社会保障管理体制研究综述

社会保障管理体制研究综述

社会保障管理体制的概念有广义和狭义之分。广义的概念是指国家管理社会保障事业的组织机构、管理制度和管理方法的总称。它涉及社会保障体系的方方面面，如社会保障保障立法、社会保障具体的规章制度和方法、机构设置及其职能权限、社会保障基金的管理监督、社会保障业务经办等。狭义的概念是指社会保障机构的设置及其职能权限的划分。①本文为了写作需要采取的社会保障管理的定义偏向狭义的定义，但也涉及到立法、监督等方面的内容。

从目前现有的文献来看，单独研究社会保障管理的文章相对比较少。主要是放在对社会保障制度的研究中，作为一个部分加以论述。

1、中国管理体制的发展及现状

1.1中国社会保障管理体制的发展

对中国社会保障管理体制演变过程的划分说法不一，阶段的划分标准也各不相同，三、四、五阶段的都有。不过有几个关键的时间点是公认的，即1978年是改革探索阶段的开始，1998年劳动和社会保障部的组建，标志了中国基本统一的社会保障管理机构的建立。

根据管理主体的不同来划分，中国社会保障管理体制大致经历了四个不同的发展阶段，即从1951～1969年的工会管理，到1969～1980年代的企业自管，再到20世纪80年代的多部门管理，直至1998年国务院组建了劳动和社会保障部，结束了社会保险工作多部门分散管理的局面。民政部门主管城乡社会救助事务。2000年国家又成立了“社会保障基金理事会”、至此，形成了目前中国社会保障管理体制。②目前我国社会保障的机构设置，是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。纵向机构设置，大体分为三个层次：中央、地方和基层。横向机构设置，在从上到下每一层按照不同的职能性质设置包括行政管理机构、业

①康士勇主编：中国劳动社会保障出版社（M），2003年8月第2版

②章晓懿：社会保障：制度比较（M），上海交通大学出版社，2004年9月第1版

务经办机构、基金运营机构和监督机构四大类机构。（见图1.1）

图1.1中国社会保障管理体制①

从中央行政管理机构的设置来看，目前参与社会社会保障管理的机构主要包括：劳动和社会保障部、民政部、人事部、财政部、卫生部等。②劳动与社会保障部主要负责养老、医疗、失业等社会保险项目、农村社会保险以及社会保障基金等管理。民政部门负责社会救助和社会福利的管理。财政部负责社会保障基金预、决算。所有的机构统归国务院管理。

对于中国社会保障管理的研究，学者从不同学科，如社会保障、财政学、管理学、法学的角度，不同角度如社会公平、效率，政府的责任定位，社会管理服务等来进行研究。研究的重点主要集中在管理体制的模式（政府在管理中的责任承担问题），管理的社会化、信息化，管理体制存在的缺陷和改进对策，农村社会保障管理体制以及管理体制的国际比较等几个方面。

1.2管理体制的模式（管理方式）问题

①对于中国社会保障管理体制的部门设置，有各种不一的说法，在这里采用的是其中一种

②关于中央部门的设置及其职能，也是说法各异，本文取其中比较统一的说法。

对于中国应当建立何种模式的社会保障管理体制，讨论主要集中在三个方面。只要涉及的是管理体制的权责结构。其一是政府应该承担什么样的责任。其二是是否要建立统一的社保管理机构的问题。其三是中央与地方政府间的权责问题

1.2.1政府责任问题

政府在社会保障制度的管理中承担什么责任、具体充当什么角色，从现有的文献来看归纳起来有如下几种观点：

第一种观点，主张自治管理。认为我国应实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会，而理事会采取集散结合的管理模式(孙久鹏，1996)。郑功成（2004）认为中国社会保险的管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化，成立政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险管理委员会(3＋1模式)，实行自治管理

第二种观点，主张政府主导型的社会保障模式。认为我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜。原因有二，其一从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高；其二从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制度具体实施，成本也较低。在短时期内为适应制度转轨的需要，加大政府对社会保障的干预力度。同时，与政府的主导作用相对应的，社会保障制度管理模式中市场发挥的是补充作用(宋文斌、张强，2004)。这一观点为目前的主流观点。

第三种观点，混合型管理模式。认为，我国政府应对公共社会保障计划承担全面的直接管理的责任，而对基金制的社会保障计划主要承担外部监管的责任，并对不同社会保障计划进行协调。政府的长期目标应是发展竞争性的社会保障基金，而近期政府应承担公共社会保障计划的主导责任，应通过立法来明确国家、企业和职工三方面的责任，并建立有效科学可行的资金筹集制度(李绍光，2002)。

1.2.2模式选择问题

关于政府在社会保障作用国际上还有这样的模式，即主要通过市场来进行间接管理，政府仅作为立法者与监督者。在我国社会保障制度改革的实践中少有类似观

点。

而政府直接管理的模式中，对于是否要建立统一的社会保障管理机构的问题，也存在不同的看法。

有学者认为社会保障事业中存在的诸多问题，症结在于管理体制不统一。主张建立统一的管理机构，组建国家社会保障部，将劳动和社会保障部原民政部、人事其它部门中的有关社会保障职能分离出来，成立专门的、统一的社会保障部门。统一管理全国社会保障事务。①

有学者认为应当建立分散和集中相统一的管理体系。根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集中起来，实行统一管理，如在养老保险、医疗保险、住房公积金的管理上具有较多的共性，可实行集中化管理。而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。这种管理模式积极推行一体化的保障制度，在职责分明的原则上有利于建立起高效、精干的社会保障管理网络。这种观点是目前被普遍认同的观点。

1.2.3中央政府与地方政府之间权责划分

中央政府与地方政府之间权责划分方面的问题，目前普遍存在权利划分不清的现象。中央和地方政府，在社会保障管理、实施和监督运行机制方面，亦缺乏相互配合和有效协作，甚至出现相互推诿的现象（黄书亭，2004）。

杨方方（2005）主要从政府在社会保障中应当承担的角度认为，中央政府应担负社会保障的监督和管理责任，同时还有对地方政府的指导和监督责任，地方政府应该更多的承担组织实施社会保险的责任，地方政府还应承担社会保险的运行费用，支持社会福利事业的发展。②杨良初等（2004）从社会保障事权划分的角度认为：按照中央适度集权体制的要求正确划分中央政府与地方政府间的社会保障事权，即政策法规制订权、大的社保项目管理权、全局性社会保障项目的资金供给和补偿权宜由中央政府承担；地方政府具有政策解释权、较小社保项目管理权以及地方管理社保项目的资金供给和补偿权。

另外杨方方（2003）认为，中央地方权责的划分，从纵向来看，应遵循动态性

①詹连胜，王琳：试论建立统一的社会保障管理体制之必要，维普期刊网

②杨方方：中国社会保障中的政府责任研究述评（J），社会保障制度，2005年第1期

原则以保持政府社会保障责任划分与时代的适应性；从规范层次来看，应以立法的形式规范中央政府与地方政府社会保障责任的划分。同时也必须考虑到地区之间发展不平衡的状况，

1.3目前社会保障体制存在的缺陷、问题

1.3.1存在问题和缺陷

90年代以来，虽然政府对社会保障管理体制进行了一系列改革，但存在的问题依然很多。在已有的文献中，对社会保障管理的缺陷的论述，主要集中在以下几个方面。

管理分散、政出多门、各自为政

我国社会保障管理政出多门,各自为政的现象仍较严重。各个部门权限平行，职能各异，各自出台的政策，规定各自一条线自上而下执行，没有实行有机的统一，从根本上弱化了社会保障的整体效用，也使管理的成本居高不下。

朱德云（2001）指出这种多头管理、政出多门的社会保障管理体制，一方面往往导致各管理部门出于部门利益而相互扯皮、相互掣肘、社会保障整体功能难以有效发挥；另一方面，由于管理机构重叠，造成保障的高成本、低效率。同时保险基金被划块管理和运营，致使社会保险基金在各项保险、各个环节沉积，造成了投资分散，难以形成规模，资金使用效率低的结果。

2、管理机制仍未解决层次不清

由于体制不顺，社会保障运行机制也受到影响，特别是内部管理层次不清的问题至今仍然存在。所谓“四不分”，即政（府）资不分、政（策）事不分、政（府）法不分、执监不分的状况，普遍存在。立法、资金、执行和监督四种功能的关系仍然处于混乱状态。①陈玉荣（2004）认为目前的社会保障管理体制管理层次过多，权力分散，管理机构繁杂，降低了机构的监管能力。

3、立法滞后，缺乏完整的立法。

罗志先（2004）在研究中指出我国目前社会保障立法落后主要表现在以下几个方面：一是立法缺乏整体规划，体系残缺，立法空白甚多。二是立法层次低，人

①章晓懿：社会保障：制度比较（M），上海交通大学出版社，2004年9月第1版

大立法少，行政法规多。三是社会保障的立法体制不规范，立法主体多元，立法层级无序，部门利益法律化问题严重。立法的相对滞后，地方政府部门只能自己制定办法，致使制度不规范，不同地区和不同所有制之间保障办法五花八门，特别是保障制度更是多种多样，社会保险的强制性和权威性难以有效发挥，已形成的利益格局难以调整（和淑萍等，2003）。

同时法律建设的落后，也使得在管理的各个环节中，无法运用法律的手段开展有效的监督。

4、社会保障的运行机制缺乏有效的监督。

部门间的监督职能弱，必要的监督程序、监督实施几乎不存在。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的受保对象、待遇提供者(如医疗保障中的医院、医药行业)基本没有纳人监督的范围，缺乏费用意识．因而监督控制很难实现。缺乏监督的社会保障管理体制，为实践中滥用、挪用社会保障基金提供了便利（朱德云，2001）。章晓懿（2004）指出基金运营的监督没有置于单独的多种监督之中，以致现行管理部门的“自我监督”已使基金处于风险之中。

1.3.2完善对策

针对社会保障管理体制中存在的种种缺陷和问题，在许多研究中也给出了相应的解决对策。主要包括以下几个方面。

1、建立统一的管理体系

建立统一的、一体化的社会保障管理体系。关于管理一体化的内容，各种文献说法不一，归纳起来主要有包括：统一社保对象、统一基金管理、统一服务、建立统一的管理机构、经办机构，进行相对统一的运行方式，兼顾城乡、实行相对统一的政策。

从社会保险业务方面来看，白连胜（2002）认为应当实行“五险合一”的管理，既体现了机构设置的基本原则，也适应了杜会保险职能和强化服务的要求；又是经过实践检验的成功经验，是杜会保险业务管理发展的必然趋势和唯一选择。

2、加强社会保障法制化建设

加强社会保障的法制建设,尽快建立起一套较完备的社会保障法律体系。目前只有国家宪法中的有关社会保障的导向性的条款。因此,尽快出台社会保障已成当务之

急。

和淑萍等（2003）认为在法制建设方面，应采取“基本法十单行法”模式。根据国家宪法、劳动法的规定，制定一部社会保障基本法，规定社会保障基本原则、社会保障内容、社会保障基金制度、社会保障管理结构、社会保障争议的解决及法律责任等。然后再根据需要制定若干社会保障单行法律法规，如社会保险法、社会保障争议解决条例、违反社会保障的法律责任条例等。

冯兰瑞（2002）在对中国法制化的研究中认为：我国社会保障起步晚，当然不可能很快形成完整的法典。但是我们不妨分轻重缓急，从制定主干法入手，选择当前最紧迫和条件成熟的项目先行立法，如：养老保险。另外中国存在的地区差别、城乡差别在立法时均应予考虑。

李海鸣（2004）还指出随着社会保障事业的发展，有关社会保障的纠纷也在增加，我国现行社会保障的行政复议与行政诉讼是参照民事复议与诉讼法规进行的，但社会保障有自身特有的规律和业务特征。因此，建立独立的社会保障程序法也应提上议事日程。

3、完善社会保障监督体系及其运行机制。

监督实际上也是一种管理，是民主管理的体现，真正完善的监督，绝不是仅仅指望一个监事会就可以完成其使命的，而应该有一整套体系严密的、健全的社会保障监督体系及其运行机制（罗志先，2004）。应当包括法律监督、行政监督和社会监督。

丁康（2004）指出社会保障的法律监督是对社会保障的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以使社会保障的管理符合国家的法规。建立健全社会保障的法律监督、实施机制是社会保障法制建设的必然要求。

行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督。政府有责任组织社会保障监督机构，来对社会保障机构的工作进行监督。监督组织应由政府、企业、公众代表（包括职工、个体经营者、离退休人员）组成，定期听取社会保障金收支、营运及管理的汇报，并应当委托审计部门和审计机构，对社会保障机构的财务收支、资金管理和运营情况进行审计，及时向社会公布（程宏业，2002）

社会监督是指由社会中介机构，对社会保障经办机构的年度会计报告进行审计，

确保报告所提供的财务信息质量，并向社会公布（谷声洋，2003）。

4、发挥其他组织和机构的管理职能

这方面的研究，从我收集到的文献来看，主要是工会职能的研究。如郑秉文（2004）在研究了西方国家工会组织在社会保障制度中的作用后的认为，将工会组织纳入到社会保障管理体系中来，从目前来看可以有效的监督企业缴费和养老金的发放。他还指出当前，在中国要重视建构自己的“三方协商机制”①

沈琴琴（2003）在研究中认为中国的工会组织要在社会保障制度的建设中发挥更大的作用，主要包括四个方面：一是要监督企业按时足额地交纳社会保险费；二是要积极参与社会保险基金监督工作；三是要推动有条件的企业建立企业年金和企业补充医疗保险。四是要进一步推动送温暖活动的深入发展，

1.4社会保障管理和服务社会化、信息化

在社会保障管理体制的具体运行方面，社会化和信息化是研究的较多的两个点，因此将其单独列出，进行研究。

1.4.1社会保障管理和服务社会化

对社会保障管理、服务社会化的主要内容，各种文献的表述也尽相同。存在广义和狭义的概念区别。一种认为社会化主要包括：社会保险待遇的社会发放和社会保障对象的社会化管理和服务。也有认为社会化管理包括：调动社会各方力量，多层次管理；筹资渠道多样化；将社保的社会性事务逐步转为社会化服务。

广义的社会化方面来看，学者们强调的重点各有不同，有的强调对象的社会化、有的强调管理结构的社会化、有的强调基金筹集和运营的社会化。王中南等（2004）在研究中，从管理机构的社会化方面指出：政府独立从事社会保障事业，没有其他机构与之竞争，其结果必然导致机构高度复杂和明显的无效率。即便我国社保制度尚处于起步和初创阶段，也同样不可避免地在开始出现诸如机构不断膨胀、人员不断增加、管理成本逐年提高、办事效率却越来越低等等不利倾向与问题。

在狭义的管理、服务社会化研究方面，一些文献多是研究某地区的管理社会化问题。并且这种管理、服务社会化都是以社区为平台开展的，以社区为依托实现社

①所谓三方即雇主组织、工会组织和政府。

会保障待遇的社会化发放，以及社会保障对象的社会化管理和服务。

社区在整个社会生活中具有初级社会群体的基本功能，它既是社会基本问题发源地，也是实现人的社会化，实现社会协调、社会整合的基本场所，因此，要大力加强社区的组织建设和基础设施建设，强化社区服务功能，切实提高社区管理和服务社会化水平（王中南等，2004）。马光敏（2005）认为建立起以保障部门为主、社区和物业管理部门相互融合、离退休人员自我管理相结合的社区管理服务模式，不失为一个成功而健康的渠道。

1.4.2社会保障管理和服务信息化

2002年《国务院中国的劳动和社会保障状况》指出社会保障必须实行信息化管理，加强劳动保障管理信息系统建设和科学研究成果推广工作，提高劳动和社会保障管理的科学化、规范化、法制化、信息化水平。

在社保管理信息化方面有些学者从信息化管理的必要性方面来谈，胡晓义（2004）指出对于我国目前的社会保障管理必须加快建设社会保障信息系统工程，尽早实现社会保险全国联网，不断提升管理手段，为科学的宏观决策提供技术支持。

王中南等（2003）认为传统的管理手段和方法由于不能保证社会保障体系的顺畅运行，也不利于实施有效的监管，已经大大落后于形势与时代，一个功能齐全、覆盖全国的社会保障技术支持系统的建立，既能方便保障对象，提高运作效率，又能做到有效管理和监督，必然能够对社会保障的现代化管理产生巨大提升作用。

有些学者从社会保障信息化的具体措施来谈，包括加快社会保障信息网络建设，计算机网络建设要全面统筹规划、统一安排，做到软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一。劳动保障、民政、财政、税务部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，建立健全网络传输和查询系统。实现社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等，都要一并纳入计算机管理系统。其中很多学者还深入到某一应用领域，如金莹等（2004）以社会保障为例，研究决策支持技术在电子政务中的运用。还有些学者研究了诸如社会保障卡，医疗保障IC卡的应用问题。

1.5社会保障各项目的管理

在研究每一类社会保障项目的时候，都会涉及到项目管理的内容，这也成为社会保障管理研究的一个重要内容，但是因为在其他的各项目的综述中已经详细涉及了，在本文中就不更多的加以叙述了。

1.6农村社会保障管理体系

农村社会保障由于状况复杂，管理环节十分薄弱，存在的问题的也更多。

李敏（2004）在研究中指出农村社会保障管理机构分散，没有形成合力。农村社会保障条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，以至形成城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的现状。由于各部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，有些是谁都争着管,从中受益；有些是谁都不愿管，互相推诿（黄保亮，2004）。

李敏（2004）在研究中还指出目前虽然农村社会养老保险工作已归并到社保局，但由于宣传力度，操作程序，政策落实等方面因素的制约，未能很好地衔接，给农村社会养老保险工作带来一定的困难和问题，有些地方农村社会养老保险工作已处于停顿与半停顿状态，参保率呈下滑趋势。

农村社保管理体制的问题还表现为管理水平低下。方青（2002）在研究中指出社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，对管理水平的要求理应是相当高的，可是由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使漏洞百出。

对于如何改变目前混乱、低效的局面。学者们也提出了各种建议。薛兴利等（2005）认为农村社会保障管理必须处理好统与分之间的关系，建立统分结合的管理体制。所谓“统”，就是要建立全国统一的社会保障管理机构，农村社会保障可作为一个分支机构；所谓“分”，就是在统一管理的同时实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立、相互联系、相互制约。

任保平等（2004）认为要建立全国统一的、有权威的农村社会保障管理机构。成立有财政、人事、民政、劳动等部门共同参加的农村社会保障委员会，负责制定政策、监督、策划保障基金运作。

还有学者认为要健全制度，强化管理，严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，实行岗位目标责任制，强化约束和激励机制，

提高工作效率

2、社会保障管理体制的国际比较

各国由于不同的历史背景，经济、社会和政治环境，管理体制也各具特色。对各国的社会保障管理模式、体制进行研究对中国的社会保障管理的发展具有一定的借鉴意义。

社会保障管理体制，从世界各国发展的总趋势看，是逐渐由分散管理向着政府集中管理体制发展。而业务管理趋向分散，接近群众。①

2.1各国模式简介。

在文献中主要是管理模式的比较，而书籍中则涉及机构的设置、权责的划分的较具体的问题。

邹根宝等（2000）在对发达国家社会保障制度的比较研究中指出，发达国家在社会保障管理模式上大致可分为三类。一类为集中式管理，即社会保障的资金筹集、资金分配和医疗保障标准由中央政府部门统一规划管理，比利时、法国、爱尔兰、荷兰、瑞典、英国属此种管理模式国家。另一类分为分散式管理，即社会保障的资金筹集、资金分配和保障标准主要由地方政府或行业组织进行分散的、自律的管理，中央政府的社会保障部门只起协调、监督作用。丹麦、德国、卢森堡、美国和日本实行分散式管理。第三类为混合式管理，意大利的社会保障管理是上述两种模式并用，属于混合式管理。

罗志先（2004）指出世界各国由于社会制度和历史传统不同,社会保障管理体制呈现出千姿百态,但总体上不外乎三种模式：即集中管理模式、分散管理模式、模式。分散管理模式最典型、运作最成功的是德国的社会保障管理体制。美国、日本则采用集散结合的管理模式。

2.2对中国的启事

①章晓懿：社会保障：制度比较（M），上海交通大学出版社，2004年9月第1版

许多学者都认为应当在借鉴国外社会保障管理的模式基础上，结合中国自身的国情，发展具有中国特色的管理模式，主要是集散结合的模式。

章晓懿（2004）认为，总结国外社会保障管理经验对我国的启示，可以概括为“四结合一分开”，即建立统一集中决策管理与分工分级管理相结合，政府部门行政管理与专门业务机构管理相结合，专业化管理与社区群众管理相结合，社会化管理与单位管理相结合，社会保险的管理与商业管理分开。同时社会保障管理体制的建设始终不能离开中国的基本国情。

冯兰瑞（2002）在研究中指出反观世界各国的历史，建立社会保障制度几乎都是先立法，以法律的力量来推动社会保障制度的建立和完善。目前加快社会保障的法制建设是完善社会保障制度的法律保证。

西方国家在推行社会保障制度的同时，建立了一整套完善的执行和监督机构，其权力范围涉及到社会保障的方方面面，并与工商税务等部门有机结合在一起，发挥其独特的作用。随着我国社会保障事业的发展，也必须加强这方面的监督工作，如通过行政监督、审计监督和社会监督等，来确保社会保障工作顺利开展。（石宏伟等，2002）

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