标制度。关键词：招投标；风险；措施建议引言招投标作为市场经济体制下的一项基本制度,对维护市场秩序、规范市场主体行为、优化资源配置、保证工程质量，减少行政干预以及防止腐败等都具有十分重要的意。政府工程项目的招投标历来是社会关注的焦点，在实践中依然存在着一些突出问题和风险，势必会影响到招投标过程中的公正性和公平性。 1.招标主要风险因素分析 1.1招标文件编写风险招标文件存在着两方面的风险，一方面是招标文件本身编写的有漏洞，细节没有解释说明清楚，双方对责任互相推诿，这会对日后造成工程索赔纠纷产生隐患。另一方面是评标标准制定得越详细，投标人就越容易了解和掌握项目的侧重点，也能够了解和掌握评标的采分点，这样就越容易使他们编制出符合招标文件要求的投标文件，投标文件的响应性就越强。由于目前建设工程诚信体系尚未完善，难免会有一些施工单位，弄虚作假，不根据企业实际编制投标文件，而是照抄照搬招标文件条款，夸大自身实力，从而看不出投标人的真实情况，如技术能力、管理水平、施工方案措施和能力或者设备质量、性能等，施工单位实际情况与招标文件要求不符。 1.2预选承包商的风险预选承包商制度是指在政府投资项目招投标过程中，取消各个分散的资格审查，由市政府成立预选承包商工作组织实施机构对各类投标人进行定期的、集中的、规范的资格审查，确定入围《政府投资项目预选承包商名录》企业，在具体项目招标时，由名录内的承包商进行竞标的一种制度。第一，加剧了资质挂靠现象。进入名录是成为投标候选的先决条件，符合条件的进入名录，不符合的则被拒之门外，不得承接政府投资建设项目。这样就势必加剧了资质挂靠现象，一些不符合资质条件的小施工企业为了承接工程，企业间就通过重金收买

项目投资管理系统

龙腾IM(龙腾项目投资管理系统：Investment management) 适用对象：发改、经发、财政、经信等部门及商业投资公司适用范围：政府投资及社会投资工程项目综合管理产品概述龙腾IM 是龙腾公司基于项目投资管理要求，针对建设工程综合管理需要，以项目管理为主线，自主研发的一套投资项目管理系统，通过全面动态掌握工程建设及投资情况，对投资造价和进度进行预警分析、对工程投资进行决策分析，实现"管理信息化、决策智能化、效益最大化"三大项目。产品架构系统实现层面：龙腾IM主要面向政府高层领导，发改、财政、经信、国土等项目审批管理部门，街道乡镇、投资公司、项目建设业主单位，主要实现两方面功能：一是为领导、项目审批部门、商业投资公司及时提供工程项目进度信息，包括项目前期研究、储备、前期、施工及竣工投用等，做好跟踪督查，并为投资决策提供依据；二是为建设业主单位和相关审批部门提供工程项目审批情况，及时反映项目进度，加强工程建设综合管理。系统主要针对政府投资项目及社会（含外商投资）项目的投资管理，根据年度投资计划，基于工程项目建设流程，做好立项审批、节点进度管理、项目超时预警，及时汇总投资月报、半年报及年报，突出省市重点项目和年度考核项目管理，实现政府投资项目全过程管理，推动社会投资项目和外商投资项目建设进度。

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1. 项目基础库根据项目类别，按照工程项目建设流程，将建设内容、建设流程、项目节点、审批进度等关键信息导入智能管理平台： 2. 预警分析平台项目预警分析是龙腾IM一大特色，通过及时采集和分析每个项目进度信息，对审批环节、项目施工进度延迟和投资计划重大问题进行预警，推动项目进度，加强造价管理，提高投资管理效率。

政府投资项目管理办法(2019年版)

XX区政府投资项目管理办法（2019年版）第一章总则第一条为规范区本级政府投资项目管理，建立健全科学、高效的政府投资项目决策和组织实施程序，保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资效益，根据《政府投资条例》、《XX市人民政府投资项目管理办法》、《XX市投资项目审批服务能力改革实施方案》、《必须招标的工程项目规定》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国采购法实施条例》、《政府采购非招标采购方式管理办法》及有关政策法规的规定，结合本区实际，制定本办法。第二条本办法所称的政府投资，是指使用区本级政府预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。第三条政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技

进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。第四条政府投资遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。第五条政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，应加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。第六条政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。第七条政府投资必须严格执行基本建设程序，项目投资实行估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算的资金使用原则；项目建设实行项目法人责任制、招标投标制、代建制、合同管理制、建设监理制、工程质量终身责任制等制度，确保投资效益和工程质量。严禁边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。第八条政府投资项目管理工作职责分工：（一）区发展和改革局负责政府投资项目的审批、协调监督等工作。

五大投融资模式全解析

五大投融资模式全解析一、PPP(Public-Private-Partnerships)模式一般情况下，PPP模式是公私合营各种模式的统称。此处是作为一种独立而具体的模式。就此而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款;项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。 20世纪90年代后,一种崭新的融资模式-PPP模式(Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式)在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。 PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的

合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无

关于加强政府投资项目管理办法

关于加强政府投资项目管理办法关于加强***政府投资项目管理办法（试行）为进一步加强政府投资项目管理，规范决策程序，提高决策科学化、民主化水平，根据《***政府投资项目管理办法》（省政府令第***号）、《***政府投资项目管理实施细则》（市政府令第**号）等文件精神，结合**实际，特制定本管理办法。一、政府投资项目范围（一）政府投资项目是指利用下列资金开展的固定资产投资项目：财政预算安排的建设资金；纳入财政管理的专项建设资金；政府融资以及利用国债的资金；国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；使用国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；土地使用权出让金；法律、法规规定的其他政府性资金。（二）采用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、资本金注入方式的政府投资项目及法律、法规和有关政策规定的其他政府投资项目。二、政府投资项目建设内容（一）农业、水利、能源、交通运输、城乡公用设施等基础性项目；（二）教育、文化、卫生计生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约、防灾减灾等公益性项目；（三）促进欠发达地区发展的重要项目；（四）科技进步、高新技术、现代服务业等国家、省、市重

点扶持的产业发展项目；（五）政府公共服务设施项目；（六）其他政府投资项目。三、政府投资项目管理部门为切实加强对政府投资项目的管理，成立县政府投资项目管理领导小组，领导小组下设办公室（设在县发改局，以下简称办公室）。办公室受领导小组委托，负责日常管理工作，牵头召集、指导、协调政府投资项目建设过程中的重大问题，协同相关部门加大对政府投资项目的管理，并督促项目推进。发改部门负责政府投资项目规划、年度计划编制和组织实施、项目审批、项目储备管理等综合性工作；财政部门配合发改部门建立政府投资项目储备库，将具备条件的项目列入政府投资项目储备库，并按照轻重缓急编入年度政府投资预算；审计部门依法对政府投资项目预算执行情况和竣工决算进行审计监督；经信、国土资源、住建、环保、农业、水利、综合执法、交通运输、海洋渔业、气象、风景旅游、公安消防、人防、卫生计生、教育、国资、监察等部门在各自的职责范围内负责有关政府投资工作。四、政府投资项目管理（一）政府投资项目管理程序。 1.制定投资项目中长期规划； 2.规划评审通过后，进入项目储备库； 3.编制下达政府投资项目年度计划； 4.编报和审批项目建议书； 5.编报和审批可行性研究； 6.编报和审批项目初步设计和项目概算；