乡镇机构改革面临问题及建议
乡镇机构改革面临问题及
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中央广播电视大学
毕业设计（论文）评审表
题目乡镇机构改革面临问题与建议
姓名吝盟教育层次 _____ 本科__ __ _
学号省级电大_____河北电大_____
专业分校 ___邯郸电大_____
指导教师教学点 ___ 馆陶电大______
摘要：随着农村改革的深化,社会主义市场经济体制的逐步建立,农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制,客观上制约了农村大市场的统一管理和规划,人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作,严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此,探讨我国目前乡(镇)村管理制中存在的问题,改革和完善乡(镇)村管理体制,以适应农村经济发展的要求,具有重要的意义。
关键词：乡镇政府：机构改革：建议：
目录
一、乡镇体制管理中存在的问题-----------------3
二、对乡镇体制改革的建议--------------------6
一、目前我国乡(镇)村管理体制中存在的问题
党的十一届三中全会以来,,我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大的调整。由过去的“政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了过去政企不分的状况,自治权力在基层政权体系中的比重日益增加,农村基层政权建设也得到了加强。但是,从目前乡(镇)村管理体制的运行情况看,乡(镇)村管理机构职责不清,关系未理顺的现象仍然存在.尤其是随着市场经济的发展和农村基层政权建设的迈进,暴露出许多新的问题和矛盾,与农村社会经济发展不相适应。主要表现在:
（一）条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府,作为国家在农村最基层的一级政权,承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制,乡镇政权的职能受到了严重的削弱,行政管理很难实现高效运作。据调查,县级有关部门设在乡镇的派出机构,一般的十多个,多的达二十多个。这些“七所八站”的人、财、物三权全都在县直部门,乡镇政府管不了,群众称它们为驻乡镇的“大使馆”。乡镇行政区域内的各项工作,由县里直接向乡镇布置,任务、职责由乡镇承担,而乡镇却无权过问县属部门的业务工作,造成责、权、利管理脱接的无序状态。乡镇领导虽有职有责,却因缺乏行政的,经济的调控手段,无力组织协调他们为民服务,实现统一领导和管理。这一管理体制,使乡镇政府对条条下属单位的管理处于低效率运行中,与市场经济发展的要求极不适应。
（二）乡镇政府任务重、专门职能机构少与乡镇干部人员少、素质偏低的矛盾比较突出。乡镇政府处在联系村民的最前沿,是党的方针、政策,国家的法律、条规落实到广大群众行动中去的最后一道程序;又是将社会民众的意志与需求传输到政权组织中去的第一道入口,肩负着最为具体,繁重的工作。但目前乡镇作为一级基层政府仅有正式在编干部30～40人,而且干部的文化素质参差不齐,文化知识水平普遍偏低,有些人难以胜任工作。可见,乡镇政府的任务重与人员少的矛盾较突出,乡镇干部往往一身兼几职或“独担一面”,势必影响工作的质量和效率,在实际工作中带来了一些弊端。
(三)乡镇基层党政分设, 领导职数过多
在理论上乡镇党政职能可以泾渭分明,但实际工作中却很难分开。因为乡镇党的路线、方针、政策的贯彻执行都与乡镇的具体实际情况密切联系,我们不可能离开这些实际情况去空谈贯彻执行党和上级的路线、方针、政策,同样不可能脱离具体工作去宏观决策,因此乡镇党委和政府职能都同样具有执行性、具体性。党政分开,很容易造成三种结局,要么党政职能各自分割一些,并非真正意义上的职能分开,要么党委职实政府职虚,要么党委职虚政府职实。
此外,领导职数过多、岗位升格,不利于工作协调。乡镇党委书记一般一正两副,镇长一正三副,专职人大(主席团)主席、人武部长,组、纪、宣委员为副乡级, 除县以上部门下派的科技副乡(镇)长、乡(镇)长助理(副乡级)外,乡镇正常设置的副乡级以上岗位就达成11个之多。要统一指挥,一把手的协调工作量也大大增加。领导岗位多,就相应减少、挤占了工作人员的岗位。岗位升格,就容易增设具体办事人员岗位,因此就产生自用编外人员相应增加。加之乡镇用人上的随意性,“全凭关系” ,导致乡镇人员过剩。
(四)政府职能转变滞后
政府职能转变滞后,主要是指乡镇政府职能转变滞后于农村改革发展的客观需要,它主要有二种表现。一是一些乡镇政府的管理和政治职能失调,某些基层领导干部在思想观念上始终跳不出“左”或者右的圈子,在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。
职能转变滞后的第二种也是更为突出的表现,是一些地区的乡镇政府没有根据农场市场经济发展的需要来转变职能。我们知道,90年代初期之前,各级政府在农村的职能转变主要表现为从过去的“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建没为中心”。20世纪90年代以来,市场经济的不断成熟,国内市场竞争的日趋激烈乃至与国际市场的接轨,这种运行机制的弊端便日益显露。同时还应该看到,由于各级政府职能转变和农村经济的发展还处在一个初级阶段上,其中有些原来潜在的问题正在变得越来越尖锐和越来越突出。如乡镇政府过分直接地介入农村经济的微观运作层次,相对忽略了公共管理的职能;乡镇政府成为具有自身利益的一个经济行为主体,从而在不同程度上忽略、扭曲、或者放弃了公共管理方面的职能;地方政府的行为中带有过分明显和直接的地方利益动机,从而在不同程度上与其他方面的利益和整体的利益发生这样那样的冲突。所有这些问题,已经开始对一些地区的农村经济和社会的更进一步发展产生阻碍作用。
（五) 乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分,是减少政府行政失误,确保政府管理畅达,高效运行的必要环节。从某种程度上说,目前我国农村乡镇政权建设中,却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关,负责对同级国家权力机关的监督,到乡镇基层政府,却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何,必须接受人民群众的监督。人民是主人,干部是公仆,公仆必接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督,使主人对公接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督,使主人对公仆的监督难以落到实处。
(六）乡(镇)村组织内部关系不顺,职责不清。主要表现为:一是乡(镇)村关系扭曲。《宪法》规定,村民委员会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织,不是一级政权机构。乡镇政府对村委会的工作是指导、支持和帮助的关系,不存在行政上的领导与被领导关系。但从乡(镇)村政治运行的实践看,乡镇政府仍习惯于把村委员当作一个下属行政组织发号施令,继续控制村级机构的人、财、物权,对村委会自治范围内的村务活动横加干涉,变指导关系为上下级的领导关系,村委会事实上成为乡镇政府的“附庸”。二是村党支部与村委会的职责不明。根据现行的村委会组织法规定,村委会的主要职责是
依照宪法的规定,行使宪法赋予的自治权利,对本村的事务进行决策、管理、它代行村民的自治权力,具有相对的独立性。村党支部是上级党组织的下属基层组织,直接受上级党组织的领导。同时,它是村级各种组织和各项工作的领导核心,村委会的重大事项均要报经支部决定。这样,在实际操作中,就容易造成党支部核心地位和村民自治原则的矛盾,一方以村民民主决策为据,一方以党的领导为,尤其当国家、集体、个人三者利益发生矛盾时,工作很难协调和统一。由于村支部与村委会的职责不清,村委会往往遇事上推,成了村支部的实质性执行机构,过多地对上级政府,对党支部负责,不能真正履行村民自治职能。党支部则往往陷入“事无巨细,包揽一切,党不管党”的事务堆中,不能充分发挥其领导核心作用。
总之，,现行的农村乡(镇)村行政组织和管理体制不能适应我国市场经济体制的要求,难以满足农村经济发展和农村城市化进程的需要。因此,改革和完善现行的乡村管理体制已成必然。
二、对乡(镇)村行政管理体制改革的几点建议
乡(镇)村行政管理体制的改革,要适应社会主义市场经济和深化农村改革的需要,遵循“精简、协调、服务、效能、法制”的原则,以转变乡镇政府职能,理顺乡村关系为重点,提高行政效能为宗旨,逐步建立适应社会主义市场经济体制需要,职能配置科学,机构设置合理,人员精干,运转协调、灵活高效的行政管理体系,达到加强基层组织政权建设和完善乡村社会化服务体系,促进农村两个文明建设的目标围绕这一目标,积极探索乡(镇)村科学管理的新途径。笔者认为,当前对乡村行政管理体制的改革应着重从以下几方面入手: 改革条块分割的乡(镇)行政管理体制,适当扩大基层组织管理的权限。这一改革的思路是,在不损害国家根本利益的前提下,实行简政放权,加大乡镇政府的权力,使乡镇能够统一组织和管理本行政区域内的各项工作,成为一级比较健全的政府,真正发挥基层政权的作用,并逐步过渡为条块结合,以块为主的管理体制。改革的措施:对县级条条部门派驻乡镇的单位宜统则统,该放则放。凡是与乡镇集体经济和广大群众生产生活关系比较密切的一些单位,如财政、农、林、水、农机、畜牧水产、文化广播、教育、卫生、计划生育等部门下伸到乡(镇)的单位,人、财、物三权下放到乡镇,以块块管理为主,条条进行业务指导。凡是专业性强 ,如邮电、交通、银行、电管等少数条条管理对业务更为有利的部门,财物二权由条条管理,人权由条块共管,业务上主要由县主管部门领导，但组织关系、考勤考绩等则由所在乡(镇)管理和领导,人事调动，提级虽在条条,但须征得所在乡镇的同意。
建立和完善乡镇政府的管理职能机构,保证乡镇管理的高效运行。目前,乡镇政府要尽快改变干部职责不明,职能机构不健全的现状,逐步建立和完善与农村市场经济发展相适应的乡镇管理职能。建议在乡镇长与助理员之间建立一级股、室机构。股室领导由分管该项工作的副乡长或党委委员兼任,每股室除原专职助理员之外,至少要配备二名以上专职干部,负责收集反馈信息,协调处理本股室的事务等工作。根据目前乡镇政府的实际情况,对其股室机构的设想可分“五股二室”。即财政股、农林股、工商管理股、科教文卫股、政法股;政府办公室、督查信息办公室。这样设置机构,强化了乡级行政管理的整体系统化,克服了过去“乡镇长想管管不过来,助理员想管无权管”的现象,使乡镇职能机构之间及其内部人员的职责分明,权责统一,从而保证政府职能的行使,为实现乡镇政府的高效管理奠定基础。
明确职责,理顺关系。完善乡(镇)村行政组织管理体制,必须改变目前乡村职责不明,关系不顺的关系。当前重点要理顺二种关系。一是乡镇政府与村委会的关系。乡镇政府与村委会的关系,具有一定的复杂性和特殊性。一方面,村委会是群众性的自治组织,不是政府的派出机构,它与乡镇政府的关系只能是指导和被指导的关系,不存在行政上的领导与被领导的关系;另一方面,乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关,是全乡镇人民的社会事务和生产建设的管理者和组织者。它有权代表全乡镇人民的利益和愿望管理全乡镇范围内的一切事务。村民委员会作为其一部分,有义务服从全乡人民的整体利益,接受乡镇人民政府的领导,协助乡镇政府开展各项工作。因此,村委会应积极取得乡镇政府的指导、支持和帮助,在履行村民自治职能的同时,积极完成乡镇政府布置的工作任务。乡镇政府要尽快转变职能,改变管理方式,由过去直接微观管理转向间接宏观调控为主,把本属于村民自治的职权下放给村委会,充分发挥村委会的自治作用。二是村党支部与村委会的关系。正确处理好这两个社会组织的关系,对于加强农村基层党组织建设和基层政权建设,促进农村经济发展具有重要意义。理顺党支部与村委会关系的关键是明确各自职责。党支部要支持村委会依法开展工作,独立行使自治职权,支持村主任大胆开展工作。村委会必须把自己置于党支部领导之下,定期向党支部汇报工作,做到党支部领导下明确分工、各司其职、齐心协力,做好村级工作。
4大力发展乡村合作经济组织。随着家庭联产承包责任制的普遍推行,专业户的大量涌现,农村经济向着专业化、社会化、商品化迈进,客观上要求有多形式、多层次的经济协作和联合组织,以满足农民对技术、资金、代销、贮藏、加工、运输、市场信息等各个生产经营环节上的需要。因此,大力发展农村乡村合作经济组织已成为发展农村经济、加强基层政权建设的一个重要环节。对此,要尽快建立和发展多形式、多层次的新型农村经济联合组
织。要善于利用地域优势,发展县际、区际、省际间的经济联合组织。通过这些经济联合,形成农村社会主义新型的合作经济网,促进农村乃至社会生产要素的合理流动和组合,有利于农村产业结构的调整和专业分工的发展,为农村经济的发展注入活力。
三、结语
根本上看,乡镇机构改革是重大的职能和组织变迁,并不简单地等同于机构和人员的精简。迄今为止我国乡镇一级机构改革的主要内容是基本还停留在机构与人员的精简层面。实际上乡镇机构改革的关键和发展方向应是乡镇政府职能的转变以及相应的行政权力的调整。当然,这并不意味着一定要把乡镇政府的权力分出去,而是强调要依据各地的发展状况,包括人口素质、管理能力大小、市场发育成熟程度等来科学具体地分析乡镇政府、市场、社会中介组织、企业和事业单位各自的功能边界,以达到社会参与、市场主导、政府协调和监管的目的。
乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程,由于改革主体与客体合一,是自己为自己动手术,这就直接导致了改革推行的阻力。因此,对乡镇政府机构改革,中央和上级政府要加强监控与引导,特别是运用法律手段,防止机构改革旧病复发,导致既没有达到既定目标,又付出高昂代价的后果。同时要注意保持稳定的社会环境,不要产生较大的社会震动。应从人民群众的利益出发,结合各乡镇的实际,安排好分流人员,调整好职能和机构,破除积弊,走出“简胀”怪圈
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