社会治理体系创新的探索与启示

社会治理体系创新的探索与启示

2014年02月13日09:10 来源：湖南日报

中共湖南省委政策研究室城市处湖南日报社理论部联合调研组

编者按

加强和创新社会治理，是一个时代命题：它事关群众民生福祉，事关基层和谐稳定，事关政权长治久安。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）要求，创新社会治理体制，提高社会治理水平。如何结合各自实际深入学习贯彻《决定》精神、探讨和研究加强和创新社会管理，既是社科理论工作者必须关切的理论课题，更是广大实际工作者必须面对的现实问题。长沙市岳麓区坚持源头治理，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，创造了社会治理“岳麓模式”。今天，省委政策研究室和本报联合推介他们的做法和经验，根本目的就是要推动学习贯彻十八届三中全会精神向广度、深度推进，促进全省社会治理水平的提高。

党的十八届三中全会提出，要创新社会治理方式，提高社会治理水平，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，确保人民安居乐业、社会安定有序。长沙市岳麓区在大力实施“实力岳麓、创新岳麓、宜居岳麓、法治岳麓、人文岳麓”的发展战略中，积极探索基层社会治理的新方式和新措施，在全区范围内构建并实施“网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障”的社会治理体系，带来了“最大限度服务基层基础，最大限度增加和谐因素，最大限度增强发展活力”的明显成效。前不久，中宣部《党建》杂志负责同志到岳麓区考察时，充分肯定这里的社会治理体系创新为“岳麓模式”，表示要在全国推广。

探索：网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障“四位一体”

岳麓区加强社会治理体系创新，根本做法就在于网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障“四位一体”、同步推进。

网格化管理：网格定位，实现全域覆盖。首先，按照“街巷定界，规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，将区属166个社区（村）划分为580个网格—社会治理的最基础单元；其次，根据社会矛盾的多少、工作任务的轻重等因素，将所有网格进一步划分为重点网格（A 类）、次重网格（B类）、常态网格（C类）三个类别；再次，对所有社会管理对象，包括人地事物组织，运用编码技术，按照地理坐标定位到单元网格地图上，建立数据库群，通过信息平台进行分类管理。如此，通过网格划定与分类，使纷繁复杂的社会事务实现了定格、定位、定性与定量管理。

社会化服务：资源整合，提供多元服务。网格是载体，服务是目的。社会治理强调主体的多元参与，尤其是激发社会的活力。为此，岳麓区在网格内建立“1+4+X”的工作模式：“1”指1名网格长，由全区561名科职干部担任；“4”指网格监督员、网格管理员、网格民情员、网格治安员“四大员”，分别由街道（镇）干部、社区（村）两委委员、街道（镇）

流动人口及出租屋协管员和户籍民警担任；“X”代表以楼栋长、党员志愿者、信息员队伍、居民协会组织为主的社会力量。在充分发挥“1+4”作用的同时，注重培育壮大“X”力量，依托网格党员成立党小组，发挥引领作用；在小区建立以楼栋长、党员、热心人士为主体的业主管理委员会，促进社区和谐；在社区培育引进一批金牌物业管理企业、和社区生活密切配套的小微企业，提供优质服务；在社区发展壮大以文艺爱好者为主体的文艺团队，丰富社区文化生活。“一网格、一党小组、一自治组织、一志愿者团队或协会组织”的X服务模式，不仅降低了党委政府社会管理的成本，实现群众当家作主的强烈愿望，也帮助群众提高了自我教育、自我管理、自行解决问题的能力。

信息化支撑：搭建平台，实施精细管理。为最大限度提高社会治理的效能，岳麓区充分利用现代信息网络技术，开发高水平的综合性、集成性、共享性网络信息系统，对网格实施全时段监控，并将网络连通、信息传递到街道（乡镇）和每一个社区（村），为社会管理服务提供网络服务平台。同时，设计了综治安全、城市管理、党建群团、经济管理、社会事务五大模块，涉及34大类、125小类、468细类、693子项服务项目，通过信息收集、案卷建立、指挥派遣、处理反馈、核查结案、考核评价的六步闭环流程，实现网络系统的有序运转和管理服务的精细快捷。

一线法保障：力量下沉，加强常态保障。为拓展和深化网格化社会管理服务，岳麓区全面推行以服务基层组织、服务项目企业、服务人民群众为重点，实现“民情在一线掌握、问题在一线解决、感情在一线融洽、形象在一线树立、干部在一线评价”的“三服务”一线工作法。一是按照区级领导联点联片、职能部门联社区（村）、科职干部联网格的原则，实现条条大力协同、条块无缝对接。全区62名区级领导当点长、片长，561名科职干部定点安排到各片所在的网格中任网格长，每月28日为领导干部联系群众的驻点日，所有联点干部均到联驻网格现场接待、主动走访群众，实现了地域全覆盖、人员全纳入、服务零距离。二是通过宣传橱窗、电子显示屏、网格标示牌等方式，全面公开网格划分情况以及联点干部的基本情况，坚持“日常考核规范化、工作讲评制度化、民主测评科学化”，量化考核项目，重点考评干部的主动作为、解决问题和群众满意度等情况，为网格化管理服务的常态化提供保障。

成效：基本实现三个“最大限度”

“四位一体”同步推进，带来了岳麓区人民安居乐业、社会安定有序的喜人景象，其成效具体表现在三个方面：

（一）最大限度夯实了基层基础。广大领导干部结合工作实际，协助街镇加强社区（村）党组织和基层干部队伍建设。指导社区（村）加强基层民主、村级阵地、精神文明等各项建设，提升了基层组织的整体工作水平；积极发动“两代表一委员”参与群众工作，在街道、镇建立党代表联络工作站、民情联络站，开展了党代表“双岗双责争优秀、履职尽责作表率”、人大代表“深化双联双建、共筑岳麓梦想”、政协委员“争当"六好"委员，建设美丽岳麓”、“五老”人员“四项教育”等主题活动，壮大了群众工作队伍；帮助发掘和培育了学士街道“天露园葡萄党小组”、咸嘉湖街道“社区e支部”、莲花镇“农家书舍志愿服务队”等20多个先进典型，使每个基层组织、基层党员、基层群众“干有目标、学有榜样”；引导基层组织构筑便民阵地、探寻富民出路、破解发展难题，实现了区域经济增长、群众致富增收、

组织活力增强；积极组织协调全区99个城区单位与73个薄弱村、26所农村学校结对，构建了共建共享的工作格局。

（二）最大限度促进了社会和谐。该模式依靠区、街道（镇）、社区（村）、网格四级工作网络和网格化社会管理服务信息平台，初步建立了直接、快捷、高效的社会管理服务体系。通过在《长沙晚报》公开领导干部联系方式、发放便民联系卡、设立监督电话等方式，实现了民情民意直通直达。广大领导干部坚持联系群众、体察民情，通过座谈交流、入户走访等形式，同群众话家常、交朋友，掌握群众思想动态，广泛了解群众诉求；坚持宣传群众、凝聚民心，以上党课、作报告等多种形式，引导群众积极参与岳麓大开发、大建设；坚持服务群众、解决民忧，采用走访慰问、结对帮扶、现场办公等方式，主动协调，积极研究，帮助群众解决诸如证照办理、安全饮水、就业就学、医疗保障、环境卫生、交通出行等方面实际问题，“群众难题有人管，群众利益有保障”的工作新格局逐步完善。2013年，该区共计走访群众191232户，收集群众意见建议3891条，收集群众反映问题9120个，目前已办结7290个；化解矛盾纠纷2398起，为群众办实事好事7189件，帮扶困难群众15254户，发展环境进一步优化，社会大局更加和谐。创新社会治理体系和深入开展“三服务”一线工作法后，该区信访量明显下降，群众满意度逐步提升，在去年全省的公众满意度测评中，该区排名跃升了46位。

（三）最大限度激发了发展活力。广大领导干部主动服务所联网格内的项目企业，深入项目、企业，认真听取意见，广泛收集问题，按照分级负责、属地管理的原则，及时反映、加强协调，逐个环节求突破，逐个问题抓落实；认真落实服务承诺、限时办结、全程代理等制度，严格遵守优化环境和作风建设两个“十个严禁”，切实履行职责，提供优质服务；指导帮助项目和企业解决具体问题，做到帮忙不添乱、服务不越位，得到了社会的广泛认可。社会治理方式的转变，有力助推了该区经济社会发展的全面提速。2013年该区铺排重点项目100个，完成投资396.4亿元；年度投产达效项目27个，完成投资105亿元，贡献税收26亿元。全年完成征拆项目78个，腾地8000余亩。麦当劳、红星美凯龙湖南总部等51个项目履约开建，新增企业1805家。与中南大学共建的中南大学科技园顺利启动，上海医药(601607,股吧)集团等48个新项目进驻园区。社会治理体系的建立和完善，极大助推了该区区域竞争力的提升。2013年长沙市中心城区各项主要经济指标排名中，该区的固定资产投资、财政总收入、外商直接投资实际到位资金、实际到位省外境内资金四项指标增幅排名第一，第三产业、社会消费品零售总额、公共财政预算收入三项指标增幅排名第二。

启示：要从理念到实践实现“四个转变”

岳麓区的生动实践，赋予了社会治理体系创新丰富的内涵，给了人们深刻的启示：归根到底要从理念到实践实现如下四个转变—

创新社会治理体系，要实现治理理念由“管控为主”向“服务为主”转变。传统社会管理模式的突出特点是“管控为主”，为了便于自身管理和控制，整个社会运转都由政府主导推动，公共服务的提供内容与方式，往往由政府单方面决定甚至强制性实施，民众只能被动接受“恩赐”，其真实需求较少得到考虑。传统社会管理理念是官本位、政府本位、权力本位的体现，必须向民本位、社会本位、权利本位的现代社会治理理念转变。岳麓区社会治理体系创新的成功之处，就在于它充分体现和贯彻了民本导向与现代服务型政府理念，通过各种有效的方式与手段，主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，扎扎实实

做到扣民生之本、解民生之急、排民生之忧，既促进了基层社会的和谐与稳定，也提升了基层政府全心全意为人民服务的良好形象。

创新社会治理体系，要实现治理方式由“粗放机械”向“精细灵活”转变。当前的城市基层管理大多依托街道和建制社区展开，街道办事处服务大厅和社区工作站为主要服务平台。其管理流程大多以上级党委政府和部门的指令为起点，自上而下传达实施，工作的快捷性、针对性与有效性明显不足。并且，由于城镇化的快速推进，新建社区规模普遍增大，继续以社区为基本管理单位显然管理半径过大，基层管理服务总体呈现力量薄弱、粗放机械、存在盲点死角等问题。岳麓区社会治理体系创新通过“网格”这一神经末梢的“敏感效应”，借助先进的网络信息技术搭建的管理服务平台，群众的诉求与呼声能够“自下而上”及时、准确地传递与掌握。群众诉求通过短信、电话或走访收集后输入信息系统，系统立即自动受理，并在系统内根据内容分类和流转程序传递给全区各级、各职能部门；网格内发生的事件和问题通过网格民情员的专用工具“社管通”实时传递到区网格化社会管理服务平台，这些诉求与信息均做到一口受理、一网协同、实时监控、限时办理，确保群众反映的问题件件有回音、事事有落实。同时，依托领导干部、社区工作人员、户籍民警及社会力量形成“1+4+X”的工作模式，通过发放网格责任人联系卡、设立居民服务受理箱、建立网站、QQ群和服务热线等方式，让群众一年365天、每天24小时都能向政府提出服务要求。这种通过缩小管理空间、固定管理范围、明确管理责任人的方式，实现了“精确定位、精选定人、精准定责、精细管理”，减少了社会管理工作的机械性和盲目性，使得政府服务更加精细灵活，甚至能够提供个性化、多样化的“订单式”服务。

创新社会治理体系，要实现治理资源由“单一分散”向“多元整合”转变。长期以来，基层社会管理的主体与资源主要为基层党委政府，况且，这一单一的资源由于条块分割使得基层党委政府在面对群众日益复杂多样的诉求时显得力不从心甚至有时无能为力。要化解社会矛盾，维护群众利益，促进社会和谐，就必须优化整合相对分散的社会资源，形成社会管理、群众工作的合力。岳麓区社会治理体系创新从三个层面系统调配、统筹安排，对多元资源进行优化整合。一是整合条块资源，不仅充分调动相关单位和职能部门积极参与和支持社会管理工作，而且充分整合公安、人防、计生、民政、社保等多部门的信息资源，实现信息共用共享，建立起集人口信息、单位信息、房屋信息为一体，覆盖人口计生、政法综治、社会事务、城市管理、信访维稳、文明创建、医疗卫生等方面的基础信息库，政府办事效率大大提高，管理成本大大降低；二是整合服务团队资源，普遍建立以机关党员干部、街道（乡镇）干部、社区（村）干部、民警和民间热心人士组成的“扁平化、开放式”管理服务团队，提升了团队的整体服务能力；三是整合社会资源，充分发挥民间组织、社会公众等社会资本的特有优势。如来自橘子洲街道学堂坡社区的热心老党员朱新灿，在接受网格工作理念后，组织网格内其他老党员成立社区“网吧义务监督员”，定期对辖区内网吧实施义务监督。通过网吧义务监督员的工作，网吧业主依法经营的意识明显增强，网吧经营秩序显著改善，未成年人进入网吧的现象已经消失，有效地保护了青少年的身心健康。

创新社会治理体系，要实现治理机制由“职责不分”向“完善机制”转变。传统的社会管理、群众工作，由于职责不明、机制不全、考核不清，导致基层干部在进行社会管理、开展群众工作过程中存在被动应付、放任自流的现象，或者出现简单化、表面化的倾向。健全与完善社会管理、群众工作的运行机制是创新社会治理体系的重中之重。岳麓区社会治理体系创新高度重视机制建设，健全与完善了包括定人定点责任包干、分级分类限时办理、过程结果公示公开、民主规范科学考核等运行机制，从而使整个治理体系能够科学运转、卓有成

效。定人定点责任包干机制，就是指每个驻联网格干部和单位，一定三年，干部职务变动职责不变，做到长期联系不断线，网格干部和管理服务团队在本网格内“包管理、包服务、包教育、包提高”，建立长效机制。分级分类限时办理机制，就是指驻联网格干部在走访联系过程中能当场解决的问题当场答复解决，不能当场解决的积极协调相关部门尽快解决，因政策等原因不能解决的做好解释说明工作；凡属于街镇职责范围应解决或应牵头协调解决的问题，由各街镇解决或牵头协调解决；需区级职能部门解决的问题，由“三服务”一线办协调区直部门解决，并明确职能部门收到转办问题后答复、办理、报送备案的时限；对涉及全区性的综合疑难问题，视情况由区“三服务”一线办收集整理提交区委、区政府研究解决；对区级层面解决不了的问题，上报市委群众工作领导小组集中调度解决。这就大大地提高了管理服务的主动性、及时性和准确性。过程结果公示公开机制，就是指对问题的办理程序公开、办理结果公开、群众满意度测评结果公开，全程接受群众和社会的监督。每月将各街镇联驻情况汇总、公示，依托区网格化社会管理服务平台实行街镇“三服务”工作情况“亮灯”制，通过预警、约谈、通报等方式，督促驻联网格干部和部门及时解决问题。民主规范科学考核机制，就是指遵循分类管用、简便易行和群众参与的原则，力求权责分明、导向明确、标准科学、体系完善，对考核对象、考核内容、考核方式、考核结果运用等做了较为科学的制度设计，每年底区里聘用第三方专业测评公司组织群众投票测评干部工作情况，驻联网格干部必须得到群众好评，有三分之一群众投不满意票的，一律不予提拔；对于驻联工作情况，区里单独考核奖励；同时将驻联工作考核得分以10%的比重纳入领导班子和领导干部的年度绩效考核，将考核结果作为领导干部提拔任用的重要依据。如此，大大增强了各级领导干部的主体意识和责任意识，充分调动了各网格服务团队的积极性、主动性和创造性，构建了更加科学、更加规范、更具生机、更富实效的长效工作机制。