推进城镇化进程中的问题和对策

推进城镇化进程中的问题和对策

[摘要]随着城镇化步伐的加快，城镇化过程中出现了许多问题，如失地农民问题、生态环境问题、粮食安全问题、人口迁移问题等等，这些问题如果得不到有效的解决，将成为我国经济社会发展的严重障碍。本文试就相关问题进行探讨，并试图找出可能的解决方法。

[关键字]城镇化；农民；生态；社会保障

人类历史表明，城镇化是随工业化而起的一种趋势，只有坚定不移的走城镇化道路才能进一步解放和发展生产力。改革开放至今，是我国城镇化进程最为迅速的时期，城镇化建设取得了瞩目的成就，当前我国正处于城镇化建设的关键时期，各种矛盾突显，只有正视各种问题，并及时采取有效措施予以解决，才能使我国城镇化健康推进。

一、城镇化的含义

20世纪90年代初,“城镇化”一词开始在中国出现并且随着时间的推移获得越来越多的学者认同。但是对于城镇化的含义却是众说纷纭。笔者认为，城镇化的概念界定主要有以下四种:

第一，城镇化首先是指土地和人口向城镇的集中。城镇化主要表现为人口不断由农村向城市集中的过程。

第二，城镇化是指农村人口、非农产资本等不断向城镇聚集的过程，表现为城镇数量增加、规模扩大。

第三，“城镇化是农村人口向城镇转移、集中以及由此引起的产业——就业结构非农化重组的一系列制度变迁的过程。在这个过程中，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人口和产业向城市集聚，生产方式、交换方式向规模化、集约化、市场化发展，生沾方式向多元化、社会化发展。”[1]

第四，城镇化是由传统农业社会向现代文明社会转变的历史过程。

二、我国城镇化过程中的问题

（一）失地农民问题

从世界范围来看，城镇化过程是一个极易导致农民失地问题的过程。我国城镇化起步于20世纪50年代，农民失地问题也起步于此时。1993年至今的城镇化加速发展阶段，失地农民大规模产生。这一时期，中国经济开始了新一轮的高速增长，我国城镇化进程步入了加速发展的吋期，失地人口增速的态势在不断增加。在当下的中国，农民失地问题已经变得越来越严重了，大量失地农民问题也因未得到及时有效解决而产生了许多社会矛盾,对深灰的稳定造成了一定程度的影响。比如，近年來与征地相关的群体性事件数量不断增多。就是这种情况的一个表现。因此，必须引起我们的重视并采取有效措施加以解决。

（二）生态问题

我国是资源大国，但是由于人口基数大，所以人均资源占有量低于世界平均水平。当前，环境指标已经成为衡量人民生活水平和生活质量的重要组成部分。中国政府已经认识到资源与环境对经济社会发展的重要性，并将环境保护确定为我国的一项基本国策。但是，由于种种原因，城镇化进程中生态环境治理存在的问题还是相当严重。主要表现在：第一，多头治理，效率低下

一个环境问题有可能牵涉到多个部门，职权交叉，“九龙治水”的现象十分普遍。各部门因为管辖的范围有所不同，意见无法统一，行政效率低下。

第二，相关法律法规的不健全

首先在立法数量上严重不足。其次，立法不够细致，往往没有明确规定，缺乏具体的处罚标准，执行起来有难度。第三，我国的环保法律存在内容落后的问题，跟不上时代的新要求。第四，相关的法律法规缺乏对政府环境行为的约束力。第五，现行的法律环境保护缺乏针对性的。大多数污染防治法针对大中型的城市，没有认真研究和采取适应城镇化下农村环境治理的法律法规及其实施手段。在目前我们面临的严峻环境问题面前，环境法律法规的完善已刻不容缓。

第三，生态环境治理手段落后单一

我国环境治理以政府为主导，存在单一依靠行政手段的问题。因此政府的财政投入决定着环境治理的力度，由此导致了政府财政负担的问题。

（三）粮食安全问题

随着城市化进程的加快，城镇人口的增长、耕地资源的流失、农村劳动力的减少等都将对我国粮食安全造成威胁。

改革开放以来，人民生活水平逐渐提高，肉、蛋、奶等动物性食品的消费量快速增长，从而导致粮食总需求量的增加。城镇化条件下中国粮食安全的形势不容乐观。

第一，城镇化进程中大量耕地被占用。耕地减少城镇化发展还需要占用大量耕地，虽然国家实行了严格的耕地保护制度和耕地占补平衡策略，但是18 亿亩耕地面积红线受到威胁。中国的经济高速发展必然导致耕地面积减少，这是长期趋势，无法遏制。

城镇化占用的耕地大多是优质良田，新增耕地总体质量下降。

第二，城镇化将导致农民素质下降。大量青壮年农民进城务工导致从事农业生产的农民素质降低。已经出现了以老人和妇女为农业生产主力的局面，种粮农民的素质降低对未来粮食生产带来负面影响。

第三，农民种粮积极性降低

在城乡收入差距进一步扩大的情况下，农民种粮极性下降。农民收入特别是直接从粮食生产中得到的收入是影响农民生产积极性的重要因素。

（四）人口迁移问题

城镇化加速了人口流动，人口迁移在促进城镇化进程、加速我国农村及城市经济发展方面总用巨大，但是也存在了一些问题。

第一，人口迁移的盲目性与非理性

目前我国农村的攀比心理和从众行为还比较普遍，一部分农民迁移成功后，会带动整个村甚至整个地区的农民进行迁移。但这种示范作用使我国人口迁移具有极大的不平衡性和盲目性。

第二，留守儿童问题

据有关调查估计，中国农村的留守儿童已经超过 5800 万。留守儿童的处境不容乐观，主要问题表现在：第一，监护不力，疏于照顾，身心健康令人担忧。第二，缺乏亲人的爱护，心理健康受到影响。

第三，“空巢老人”问题

随着大量年轻人进城，农村日益萎缩，被留下的多半是老人。“空巢老人”的养老问题日益成为一大社会问题。

第四，人口大量迁移引起的“城市病”

首先，就业压力增大。大多数农民工都没有一技之长，只能干体力活。农民工工作有很大的不稳定性、不确定性。其次，资源环境问题紧张。中国城镇化过程中，随着劳动力大军迁移和经济活动向城市地区的集聚，中国城市资源等方面面临着巨大的压力和挑战，中国城市经济增长的可持续性已经成为中国经济增长的关键问题。第三，教育医疗问题。城镇化进

程中的迁移人群大部分为农民工，他们在城市中享受不到他们应该享有的福利，特别是医疗、教育方面的保障。第四，交通问题。人口迁移比较集中的大城市，交通问题随着道路建设进程的加快却日趋严重。人口的大量涌入，为城市交通带来了巨大的压力。

二、城镇化问题的对策

（一）农民失地问题的解决方案

1、完善农村集体土地产权制度

首先，完善法律法规，赋予农民更多的权利。要明确“农村土地属于集体所有”的准确内涵，并探索使“农村集体”成为法律认可的民事权利主体的可行性实现路径。解决农村集体土地产权归属在法律上的规定上的抽象、模糊不清的问题。

其次，使农民拥有谈判权。赋予农民在一定的土地所有权,让农民在一定范围内拥有土地的所有、使用、收益、处分等权利。使农民在不公平的情况下有权拒绝征地。

第三，赋予农民土地的使用、收益、处分等权利。针对当前存在的强行征地行为的,笔者认为,农村集体土地产权制度设计的一个出发点是明确被征地农民在显失公平的情况下有权拒绝征地。

2、完善农村集体土地征用制度

首先，要明确征地目的、约束土地征用，消除关于征地目的的立法模糊，统一法律规制。

其次，要完善土地征用程序。增加征地目的六法性审查程序。完善土地征收的公示程序。增加农村集体土地征用方案拟定阶段的听证程序。

再次，要制定科学合理的征地补偿、安置标准。征地补偿费应以市场价格为标准。还要充分考虑土地的增值情况。要保证失地农民生活水平不因征地而降低。

3、建立健全失地农民社会保障制度

应该及时的将大量失地农民纳入社会保障，使他们无后顾之忧。政府要加大财政对社会保障资金的投入力度。同时，还需完善社会保障的法律法规与政策。实现社会保障制度对失地农民的全覆盖。

（二）生态问题的解决方案

1、普及环保教育，提高公民生态环境意识

当今生态环境问题的产生一个重要的原因在于决策者、管理者及民众缺乏生态环境意识。所以，当前的一个重要的任务就是要加大环保宣传，普及全民的环境教育。因此必须加强环境保护教育。首先，应该在学校开设基础环境教育课程。第二，针对成人群体，应该建立起免费的环境教育课堂。

2、加强环保执行能力建设，提高城镇生态环境管理水平

政府方面必须做到环境污染事件早预防，早发现，早治理。首先，要加大资金的投入。根据当地实际环境污染情况，建设起与之相称的环保执法机构。其次，要加大人员投入。加强环保人才的培训，引进优秀人才。

3、加强环境保护法制建设

环境的保护不仅要靠政府的大力支持，也需要法律保障。首先要明晰企业关于环境治理的权利和义务，发挥企业的主观能动性。第二，完善法律法规，加强执法的规范化和可操作性。第三、应制定严格的处罚条例，加大环境违法行为的查处力度。

3、建立环境治理公众参与机制

在城镇协同治理背景下，政府、企业及民众都是城市环境治理的主体。所以环境治理应该是多方面、多群体的协同治理。鼓励公众参与环境监督与自治。首先，在社区为单位的环境治理区域，鼓励群众担当环保监督员，监督企业参与及政府的治理行为；其次，完善的环境举报机制，建立污染举报制度，保护举报者的合法权益，并给予一定的物质奖励。通过公

众监督机制的完善，增进对我国城镇化现状及存在问题的认识，有效督促政府及企业遵守环境治理的规则。

（三）中国粮食安全的保障对策

1、我国必须始终坚持18亿亩耕地的红线。耕地是农业的根本，人民吃饭需要一定面积的耕地作为生产载体。分认识到耕地面积对我国粮食生产的重要性，对保障我国粮食生产意义重大。只有守住18亿亩耕地的红线，是确保13亿多人的粮食安全的首要前提。保证我国现在及未来人口高峰期的粮食需求，实行最严格的耕地保护制度是保障我国粮食安全的最基本要求。

2、以城镇化为契机，提高农业经营规模与种粮农民的效益和收入。

3、加强粮食存储和流通环节的布局建设，应对城市粮食需求增加带来的变化全国统筹考虑，加强粮食流通和存储环境的布局和建设，应对城市粮食需求增长的形势，是城镇化条件下粮食安全的重要途径。

4、提高单位产量、实现粮食总产量的增加是保障粮食安全的根本出路。目前，我国粮食平均单产较低低，因此，尚有较大提升空间。必须加大科研力度，通过不断推广高产技术获得大面积增产。

5、减少粮食浪费，提倡节约。减少粮食浪费对于解决我国的粮食安全问题也有着重要的意义，是缓解我国粮食供需矛盾的有效途径。[2]

（四）人口迁移问题解决方案

1、深化户籍制度改革

从城镇化的趋势及要求来看，必须实行更有利于促进人口城市化的户籍制度。第一，进一步放开中小城市户口迁移的限制。让农民能够自由进入县城和中小城市去工作，允许迁移人口在中小城市取得城镇户口，享有同城市人口一样的福利制度。第二，在大城市要有计划地减小户籍的对人口迁移的限制。

2、统筹大中小城市建设，繁荣镇县区经济

我国的城市化应走大中小城市共同发展的道路，在发展大中城市的同时，要注重小城镇的发展。增加小城镇对转移人口的吸引力。

3、完善社会保障体系，消除迁移人口的后顾之忧

政府要加大对社会保障体系的投，向全体公民提供平等的社会服务，最大限度地实现公平正义。要针对城市流动人口收入水平低、就业难等特点，促进城乡社会保障制度的完善，构建城乡一体化的社会保障体系。

参考文献

[1]王梦奎等．中国特色城镇化道路[M]．中国发展出版社,2004：55-56．

[2]张永恩，褚庆全等．城镇化进程中的中国粮食安全形势和对策[J]．农业现代化研究，2009:30（3）:270-272．