为什么要对公用事业进行民营化改革

为什么要对公用事业进行民营化改革

王自力

【摘要】：目前对为什么要进行公用事业改革多是以效率假说为分析前提的。本文认为，效率假说存在较严重的片面性。公用事业改革是地方政府在财力匮乏，无力继续提供经营公用事业所需的巨额特质性投资这一状况下的无奈选择。从这一认识出发，将为公用事业改革提供新的思路。

【关键词】：公用事业改革动因效率假说财务约束假说

从二十世纪八十年代英国对公用事业实行民营化改革以来，陆续在世界范围内掀起了一股民营化浪潮。中国也不例外，从九十年代起，中国开始尝试对传统的公用事业公有公营体制进行改革，在经过一段时间的试验后，公用事业民营化开始演变成为一种潮流。

为什么要对公用事业进行民营化改革？这个问题问得似乎有些过于幼稚。大凡所有的经济行为都可以顺理成章地以提高效率作为其行为目的，因此，为了提高公用事业的经营效率才对其进行改革也就似乎成了一个必然的答案。但本文认为，这个答案并不正确。

一、对效率说的质疑

对于为什么要对公用事业进行民营化改革，目前主要存在的观点可分为两大类。第一种观点以对传统自然垄断理论的修改为基础，认为，由于技术条件等等的变化，一些传统的公用事业领域已经具有了弱自然垄断的特性，对这一部分的公用事业，市场竞争机制可以而且应该发挥作用。因此，需要对这部分公用事业进行分拆，引入竞争机制，提高市场效率。另一种观点认为，传统的公用事业公有公营体制由于存在所有者缺位问题，公用事业经营单位存在着严重的体制失效。市场化的（非公有制）经营模式较公有制经营模式更有效率，以前者来完全或部分地替代后者能够提高公用事业的经营效率。无论这两种观点的区别有多大，但他们存在一个共同的前提，即对公用事业改革的原因或者说目的是为了或能够提高传统公用事业的经营效率，只是在如何达到效率改善的途径方面存在分歧。

不能否认，公用事业公有公营在很大程度上是以传统的自然垄断理论为其理论基础的，即由于自然垄断行业存在规模经济和边际成本递减，多个经营者经营于同一市场会造成规模不经济，同时，由于边际成本递减，边际成本低于平均成本，如果企业按边际成本定价原则，企业就必然亏损，等等。因此，在传统自然垄断理论下，具有自然垄断特性的公用事业必然不适合于市场经营，而必须政府

垄断经营。但是，随着鲍莫尔等人提出的可竞争市场理论，认为，决定自然垄断的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范围内，可以引入市场竞争；并且在政府对价格规制的前提下，由于潜在进入者的威胁，垄断的在位者具有降低成本的压力，因而能够提高经营效率。而在对传统的公用事业市场化处臵中如何使这一部分资产能够得到最优价格，德姆塞兹提出了特取投标理论，即以竞投标方式由多家企业共同竞争，由经营权报价最低者获得对公用事业的经营权。

但是，由上述理论所得出的公用事业民营化效率提高假说存在一个疏漏，即他们把关注过多地投给了生产者们，而忽视了消费者。事实上，鲍莫尔等人的可竞争市场理论的理论假设并不现实，即潜在的进入者对在位者威胁并不象想象中的那么有力。理由是，由于经营公用事业需要大量的特质性投资，即使在位者能够获得高于正常利润的垄断价格，潜在的进入者也不可能在短期内进入这一市场，这可能至少需要数年甚至更长的时间。无论是在位者还是潜在的进入者都能够明确地知道这一点，因而结果必然是，潜在的进入者不可能真正地进入这一市场，竞争威胁自然也就缺乏现实意义，在位者可以放心地获取垄断利润。

更重要的是，对自然垄断理论的修正并不一定适合于公用事业领域。因为，公用事业通常具有自然垄断特性不假，但具有自然垄断特性的行业并非就是公用事业。为支持效率假说而列出的例子多出于电讯业，如中国联通与中国移动的竞争对市场绩效改善。但是，电讯业的产品特性与我们通常所指的公用事业服务存在巨大的差别。一方面，对于通讯这类服务的价格需求弹性比较大，即使不存在生产者竞争，生产者为了刺激需求从而使利润最大化，也具有降低价格刺激需求的愿望，因而目前移动通讯服务的价格降低并非完全来自于市场竞争，当前对这一市场竞争对价格的影响力显然被高估了。而我们通常所指的公用事业服务尤其是供水、供电、供气等服务都是人们日常生活、生产所必需，其价格需求弹性非常低，消费者处于明显的弱势地位。最为重要的是，这些公用事业服务在技术上至少在近期内根本不可能像移动通讯服务市场那样可以被分割被若干个生产者共同经营。在移动通讯服务市场，通讯网络并不是实体性的，消费者在很大程度上可以不受网络的地域分布约束来选择生产者。但是在水、电、气等的服务提供中，需要固定的网管分布来支持，难以想象两个生产者将各自的网管接入同一消费者，因为这几乎必然意味其中有一生产者的投入是完全无效的。由于这一原因，在这些公用事业服务领域必然存在着地区性的生产者垄断。如英国在实行公用事业民营化后，10个自来水和排污公司、12个电力公司仍然维持着地区性垄断的状况。既然垄断的局面无法根本改变，所谓的市场竞争效率也就无从谈起。

至于第二种观点，即在公用事业经营领域内，非公有公营的经营模式较公有公营的经营模式更有效率，但是这一观点早已受到众多学者的质疑。尽管一些研

究则显示，从地方政府中脱离出来，由私有部门经营，在一定条件下会相应地提高绩效（World Bank 1995;Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley(1999)显示，有时，公有的生产者表现的非常好，而有些私有的经营者表现很差。另一些经验调查表明，无论是哪一种治理模式都存在着许多问题（Cour des Comptes 1997）。国内的一些学者通过对英国公用事业民营化的研究，也认为所有制形式的改变与公用事业经营绩效并无显著贡献。从目前对公用事业经营体制模式的实证研究结果来看，并不能得出非公有的经营模式就一定比公有的经营模式更有效率的结论。

当然，我们也注意到一些资料显示，英国自对自然垄断行业实行民营化改革后，这一领域的国企生产效率有了明显提高。在八十年代中后期，英国在这些领域的企业包括一些城市公用事业的生产率明显高于全英平均劳动生产率。这几乎让人感到，无论是归因于竞争也好，还是归因于体制也好，甚或是某些其他因素，总之是民营化或市场化改革使这一行业的效率提高了。效率说似乎不言自明。

如果仅仅从生产者的角度来理解，生产率的提高自然也意味着效率的改善。但是，这仅仅是从一个非常狭窄的角度来理解效率。事实上，城市公用事业是一种社会服务行业，考核这一行业的效率不应该仅从生产者效益最大化出发，而应该从社会福利最大，从社会效率这一角度来考核。从社会的角度来说，效率改善不应该仅指生产者，还应该包括消费者甚至更多。仅以企业生产率来解释社会效率，其说服力自然要大打折扣。而从中国的公用事业民营化进程中发生的一些事例来看，我们甚至可以断言在某些领域，社会效率不仅未因改革而改善，而是下降。例如长春汇津公司一案，由于民营化后的污水处理公司与政府发生资金纠纷，导致一方面巨额的企业资产闲臵，另一方面是数量惊人的未处理污水滚滚流入松化江。这一事例足以提醒人们对公用事业民营化的效率假说进行深刻而全面的反思。

二、公用事业民营化动因：财务约束假说

通常，城市公用事业经营需要有大量的特质性投资，如管网及大量的专用设备，这些投资都金额巨大且具有明显的沉淀性，一旦投入就很难转移为他用。基于这一特性，经典的理论认为，当一方在投入了大量的特质性投资后，由于合约的不完备性，几乎必然会引起交易的另一方的机会主义行为，即“敲竹杠”问题。由于事前估计到这种事后风险的存在，这会导致生产所需的投资达不到最优水平。因此，在威廉姆森的交易成本理论中一个重要的、经常被检验的命题就是：高的资产特质性将易于导致一体化。依据这一观点，公用事业中最有效率的形式就应该是一体化的形式，即完全的公有经营或者完全的私有经营模式。但是在私有经营模式，如上文所述，一般在某一区域内很难产生另外的有威胁力的竞争者，

单边的供给几乎必然产生严重的垄断问题。这里我们必须再次强调一些公用服务的消费特征。对于一般的消费品，当消费者是价格的接受者时，消费者可以根据价格调节其消费量，使物品对自己的边际价值等于价格。但对于大多数公用服务，这种情况是不可能的。存在一个基本的需求量，在这个数量界限内消费者几乎无力根据价格来调整自己的消费。由于通常对公用事业服务的价格需求弹性都非常低，如果由私人完全拥有控制公用事业服务，那么他对公用事业服务的价格制定必然拥有过多的自由裁量权，就会产生对全社会的“敲竹杠”问题。而政府作为社会正义的维护者及现实的服务者及经营权的所有者，如果将公用事业服务权完全出卖给一个私有者，就必须承担因此而产生的这些严重后果。正因为此，即使在公用事业民营化程度很高的西方发达国家，完全私有的模式也非常罕见。如此看来，公有经营公用服务似乎就仍然是一种较优的选择。然而现实中所发生的民营化模式如BOT、特取投标等却与此推论明显相左。为什么呢？

对公用事业经营所需特质性投资而言存在一个非常现实的问题，即财务约束。特质性投资一般都需耗巨资且不易于（或根本不能）被重新配臵，如沉淀成本在自来水行业有非常重要的地位，在法国，这些成本在全部成本中比例高达80%（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。因此，对于地方政府（他们决定公用事业服务经营权的归属）而言，对公用事业服务实行完全的公有一体化经营的前提条件是必须拥有足够的财力来添臵和维护昂贵的特质性投资才行。事实上这正是大多数地方政府所面临的瓶颈约束。英国正是在财政支出捉襟见肘，对公用事业的补贴难以为续的时候才开始对公用事业进行民营化改革的。中国目前的情况也不例外。自1998年中国实施积极财政政策的5年来，平均赤字比率上升到2.8%（郭庆旺等，2003）。政府在筹措设施建设资金等方面仍然面临着巨大压力；并且随着经济发展对公用事业服务需求的迅速增长，这种压力越来越大。以污水处理为例，按国务院批准的“十五”环保计划要求，到2005年，城市生活污水集中处理率要达到45％，50万人口以上的城市要达到60％。资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨／日，总投资达千亿元。在资金短缺这一硬约束条件下，地方政府往往不能选择那种他们本来偏好的治理模式（公有公营）及相应的投资方式。在完全公有公营与完全私有私营这种两难选择之间，需要寻找一种折衷方式。另一方面，随着中国市场经济进程加快，至200l年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47.3%和44.6%，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营供水服务所需的巨额特质性资产投资在数量上对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。一方面由于供水服务的特殊性，政府不能将其完全交给私人经营，另一方面政府满足不了经营供水服务所需的大

量特质性投资资金要求，并且法律也基本上限制了地方政府进行经营性融资，因此，政府需要寻求一种既能解决完成供水服务的资金问题，同时又能够保留对供水服务一定调控权的一种治理模式。现在流行的民营化模式正是这种折衷需要的体现。国外的相关研究表明，特质性投资使供水经营倾向于采用一体化模式经营，但是如果存在财务硬约束，政府就会转而寻求市场化模式（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。

事实上，如果我们仔细考察目前流行的公用事业改革的几种模式，就会更加加深对这一认识的理解。以目前在公用事业改革中被采用得最多的模式BOT为例，这一模式的典型特征就是，政府借助民间资本建设公用事业基础设施，作为融资补偿，政府将公用事业的经营权出让给融资者一段时间后，收回经营权并最终拥有所有权。对经营公用事业所需的巨额特质性投资进行融资正是这一模式的现实特征和前提。而在目前中国出现的多例公用事业资产的整体出售案例中，也反映出改革的蛹作者政府偏好经济目标而非社会效率目标的明显倾向。在上海、合肥、福州等地的自来水业民营化，其资产售让都获得了较高的溢价，如2002年上海浦东自来水公司50%股权，7亿资产，溢价到20亿转让给法国威立雅。但正如一些专家所指出的，自来水价格的定价是以其资产核算为重要依据的，企业本身不可能承担溢价损失，必然要通过从水价收取中收回这笔投资，也就是说，这笔投资最终还是要由社会公众来承担，这也就意味着，在公用事业国有资产溢价转让这笔政府与企业的所谓“双赢”交易中，社会公众成为输家。

上述一切清楚地表明，政府在公用事业改革中，并非以真正意义的社会效率改善为初始目的，而是因为其所面临的现实条件约束所致，其真正的根源在于财力匮乏。财务约束是公用事业改革的最基本约束条件，一切都是从这里开始的。

三、结论与启示

无论如何，公用事业改革都是从政府这里发起的，因此，考察这场改革的动因就必须从政府的行为目的开始。各方面的分析表明，政府在这场改革中是否以效率为目标值得怀疑，但是，政府现有财力难以继续承担公用事业服务这一前提却清楚无疑。公用事业民营化是政府在财力紧张这一约束条件下进行的一种无奈选择。

对公用事业改革的动因的重新认识具有非常重要的意义。由于任何经济行动都必定是围绕一定的行动目的进行的，不同的目标其相应的行为策略也会大不一样。在效率假说前提下，公用事业改革的理论讨论必然是以如何改善市场结构、如何完善企业体制等作为主要话题。但是，如果以财务约束假说为前提对公用事业改革予以重新认识，我们的注意力就会改变。事实上，改变市场结构、转换企业经营体制等措施的改革成本是巨大的，这一点几乎是不言自明，但能否达到预

期的所谓效率目标却是一个未知数。如果公用事业改革是因政府财力紧张约束所致，为什么不把目光集中于此，在这方面进行更多的尝试呢？

BOT等方式的广泛应用正是因为其融资特征，但这只是政府与民间资本之间的一种直接融资方式，应该有更多的融资方式可以探讨，包括间接融资方式。特别是对于像自来水经营这样一些虽然前期投入巨大，但其收入稳定可靠，在长期内投资完全可以收回并有盈利的行业，对投资具有很大的吸引力，股票、债券、银行借贷等等都应是其可以考虑的融资方式。目前这些国企面临的最大融资障碍是，原有的企业资产多是通过银行借贷获得，企业的负债率过高，难以达到进入资本市场融资的一些基本要求。而地方政府受其财力限制，无法通过财政收入直接注资，并且一些法规也限制了地方政府本身的融资行为，因而无法从根本上改善企业的资产负债状况。如何在这方面进行更深入的研究并找到解决办法，必然具有重大的理论与现实意义。

【参考文献】

[1] 郭庆旺，吕冰洋，何乘才:“我国的财政赤字“过大”吗？”，载《财贸经济》2003，8

[2]陈富良：“自然垄断行业：效率来自民营化还是来自竞争”载《当代财经》2000,4

[3] Claude Ménard and stéphane Saussier.Contractual choice and performance: the case of water supply in France.

[4] Cour des Comptes (1997).La Gestion des Services Publics Locaux d’Eau et d’Assainissement,Rapport Public,Paris,Editions du Journal Officiel

[5] Ménard, C.and Shirley,M.(1999).Reforming Contractual Arrangemennts:Lessons from Urban Water Systems in Six Deveoping Countries,Washington DC,World Bank

作者单位:江西财经大学产业组织与政府规制研究中心