上海社会工作机构的实践与探索分析

近年来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，我国行政管理体制和社会管理体制发生了很大的变化，政府对社会的管理也逐渐由直接、全面的管理开始向宏观、间接的管理转变。与此同时，社会竞争不断加剧，贫富分化明显，人们的社会支持网络弱化，弱势群体逐渐增多，所有这些都对政府的行政管理和社会管理提出了新的问题，带来了新的挑战。政府原有的行政管理和社会管理的方式已经不能适应社会主义市场经济体制的要求，也无法有效地解决上述问题，作为政府宏观管理重要补充的非营利组织开始兴起。非营利组织，尤其是社会工作机构，在发育上海社会工作机构的实践与探索分析

李太斌

（上海青年管理干部学院社会工作系，上海２０００８３）

【摘要】上海社会工作机构已逐渐发展起来，并已形成不同的类型，它与政府和弱势群

体之间存在着一定的互动关系。目前，这些机构普遍存在着与行政体制雷同、

经费紧张、身份认同差、与社会有关部门关系复杂、对政府政策实施不具体等问题，尚需改进。

【关键词】上海社会工作机构；司法社会工作机构；弱势群体

中图分类号：Ｃ９１６文献标识码：Ａ文章编号：１００２－８９１９（２００６）０１－０１２９－０６

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社会学与社会工作

中国青年政治学院学报２００６年第１期

收稿日期：２００５－１１－０８

作者简介：李太斌（１９７５－），男，上海人，上海青年管理干部学院社会工作系副主任，讲师，博士研究生，主要研究社区工作、非营利组织的运作与管理。

和发展过程中存在的问题和困难有哪些？笔者对此进行了研究。

一、上海市社会工作机构的建立和发展

改革开放以前，我国城市社会福利主要是由政府或者企事业单位设立的各种社会福利机构组织实施的，以政府财政预算拨款、企事业单位供款和集体负担为主要经费来源。但是，随着改革开放的深入，特别是“政企分开”和市场经济体制的建立，这种社会福利模式遇到了前所未有的挑战：（１）其经费来源难以稳定，尤其是企事业单位供款和集体负担部分；（２）社会福利的开支逐渐增加；（３）传统社会福利模式的工作效率急需提高；（４）政府的财政负担越来越重。面对这种情况，我国开始寻求与社会主义市场经济体制相适应的社会福利模式，提出“社会福利社会化、社会福利社会办”的口号，开始吸收各种社会力量共同办福利。从那时开始，作为一种重要社会力量的非营利组织开始通过为居民提供社区服务的方式介入到社会福利体系之中。

从１９９６年起，上海逐渐加大“社会福利社会化”的力度，积极探索社会服务领域的多元化。经过几年的努力，上海社会工作机构逐渐发展起来，并在社会上产生了较大的影响。根据社会工作机构的工作领域及其与政府的关系，笔者认为，大致上可以将上海社会工作机构分为四种类型：（１）司法社会工作机构，主要有上海阳光社区青少年事务中心、新航社团和自强社团。其主要职能是通过社团的管理、服务功能来实现有效预防违法犯罪的工作目标。（２）由原来的政府管理部门转化而来的社会工作机构。如上海浦东新区阳光慈善救助服务社，由原来的收容遣送机构转化而来，是一家为街面上的流浪乞讨人员开展救助工作的非营利性民办非企业单位。（３）街道层面建立的社会工作站。目前，上海部分街道成立了社会工作站，比如闸北区大宁街道、临汾街道等。街道社会工作站具有民办非企业性质，受街道的委托，在街道辖区范围内开展各种服务，其工作内容正在探索之中，与居民委员会的工作内容有重复之处，工作人员也是由原居委会工作人员转化而来的。（４）民间社会工作机构。这类社会工作机构在业务管理和经费来源上与政府没有直接的关联，其经费自筹。目前，这一类的社会工作机构不是很多，主要有浦东罗山市民会馆和乐群服务社。

在上述四种社会工作机构中，前三种社会工作机构是在政府的积极推动下成立的，后者是民间自发组建的，但它们都与政府存在着密切的关系——

—政府购买服务①。具体来讲，就是政府通过购买服务的方式为社会工作机构提供经费，而社会工作机构按照政府的要求提供各种服务，接受政府的监督和评估，利用高质量的服务来争取下一年的拨款。

二、社会工作机构的特征

在国内，社会工作的研究刚刚出现不久，还是一个全新的现象，到目前为止，还没有学者对此进行界定或者做出全面的介绍。根据上海社会工作机构的发展及其运作情况，笔者认为，社会工作机构应该具有以下几个方面的基本特征：

第一，社会工作机构的工作内容主要涉及社会服务领域，服务对象主要是弱势群体。如上海罗山市民会馆最初的定位是“社区服务中心”，其工作内容主要是开展社区服务，比如市民教室、９９９求助热线、乒乓室、阅览室、假日托儿所等［２］。

第二，社会工作机构是一种民办非企业，具有非营利性。正是因为社会工作机构的服务对象

①比如，乐群社工服务社的收入主要来源于政府作为第三方购买服务、服务对象的直接付费以及捐赠等，其中，由政府购买服务项目提供的资金占资金总数的７０％左右。见刘晓霞、徐永祥：《社会工作专业化、职业化的有益探索——

—关于上海乐群社工服务社个案分析》，载《华东理工大学学报》（社会科学学报），２００４年２月。

主要是社会弱势群体，所以社会工作机构不可能通过从服务对象处收费的方式来推动社会工作机构的正常运作。

第三，社会工作机构以社会工作专业理念为核心，运用社会工作专业方法和技巧来开展工作。由于社会工作机构不以营利为目的，其经费主要来自于政府或者社会的捐赠，并且需要通过其努力工作来获取下一年的拨款。所以，社会工作机构在运作过程中需要遵循的一个基本原则就是用最少的经济投入来获取最大的社会效益。社会工作的基本理念是“利他主义”和“助人自助”。所以，上述机构都选择以社会工作专业理念为指导，运用社会工作专业方法和技巧来推动工作的开展。也正因为此，笔者才把这类服务机构称为社会工作机构。

第四，社会工作机构具有志愿精神。首先，社会工作者的付出与其所获得的收入不成正比。如果工作者不具有一定的奉献意识，就很难在这个工作领域内做好、做下去。其次，为了更好地开展工作，社会工作机构往往会动员一些志愿者参与到活动中来。这些志愿者没有任何收入，但是需要付出很多。再次，社会工作机构的志愿精神还体现在提供社会捐赠的个人和组织上。所以，社会工作机构开展工作需要以志愿精神为前提。

第五，社会工作机构具有一定的独立性和民间性。到目前为止，政府还没有完全转变社会管理理念，仍力图全面、直接介入到社会服务的各个领域，这就势必导致政府通过购买服务的方式对社会工作机构进行全面介入。尽管如此，政府并没有直接介入到社会工作机构的具体工作之中，社会工作机构是以民办非企业的身份独立开展工作的，其工作方式与政府行政性的工作方式已经有实质性的差异，具有一定的相对独立性。

三、上海Ｙ机构的基本情况

为了构建预防和减少犯罪工作体系，从源头上预防与减少犯罪，确保上海市预防和减少犯罪工作的健康发展，上海市提出要运用社会管理的思路，加强社区高危人群的管理服务工作，通过教育、感化和挽救，努力减少犯罪人口。在此背景下，上海Ｙ机构开始组建，并面向全市负责了解社区青少年动态，开展个人心理辅导服务，动员和组织各方力量共同开展工作，帮助社区青少年解决实际问题和实现自我发展，预防社区青少年违法犯罪。

经上海市社团管理局批准，上海Ｙ机构于２００４年２月１８日挂牌成立。在此之前，上海于２００３年８月开始在浦东新区、卢湾区、闸北区和徐汇区进行试点。２００４年６月在全市进行第二批青少年事务社工招聘，青少年社会工作事务逐渐在全市推广开来。目前，Ｙ机构共有社工４８２名，服务对象近６万人。从招聘情况来看，青少年社工主要有两类：一类由司法部门等转岗而来，约占总人数的１０％；另一类由社会招聘而来，约占总人数的９０％。

按照上海市政法委员会、上海市社会治安综合治理委员会的要求，Ｙ机构设有董事会和监事会，下设总干事、副总干事、干事以及专职秘书等职。Ｙ机构的主管机构是设在团市委内的社区青少年事务办公室，社区青少年事务办公室直接向Ｙ机构购买服务。目前，Ｙ机构在全市每一个区县都已经建立了社工站，在全市大多数街道、镇建立了社工点。Ｙ机构的组织结构与上海“两级政府、三级管理”的行政管理体制相一致（参见下页Ｙ机构社区青少年事务中心组织机构示意图）。

Ｙ机构是民办非企业单位①，其工作经费主要来自于政府购买服务所支付的资金。按照上海市政府制定的政府购买服务的具体办法，政府按照每名社工每年４万元的标准来向Ｙ机构购买

①按照Ｙ机构工作人员的说法，根据有关政策，Ｙ机构是民办非企业，可以享受免税或者减税的优惠措施。但是，民办非企业和社团并不完全一样，尽管两者都可以享受免税的优惠政策。两者的区别在于：一旦一个机构成为社团，按照政策规定，就理所当然享受免税的政策，税务部门不必对其进行检查；但对于民办非企业来讲，税务部门会经常检查其经费来源及运用情况，并根据检查的结果来决定是否继续给予减税或免税的优惠政策。

Ｙ机构社区青少年事务中心组织机构示意图

市政法委、市社会治安

综合治理委员会区政法委、区预防办街道（镇）综治办团市委、

社区青少年事务办公室Ｙ机构区社会工作站街道社会工作点青少年社工团区委街道团工委

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!"服务。目前，Ｙ机构的经费运作程序大致有以下几个渠道：其一，社工的工资及“四金”（养老保险金、失业保险金、医疗保险金和公积金）由区预防办直接划拨给Ｙ机构，然后由Ｙ机构下拨给各社工站和社工。一般来讲，工作者的收入多少与工作者原来的工作状况和学历有关。就社会招募的人员来讲，大专学历社工的月收入是税后１，５００元，本科学历社工的月收入是税后２，０００元。其二，Ｙ机构及各个社工站、社工点的硬件建设及开展重大活动所需要的经费可以直接向区预防办申请，另行解决。有些活动可以和团市委一起开展，由团市委提供活动经费。其三，区社工站的办公经费以及活动经费，包括租金、水电气以及电话费等直接由区预防办提供。由于区社工站的工作内容和团区委的工作内容有重复之处，且在团区委的直接指导下，所以团区委提供社工站的部分活动经费。社工的奖金通常由区预防办直接发放，发放的具体数字视各区实际情况而定。其四，街道社工点的办公经费和活动经费通常由街道办事处或者街道团工委直接提供，或者提供活动场地、纸张等直接支持。

从机构的经费运作情况来看，介入到Ｙ机构具体运作的组织结构主要有两大类：一类是团组

织，包括团市委（社区青少年事务办公室）、

团区委和团工委；另一类是政法委员会、社会治安综合治理委员会及其下属预防办。前者负责提供业务上的指导，后者主要提供政策、经费等方面的支持，以及协调Ｙ机构在开展具体服务过程中与其他有关机构（比如教育局、劳动和社会保障部门、司法部门以及街道、居委会等）之间的关系。理论上讲，在管理和规范Ｙ机构及各区社工站的具体过程中，预防办应该占主导地位，但实际情况各区之间有差异。

Ｙ机构主要围绕着青少年发展的核心任务来开展工作。目前，青少年社会工作以问题取向为主，以失学、失业和失管的青少年为特定工作对象，以帮助这些边缘青少年接受教育、参加工作、维护社会秩序、促进社会稳定为主要工作目标。具体来讲，目前Ｙ机构开展的工作主要有：及时准确地了解和把握社区青少年的动态；提供个人心理辅导服务；动员和组织志愿者开展工作；协助服务对象解决实际问题；提供决策信息，发挥调查员作用；支持社区青少年自我发展等。从实际工

作情况来看，区社工站和街道社工点的具体工作还会受到团区委、

区预防办和街道办事处的直接干预和影响，部分工作内容甚至是应街道要求而开展的。Ｙ机构运用“助人自助”

的社会工作专业理念和专业方法来为社区青少年提供针对性的服务。目前，社工所使用的社会工作专业方法主要是个案工作和小组工作。从专业角度看，个案辅导和小组活动侧重于为案主提供直接服务，所需要的社区资源相对较少，易于操作。具体开展工作的过程中，也有社工不拘泥于单一的个案辅导或者小组活动，而是综合运用多种社会工作方法。当然，单靠社工自身的力量很难从根本上解决社区青少年的问题，社工非常注重运用社区资源来为案主提供更好的、更为有效的服务，尤其是注重寻求街道、劳动和社会保障部门以及居民委员会的支持和帮助。

专业理念和方法需要靠具有社会工作专业素质的青少年社工来贯彻和运用，具体服务的质量和效果则要靠青少年社工的热情和付出来保障。为此，Ｙ机构建立了一系列制度，采取了一系列措施。比如，拥有社会工作专业知识是Ｙ机构招聘人员的标准之一。此外，在市政法委的统一安排下，Ｙ机构还对第一批和第二批招聘人员进行了上岗前的专业培训，来提高他们的专业素质和操作技能，以保证服务理念的贯彻和服务质量的提高。

四、政府、社会工作机构和社会弱势群体互动关系分析

目前，社会工作机构是由政府出面组建的，其工作的最初动力来源于政府，其工作内容来源于政府，其权威也来源于政府。同时，社会工作机构的服务对象是社会弱势群体，它执行着原本由政府承担的管理和服务职能，其运作的直接目的是维持社会秩序，促进社会稳定。不仅如此，社会工作机构的出现也有助于政府转变管理职能，提高管理效率。从表面上看，社会弱势群体是服务的受益者，原本到政府处寻求满足的公共服务需求现在转而到社会工作机构处寻求满足。由此可见，政府、社会工作机构和社会弱势群体之间存在着一定的互动关系，正是这种互动关系推动着社会工作机构的产生与发展（参见下列示意图）。

政府与社会弱势群体之间本来就存在着直接的互动关系。当社会工作机构出现后，政府和社会弱势群体之间的互动关系从原来的直接互动转变为间接互动，社会工作机构就成为政府与社会弱势群体之间的桥梁和联系中介。

政府与社会工作机构之间的互动关系可以概括为“政府向社会工作机构购买服务”，或者讲，政府与社会工作机构之间是一种交换关系，即政府用资金与社会工作机构交换服务。事实上，政府之所以组建社会工作机构并为社会工作机构提供支持，是因为社会工作机构可以更好、更有效地执行政府的社会管理职能。但是，社会工作机构一旦成立就具有某种独立于政府之外的倾向，其组织属性为民办非企业更是表明社会工作机构并不是政府的下属机构，而是与政府在业务上有着关联的独立的非营利组织，社会工作机构与政府之间应该是一种伙伴与合作的关系。总体上来看，两者之间应该是相互依赖的关系，尽管目前这种相互依赖并不平衡或者对等。当然，政府向社会工作机构提供的支持不仅仅是资金，还有一些其他的形式，比如工作中的支持。同样，社会工作机构所承担的也不仅仅是政府购买的服务项目，还必须承担其他一些工作。

社会工作机构和服务对象之间的互动关系，用一句话来概括就是：社会工作机构通过开展具体的服务项目来满足社会成员的需求，而且这种服务几乎是不收费的。从表面来看，这一互动关系似乎以社会工作机构为主，事实则不然。社会工作机构与服务对象之间的互动关系具体怎样主要取决于以下几个方面的因素：社会工作机构提供服务的具体内容及质量，服务对象对于社会工作机构及其服务的认同程度，社会工作机构提供服务的目的以及社会工作机构和服务对象之间的联系渠道等。不但如此，由于社会工作机构没有直接向服务对象收取任何费用，而是由政府提供经费，所以他们和服务对象之间的互动关系并不是简单的交换关系。

总之，政府、社会工作机构与服务对象之间存在着较为复杂的互动关系。政府治理方式的转变

社会工作机构政府社会弱势群体!"

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&政府、社会工作机构与社会弱势群体互动关系示意图

要求发育社会工作机构，将为服务对象直接提供福利转变为提供间接的管理和服务，以提高工作效率。同时，政府向社会工作机构购买服务，提供其他形式的支持，并以各种方式介入到社会工作机构的运作中。社会工作机构应该按政府的要求开展服务，并以具体的服务项目来满足服务对象的要求。服务对象从社会工作机构处以合法的形式满足自己的需求，降低了以非法形式满足需求的可能性，从而促进社会的稳定并预防犯罪的发生，实现政府治理的目标。随着政府治理理念的进一步转变和社会工作机构服务质量的进一步提高，这三者之间的互动关系将会发生相应的变化。

五、社会工作机构在发展中存在的问题及前景

笔者在对上海的社会工作机构进行了解，并对它们的运作情况进行归纳的同时，也发现了在社会工作机构运作过程中存在的一些问题。这些问题主要有：（１）社会工作机构的组织建构问题。目前，社会工作机构的组织建构同上海行政管理体制相一致，分为市、区和街道三级，每一级中相关的政府机构都可以介入到社会工作机构的运作之中。这样的组织建构虽然方便了政府有关机构的管理和介入，为社会工作的开展提供了一定的政府支持，但是也给社会工作的开展带来了一些不必要的麻烦。（２）社会工作机构的运作经费普遍比较紧张。（３）社会工作机构的认同问题。由于社会工作机构是寄托于预防犯罪体系而组建和发展起来的，这一身份势必会影响到社会成员对于社会工作机构的认识和理解。不仅如此，服务对象（案主）对社会工作机构的认同程度和配合程度也会影响到社会工作机构的运作和服务的质量。（４）社会工作机构在运作过程中和其他政府机构的关系问题。在开展工作过程中，社会工作机构需要其他一些组织、部门的支持和协助，如司法部门、居委会、社会保障事务中心、就业指导中心等。社会工作机构和上述组织、部门之间的关系怎样，在一定程度上既取决于社会工作机构的发育程度，也取决于政府有关机构的支持力度，其结果也会影响到社会工作机构的运作。（５）社会工作机构的工作对象和内容问题。尽管政府有关部门为社会工作机构界定了工作对象和工作内容，但是从目前来看，政府的界定与机构的实际操作还有一定的差距，尤其是在工作内容上，如何把政府的相关政策转化为具体的服务，仍需要探索。不仅如此，工作对象对于社会工作机构的期望往往超出社会工作机构能够提供的服务范围，这也会影响到社会工作机构的具体运作。

当然，以上只列出了社会工作机构运作过程中已经出现的部分问题，以及影响社会工作机构运作的部分因素。目前，这些问题已经明显影响到青少年社会工作的实际运作。尽管如此，笔者仍然认为，社会工作机构具有良好的发展前景，社会工作机构将与政府之间建立起良好的互动关系和相对平等的伙伴关系。第一，政府的治理理念和方式将进一步发生变化，提出应该让社团“自主运作”；第二，社会工作机构的专业性发展将会进一步提高其服务成效，增强社会工作机构独立运作的可能性；第三，社会工作机构的多元化筹资渠道有助于社会工作机构的独立运作；第四，国外社会工作机构的运作模式也将为中国政府处理其与社会工作机构之间的关系提供一个范本。当然，社会工作机构与政府之间的伙伴关系仍然局限在一定的限度和范围之内。

［参考文献］

［１］杨团．非营利机构评估：上海罗山市民会馆个案研究［Ｍ］．北京：华夏出版社，２００１．２３４．

［２］范丽珠．全球化下的社会变迁与非政府组织（ＮＧＯ）［Ｍ］．上海：上海人民出版社，２００３．７．

（责任编辑：任天成）