浅谈农村宅基地管理存在的问题与制度创新

浅谈农村宅基地管理存在的问题与制度创新

当前，农村宅基地管理已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。农村宅基地管理是关乎民生的立足之本，它涉及到千家万户，涉及到农民的切身利益，关乎稳定与和谐社会的建设；关乎社会主义新农村建设与全面建设小康社会的发展战略。长期以来，由于管理机制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造成乱占滥用土地现象十分严重。随着我国工业化和城市化的深入发展，土地资源的稀缺，土地供需矛盾的突出，土地经济价值的不断增长，土地的效益越来越明显等因素，因此，农村涉土信访量也明显上升，人地矛盾更加突出，更加明显。为了切实加强农村宅基地的使用与管理，笔者就当前农村宅基地管理中存在的问题与管理制度的创新，谈谈自己粗浅的看法和建议：

一、当前农村宅基地管理中存在的问题

农村宅基地用地情况比较复杂。由于历史等原因形成，浪费土地现象十分严重，具体表现在乱、散、闲、难、不合理、不规范、不适应、不衔接等因素。

1.乱，由于受经济利益的驱动，在农村乱批、乱卖、乱建(占)宅基地已成为普遍性、共同性的社会问题。据调研在XX县有80%的村委会乱卖宅基地，有20-25%的村民超占宅基地，(一户多宅用地)，90%的村村民住宅用地超标，不符合法律规定的用地标准。浪费土地严重。

“三乱”现象扰乱了国土资源管理秩序，破坏和浪费了土地资源，严重违反了土地管理法律法规，造成一户多宅，超占宅基地、超标用地，非法买卖宅基地、农民私自非法转让、出租宅基地、房屋买给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋均为私下协议，未办理合法手续。其次，少数村利用地理优势，打着新农村建设、旧房改造拆迁等旗号，搞“小产权房”等。增加了国土资源管理的难度，增加了社会矛盾。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，致使集体资源、资产、资金大量流失，农民意见很大。

2.散，目前农村村民居住区，多数是60-80年代建设的房屋，缺乏统一用地规划，占地面积大。二是规划不合理，缺乏统一布局。三是规划不科学，形成新房旧房斑驳错杂，极为混乱，使许多村庄“只见新房、不见新貌”，农村居民点布局分散，形成沿路建(房)村，没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则。

3.闲，农村宅基地管理存在管理缺位或管理不到位的现象。由于管理不到位，使农村宅基地管理缺乏动态监管和跟踪管理

，致使农村闲置房、空房、占而未用、闲置地等比较普遍，据调查在农村闲置房、空房、空闲地等占宅基地总位数的25-30%，土地资源没有得到充分合理利用，浪费土地现象比较严重。

4.难，主要表现在管理难、查处难、执法更难。虽然土地管理法对宅基地管理有明确的规定，但是，由于现行法律法规与当前宅基地管理中出现的新情况新问题不相适应，又不衔接，如对违反《土地管理法》第62.73、76、77、78条规定，有的应该限期拆除非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，有的应该没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；有的应该对责任人员直接追究责任，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。但是，违法用地真正拆除，真正没收，真正依法追究责任，真正追究刑事责任的又有多少呢？根据对违法用地的处理情况调查，而大部分属于以罚代法，真正依法处理只占违法用地案件的20%，以罚代法，根本达不到保护耕地、节约用地、合理用地、保护土地资源的目的，违法占地该拆除的而不拆除，该恢复原状的而未恢复，以罚了之，怎能有效制止和杜绝违法用地的现象不再发生呢？有法不依，有失法律的尊严。执法不严，对违法占用土地者达不到震慑和警示教育作用。违法不究，助长了新的土地违法，形成恶性循环。因此，必须坚持“有法必依，执法必严，违法必究”的原则。希望各级领导和有关部门能够高度重视，应采取措施，对有法不依，执法不严，违法不究，行政不作为乱作为的行为，实行最严格的责任追究制度，对土地违法者发现一个处理一个，决不能姑息迁就。严格依法处理，是为了进一步维护土地管理法的尊严，促进法制社会的建设。在任何时候决不能放松国土资源的管理，只有坚守耕地红线不动摇，才能保障经济社会的持续发展。

5.农村宅基地管理不规范。

农村宅基地缺乏严格的管理措施。由于农村村民法律意识淡薄，受旧的传统观念影响，少数村民认为农村宅基地是无偿取得的，谁先占用就归谁有，造成管理缺位不到位。主要表现在如下方面:一是一户多宅；二是超标用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、闲置房多；五是建新房不拆老房；六是非法买卖；七是乱批滥建；八是规划实施监督不力，村庄无序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪费资源现象严重；十是管理不严，措施不力，严格执法和科学管理不到位。

二、存在的问题主要原因

1.规划不到位。许多镇村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发

展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。造成居民点占地面积越来越大，老宅基地闲置越来越多；忽视了对旧宅基地的改造和利用，缺乏统一规划和管理。

2.责任不明确。由于村干部对宅基地管理重视不够，管理不严，只讲人情面子，不讲法律政策，不按照规划和国土管理部门要求，申请审批宅基地。有些村干部老好人思想严重，怕得罪人，形成村规划管理不到位；其次，村干部不稳定，调整平凡，三年一换届，二年一调整，责任心不强；有的村有规划，但不按照规划实施，“形成村庄规划，村干部一句话”，说变就变，说改就改，随意性大，再加上相关职能部门对规划的实施把关不严，这也是造成农村宅基地管理混乱的主要原因。

3.法律观念淡薄。农村干部对《土地管理法》等法律、法规政策学习宣传贯彻不到位，在少数村干部和群众中，认为土地是集体的，能占就占，能建就建。有的群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，新房建起来了，老房也不愿意拆除。老宅基地大部分又不符合规划，因采光、通风、排水、出路等问题，邻里之间经常发生矛盾和纠纷，由于此类情况比较复杂，处理难度大，一旦处理不及时，矛盾可能激化，有的因宅基地纠纷进行信访、上访，给社会带来不稳定因素。

4.执法力度不够。由于土地法律、法规不够完善，国土资源部门又没有强有力的执法手段和措施，如现行《土地管理法》中，没有一条赋予国土资源管理部门对土地违法行为直接实施拆除权和执行权等规定，作为国土资源管理者是在第一时间发现土地违法违规行为，而又无权对土地违法者直接实施强有力的制止措施，使执法错过最佳良机，由于受执法职能的限制，面对违法占地者难以标本兼治。根据《土地管理法》第83条规定:“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止使工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。如发现违法用地建设者，按照法律程序先下发责令停工通知书，不履行的在下发处罚决定书，不执行处罚决定书的在申请人民法院强制执行，从受理到执行周期过长，且已经形成违法事实，加大了执法难度，如果国土部门在发现

违法用地的第一时间强拆，可能形成政府违法、行政不作为等。如法律授予国土资源管理部门对发现违法用地行为者，直接实施强制执行权，就能把违法用地消灭在萌芽状态，同时能减少执法工作量和执法成本。应尽快完善土地法律法规。

5.法规不健全。如《土地管理法》第62条只对农村村民用地标准、规划、使用作了要求，而对土地违法违规责任追究缺乏具体规定，操作性不强。如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？闲置地、房占而未用的地如何处置，缺乏统一法规和政策，没有具体措施，作为基础管理部门在实际工作中，而难以操作，没有法律依据又不愿意采取强制拆除的措施，对违法建设等又没有强制等手段，为此，助长了违法占地愈演愈烈，屡禁不止。应引起各级领导和立法机关的高度重视，应尽快制定和完善法律、法规、政策等管理措施。

6.管理不到位。农村宅基地管理是一项面广量大的工作，情况复杂，在加上有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房及转让宅基地是自已的权利；认为祖遗房是风水宝地，建新房不拆旧房；有些村干部由于受利益驱动，置国家法律法规不顾，擅自违法占地建房、卖地、搞“小产权房”等行为，原因村缺乏集体资金和经费来源，为了完成上级交给费用任务，只有在土地作文章，乱卖地、乱建设、乱用地等，有“因公违法”无所谓的思想，造成了违法用地。其次，管理部门缺乏超前、创新管理意识，针对新形势下，农村出现乱占、滥建、乱用土地行为的新情况，缺乏理论、管理、方法、方式、机制、创新管理等措施，老管理方式已不适应新情况的变化，其次法律、法规、政策修改制定不及时等因素所致。

三、加强农村宅基地管理的建议

为了进一步贯彻落实党中央国务院实行最严格的耕地保护制度的方针政策，坚守耕地保护红线，坚持节约、集约合理利用土地，贯彻落实土地基本国策和保增长、保民生、保稳定的战略，促进农村经济社会全面发展，科学发展和谐发展，对农村宅基地管理混乱现状，本人认为解决方法如下：

1.加强土地法规宣传力度。要利用多方法、多渠道、多形式加强对镇村领导干部进行法制宣传教育，通过宣传培训和教育，使基础广大干部进一步认识保护耕地资源的重要性，必要性，乱占滥用土地的危害性，国土资源的稀缺性，增强土地法制观念，增强大局观念，增强责任感和使命感，提高学法、执法、守法的自觉性，做守法、执法的模范。

2.制定政策抓管理抓落实。一是各级党委、政府要结合社会主义

新农村建设，制定镇村规划，切实把保护耕地，合理利用土地资源与整治“空心村”相结合，把此项工作摆到党委政府工作的重要议事日程，树立执政为民的思想，以身作则、严以律己，秉公执法，办事公开、公正、公平，履行职责，为官一任，造福一方，做建设社会主义新农村的带头人，促进全面建设小康社会的发展。二是乡镇、村要在上级有关职能部门的帮助指导下，结合本村实际，检查“宅基地”的使用状况，广泛听取群众意见，依据有关政策，制定出整治“宅基地”实施方案，科学合理地编制农村(宅基地)土地使用规划。建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，按照“全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设”的原则，搞好镇村规划。三是土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题，应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。四是严格依法用地，严格按照申请条件，审批程序，审批结果公示制度，实行跟踪管理，加强监督等举措，实行责任追究制度，明确责任强化管理，使管理工作规范化，制度化，法律化。

3.节约挖潜整治土地资源。开展农村“宅基地”整治工作，是充分利用土地资源，实行节约用地、合理用地、内部挖潜的一项重要举措；是推进社会主义新农村建设的需要；是整治土地资源的有效途径；是贯彻落实“保护资源，保障发展”的重要措施。“宅基地”的整治要做到五个结合:一是“宅基地”的整治要与土地整理和万顷良田建设工程相结合；二是“宅基地”的整治要与新农村建设相结合；三是“宅基地”的整治要与生态环境建设相结合；四是“宅基地”的整治要与经济社会发展相结合；五是“宅基地”的整治要与法律、行政、经济等措施相结合。

4.推进城乡一体化的发展。组织一次规模大、全面集中整治农村“宅基地”行动势在必行。也是农村、农民最需要、最迫切、最期望、最关注、合民情顺民意的一项“民心工程”。实施农村宅基地整治“工程”主要是四个有利于：

一是有利于推进新农村建设。首先对农村宅基地实现全面清理，排查摸底，建立农村宅基地登记档案，按户登记，分别情况、占地类型、占地时间、占地面积，权属来源及进行登记，对用地现状及已经审批新建住宅，老宅基地未让出、旧房需要拆的农户及一户多宅、空、闲置用地等情况，制定政策，统一整治，对超占、超标用地农户进行公示、书面告知、签订书面协议书，下发处理意见书等举措，限期自行将应拆的旧房、多占、滥用的违法、违规用地建筑物

拆除让出地面，将老宅基地等闲置地等依法收归集体所有，逾期不交的，应按法律程序处理。二是有利于农村土地使用制度改革。有无偿使用改为有偿使用，有无限期改为有限期使用，有无流动改为可流动经营等模式，以适应市场规律和经济规律的变化。三是有利于整合土地资源。实行节约、集约合理用地，引导村民按照统一规划标准进行建房，逐步改变一家一户的传统建房摸式。制定优惠政策，国家、金融、发改委、国土、规划、建设、工商、税务、财政等相关部门要制定政策，相互配合，围绕大局，服务农村，服务农民，服务发展，鼓励引导和支持村委会集资、筹资按照统一规划，统一建设或引资联建等多渠道、多方式建造农民公寓式住宅，实现农村建设节约集约用地，提高土地利用率和容积率，同时，拉动和促进农村经济社会的又好又快的发展。四是有利于加快全面小康社会的建设。

坚守耕地红线，保护资源，保障发展是新时期赋予国土资源部门广大干部、职工的重任，我们要不辱使命，面对新形势新任务新要求，以科学发展为统领，树立新思想新理念，开拓创新，锐意进取，振奋精神，扎实工作，不负重托，履行职责。坚持“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”的职业道德规范，牢记宗旨，树立全心全意为人民服务的思想，牢记使命，抓住机遇，迎接挑战，克服困难，振奋精神，积极投入到国土资源管理事业中去，勤奋学习，努力工作，精心谋事，一心干事，专心做事，牢固树立立党为公，执政为民的思想，按照科学执政，民主执政，依法执政的要求，转变思想，转变观念，转变作风，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，廉洁自律，讲党性，重品行，作表率，做保护资源，保障发展的实践者，为服务经济社会发展保驾护航，为促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会的奋斗目标而努力奋斗！