大数据时代政府信息系统协同运行研究_基于组织结构的视角_俞晓波-2015

大数据时代政府信息系统协同运行研究

俞晓波

上海市浦东新区行政学院　上海　201203

摘　要:关键词：以协同治理理论为基础，深入分析大数据时代政府治理对数据信息应用的需求，从组织结构的视角梳理政府信息系

统运用面临的主要问题，在此基础上，提出从提高核心价值认知、规划信息流、构建沟通网络以及建立动态团队等不同层面优化信息处理和流动的内在结构，推进政府信息系统协同运行的思路。

大数据；政府治理；协同治理；信息共享；公共管理；政府信息系统

学术篇

一、引言

随着信息技术特别是信息通信技术的发展，移动互联网、物联网、云计算等相继进入人们的日常工作和生活中，全球数据信息量呈指数式爆炸增长，大数据所积蓄的价值已经掀起一场管理变革。面对大数据带来的机会和挑战，政府机构在控制和处理数据的方法上必然要进行全方位的改变，将“协同”这一核心价值贯穿到信息系统规划的各个环节，打破过去的条块限制、业务限制，实现各部门、行业之间的相互合作已是大势所趋。作为“新公共管理运动”之后的新一轮现代政府改革，“协同治理”成为世界公共行政领域探索实践的新常态。通过搭建跨部门协同制度框架和运行环境，形成有效的“跨界合作”以增进公共价值，是当前公共管理的新趋势。“协同治理”的内容非常广泛，既包含不同层级政府部门之间的“上下”协作，也包含同一层级不同部门之间的“左右”协同，还包含政府、企业和社会组织之间的“内外”合作。政府信息系统的协同运行，不是通过软件和硬件的开发就可以完成跨部门整合，也并非只是简单类似于私营部门供应链的整合，它更有赖于

*基金项目：国家社科基金项目“自贸区建设中政府职能转变的重点领域突破与制度创新研究”（14BZZ080)。收稿日期：2015-04-14

深刻的结构变革。

正如美国学者简·E·芳汀(Jane E. Fountain)所言：“在实践中，效率和有效性的增长主要依赖组织的结构和设计，而不是技术的基础设施。”虽然基础设施提供了必要的技术支撑，但对于政府部门而言，信息技术带来的巨大潜能还在于构造信息处理和信息流动的能力。因此，本文从组织结构的视角针对政府信息系统运行的现实问题，提出通过结构调整促进政府信息系统协同运行的思路。

二、政府结构调整对信息系统运行的影响

在传统政府结构中，由于大部分信息集中在较高管理层，信息传递慢，沟通成本高，经常出现信息误传的现象，严重阻碍了政府部门的信息传递。现代信息技术的开放性和网络化使得信息的获取更为容易，信息沟通的方式和途径发生了根本变化，不仅改变了传统的政府信息系统运行模式，在一定程度上也打破了部门之间条块分割、等级森严的格局，使政府结构形态向扁平化趋势发展。芳汀教授将传统官僚制的构成因素和因信息技

——基于组织结构的视角*

术变革而产生的结构因素进行了比较（参见表1）。

传统的科层制结构以层级节制的权力体系、依章办事的运作机制以及非人格化的组织管理等特征使其在大工业时期发挥了积极作用，但由于其过度追求理性和效率引发了日益严重的官僚弊病，因此遭致了人们诸多诟病。例如默顿在《官僚制结构和人格》一文中提及的“训练造成的无能”“职能精神病”和“专业畸形”等等都是用来描述科层制的负面因素，这些症状恰恰是科层制结构中非人格化带来的影响和作用。很显然，传统的官僚体系已经落伍，在面对信息共享的现实需求时,暴露出越来越多的不适应性。部门化的职能分配让行政机关各司其职，部门间形成了稳定的权力划分格局，部门利益和本位主义可能凌驾于信息共享的行政管理目标之上，大家各自为政，极易形成信息的垄断。[2]

当前信息技术的发展打破了科层制结构下信息不对称的局面，突破了地域、层级、部门的限制，使等级权力日益失去了强制的色彩，非营利组织又在一定程度上改善了公共服务供给方式，使得职责、职权、责任界限分明的科层制结构更加无所适从。在以信息为基础的组织系统里，与技术紧密相连的内嵌规则将逐步取代公开

俞晓波·大数据时代政府信息系统协同运行研究——基于组织结构的视角

韦伯官僚体系的构成因素

虚拟官僚体系的构成因素

功能区分，准确的劳动分工，清晰的管辖权限依靠信息技术而非人来组织信息；组织结构建立在信息系统之上，而不是人身上

官员和个人的等级机构

电子传播和非正式传播；团队执行任务和作出决策

文件、书面档案以及保管和传送文件的文案人员用传感器、条形码、应答机和手提电脑等电子维护和电

子传送形式处理多变的数字化文件；记录、存储、分析

和传送资料；系统员工维护硬件、软件和电讯传播雇员是中立的、不带个人感情的、依附于一个特定的办公室雇员是跨功能的和授权的；工作不仅受制于专业技能，而且受制于计算机中介的程度和复杂性由一般规则、标准运作程序、工作方案等组织成的办公室规则内嵌在应用系统和信息系统里；一个看不见的虚拟结构系统因分批处理、多层人手等造成的处理时间过长迅速、即时地处理

反馈和调整的循环周期过长

对反馈的持续监控和更新；更快、即时地调整成为可能

表1　韦伯官僚体系和虚拟官僚体系的比较[1]

的监督控制程序，这些规则大多隐藏在硬件和软件里，通过程序设计控制规则的遵守。政府部门之间结成网络，无需改变管辖范围或者预算的独立，通过数据库进行信息整合，但这仅仅是一种技术整合，并不代表实质性的项目整合或者服务整合，只有与结构调整相结合，才能形成与大数据技术相对应的虚拟官僚体系。

由于官僚系统中各层级的信息传递者会根据自身的偏见或喜好对信息进行重构，或是因为新输入系统的信息与组织记忆中已经存在的信息相融合，信息发布者的本意常常在信息传播的过程中被扭曲。[3]因此，在纵向层级结构上，虽然等级仍将继续存在，但为了避免由于等级过多引起的信息失真，尽可能减少信息传递的链条，使其保持在一个最低的限度；而在横向职能结构上，通过合并同类职能，降低因为分工过细导致的信息传递成本。通过横向和纵向上的结构调整，使政府信息系统能够充分整合，实现跨部门、跨行业的数据资源流动。

三、大数据技术下政府信息系统的结构性挑战

理论上，政府部门掌握了相当可观的数据资源，既

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是数据的组织和管理者，又是数据挖掘分析应用的需求者。政府机构通过收集和分析大量内部和外部的数据，获取有价值的信息，进而可以预测需求，进行决策分析，提供更多高质量的服务。因此，大数据可以成为政府部门制定政策、提升政府治理能力的数据支撑和保障，成为有效的工具和手段。但在实践中，由于结构因素的限制，大数据发展的要求与政府信息系统的现状仍有差距，主要面临三个方面的挑战。

（一）现有信息系统中数据的碎片化

大数据发展的趋势往往与加大信息开放度、设计新的信息收集设备以及为海量数据的庞大存续和分析需求提供支持的云计算等如影随形，特点就在于数据的“流动性”和“可获取性”。如果缺少海量、复杂且具有时效性的数据和信息共享平台，政府信息系统只能是“无源之水”。大数据需要经过存储、处理、查询和分析才能充分用于各类领域，因而对数据的实时性要求越来越高。政府信息化程度越高，掌握的数据越多，就越能扩大公共信息的共享范围，通过跨时间、跨空间的信息共享节约行政成本，提高效益，进一步规范政府公务人员的行政行为。目前，虽然各级政府部门都掌握着大量的基础数据，这些已有的数据是整个数据链条上的一个个结点，但由于没有经过系统整理，数据相对分散且可用性较低。此外，系统内的静态数据相比动态数据要多，政府与公众之间的很多动态政务还无法实现网络化，比如，美国纽约早已实现的居民税务登记、申请和退款等手续；公众查询与自身利益相关的各种实用信息等等，都需要进一步完善。

（二）部门之间数据“封锁”及后台服务相分离

跨部门协同运行的政府信息系统关键在于消除数据库之间的“障碍”，不仅要打破政府部门之间的数据分割，更要突破结构上的藩篱。从目前的状况来看，中国很多城市已经形成了较完善的电子政务服务体系,但由于缺乏统一规划，大多数系统和项目都是各部门根据实际需要自主建设和开发的，独立封闭运行，发展水平不一，数据资源集中在部门内部，人为造成了隐形的“屏障”，部门之间缺少联动和资源共享，加之“条块分割”和“部门利益”的因素，数据整合较为困难。

比如说，网上综合行政审批系统将散布在各个审批部门的审批事项聚合到一起进行集中办理，但如何将后台服务进行集成，实现基于整体流程的一体化协同运行，真正改变各部门分头审批的格局，仍然是一个亟待解决的难题。国外政府的先进经验可以提供有益借鉴，例如，新加坡的“企业通”（Enterprise One）不仅是一个咨询发布平台，更是一个集成服务平台，不仅为企业提供了一切有助于商业发展的信息资料，更就实现“一站式”在线服务办理迈出了重要一步，通过这个平台将企业发展局、新加坡海关、市区重建局、知识产权局、公司与商业注册局等众多相关政府部门及其服务功能和服务系统整合起来，并在同一界面呈现给需求者。

（三）信息技术创新固化已有的分散结构和流程

大数据技术发展本身必然对政府信息系统运行带来冲击，从根本上改变了政府的组织方式，模糊了组织边界，增强了跨部门合作的功能，在某些情况下，它甚至能够引发官僚机构纵向的政府层级结构和横向职能部门的精简和整合，为政府结构优化提供了技术性潜力。但如果不能及时进行结构调整，适应技术发展要求，也可能会固化现有的信息系统运行结构。政府部门利用云计算等现代信息技术，开发大数据运用，大多以现有的结构和流程为基础进行软件开发和设计，而软件的“高度专用性”也意味着昂贵的更新成本，势必造成管理创新的阻碍。因此，要在信息系统整合的过程中进行结构性调整，使这两者进行有机结合，促进数据资源的共享。

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四、政府信息系统协同运行的结构优化路径

虽然政府内外的结构随着信息技术的改变而不断发生变化，等级结构逐步向“扁平化”趋势发展，但更为关键的是，还需要运用大数据理顺政府信息系统的内部关系和外部关系，促进技术的融合与开放式发展。因此，在政府信息系统整合过程中，通过组织结构优化才能进一步释放大数据传播、协调和控制的潜能。

（一）提高跨部门信息共享的核心价值认知度

大数据运用的程度与技术使用者的认知、动机和兴趣等密切相关。在实践中，不少部门对于大数据战略缺乏起码的认知，“纯技术论”“纯工具论”“纯部门论”仍有市场。推进政府信息系统的整合，首先要有“大数据思维”。所谓大数据思维，是指一种意识，认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人亟需解决的问题提供答案。[4]需要政府各部门基于协同的基础，借助新一代的云计算、物联网等信息技术和应用，通过感知化、物联化、智能化的方式，将信息基础设施、社会基础设施和商业基础设施连接起来，使不同领域、子系统之间的关系显现出来，形成一个实时反应、普遍联系、相互促进、彼此影响、协调运作的和谐生态整体。

协同的含义就是合作，而非独立行事。面对跨部门运作和跨部门信息资源流动，各部门首先在工作目标上要达成共识，“增加跨部门、跨专业领域、跨边界的能力和信任”[5]，这决定着各部门主观能动性的发挥以及后续采取何种形式去实现资源共享。对于政府机构而言，不同于营利部门的“增值”目标，营利部门的“增值”意味着提高生产率，进而增加盈利，而政府部门联合行动的目标定位在于“公共利益”，用马克·摩尔（Mark Moore）的话说，就是“创造公共价值”。

在运用大数据推进政府信息系统协同运行的过程中，要真正实现大数据的价值，还要借助社会中介组织、企业以及公众的力量，逐步建立“政府引导、社会推动、企业实施、公众参与”的工作格局。不仅要充分发挥行业协会等中介组织的资源优势，出台相关的行业规范标准；还要发挥企业开发利用和应用大数据的主体作用，提升精细化管理水平的需求和动力；更要不断拓展公众参与信息化建设的方法和渠道，通过构建政府、社会中介组织、企业和公众协同的工作模式，将大数据应用落到实处。

（二）优化信息流动结构

按照结构功能主义的观点，一个系统的结构与功能存在密切联系，功能依赖于结构。合理的结构能够保证信息系统运作良好，这里的“结构”指的是系统中固有的信息流通模式。信息流动方向包括向上、向下或横向流动。从某种程度上来说，信息流动结构也是权力结构，权力来自于对信息选择与传播的掌控。

在大数据环境下，政府信息系统建立数据共享要求不同系统具有高度兼容性，由于各部门的专业特征和信息流动偏好不同，在一定程度上影响着数据融合度。信息流方向决定着信息的传递、共享和交流的速度和准确性，如果信息在现有结构中无法实现顺利传送，就需要改变组织结构以实现更好的信息流动。在信息系统运行中，也可能因为信息流动结构不畅导致信息传递速度变慢，信息被过滤或歪曲的机率也就越大。正如马奇和西蒙所指出的，在信息传送过程中，原本被收集者认为是假设的、不确定的以及薄弱的数据，通过组织决策层级往上呈送后，逐渐成为最终的、确定的以及牢靠的数据。这种途径被称为“不确定性吸收（uncertainty absorption）”[6]。当然，现代政府承担的组织规模越来越大，功能也日趋复杂，这就使信息流动结构的规划和设计更加困难。

俞晓波·大数据时代政府信息系统协同运行研究——基于组织结构的视角

（三）搭建部门内部与部门之间的沟通协调网络

加强跨部门之间的信息沟通与协调是充分运用大数据的基础条件。这些网络按照不同的工作任务和工作内容进行调整。除了正式的沟通网络之外，还要建立非正式沟通渠道。正式的沟通网络为传递信息建立了固定的结构，而非正式的沟通渠道可以根据不同需要随时形成。沟通协调网络决定着信息运行的方式，随着联结人员数量和信息特性的变化而发生变化。

大数据建设是一项有序的、动态的、可持续发展的系统工程，必须建立良好的沟通网络，以促进建设过程中各个环节的正规有序，实现统合，搞好顶层设计。通过部门内部或部门之间的沟通网络，将开发、应用支撑政府运转的信息资源作为首要任务，使政府及社会的数据、信息、知识、能力、应用、服务等进行有机整合，掌握智能化进程的先机与主动权。虽然造成部门信息资源无法互联互通的技术原因之一在于不同时期分散实施的系统，由于数据库系统、运行环境、信息编码规则等方面执行不同的标准，致使系统无法集成，但真正要解决问题还需借助沟通网络，针对信息系统建设中的大数据应用，建立不同主题、不同模块的大数据建设标准，为实现各类信息系统之间的互联互通、资源共享奠定基础。不同领域的数据之间也有一定的关联性，这种数据间的耦合可以使大数据不断产生更大的价值。信息资源跨部门共享就是一种结构化的跨部门合作，只有通过彼此间的协商与交流，将个人的认知、愿望和力量转化为集体的共识，才能对跨部门共享产生积极的影响。[7]因此，政府部门可通过沟通协调网络，消除数据壁垒，将现有的各条线、条块的各类业务系统、信息系统、网站平台等进行数据贯通和整合，实现各类信息数据的共享应用和深度整合。此外，还可效仿发达国家的先进经验，探索构建统一的数据开放门户，拓宽民众了解和使用数据的渠道。

(四)建立辅助性的动态合作团队

虽然政府主体结构重组原则上能够减少信息系统的分割，但由于涉及到权力的改变，在时间、精力和人员稳定性等方面的成本较高。相比较而言，更简单的做法是建立动态的合作团队，安排代表不同专业和阶层的专家共同组成一个工作团队或小组，共同负责一个特定的项目。动态团队就是跨越界限的合作平台，形式多种多样，既可以是同级政府合作，也可以实行跨级合作。动态团队中的成员在合作中地位完全平等，不分政府与非政府，没有上下级，不存在命令与服从关系；在决策过程中遵循民主协商、平等自愿的原则；按照实际要求进行灵活合作。这种非正式组织完全可以突破行政系统内的固定边界，有助于成员之间的信息交流，而不需要考虑成员的官僚等级，能够促进信息和资源的整合和利用最大化，加强合作与激发创新。美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）等人曾经提出“协作小组”形式，这一形式就是围绕某一具体项目或共同的任务，组成跨组织的合作式攻关小组来完成任务的，它不仅可以摆脱单一部门看问题的局限性，从不同部门的角度全面分析问题，而且能够冲破跨部门的阻碍和围墙，使观点和信息流通得更快，行动起来也更容易。[8]这样一种脱离层级控制的扁平化结构本质上就构成了一个知识体系，其优势主要在于对各部门人员所拥有的知识、信息进行整合、创造和管理，促进不同部门和行业的信息资源共享，发挥出巨大的整体效能。

政府信息系统的协同运行不仅与技术相关，更与政府转型、结构调整息息相关。在政府信息系统建设中，很难用一种具体的协同结构模式来概括，即使是相同的模式，其效果也不尽相同。正如比较行政学家盖伊·彼得斯所认为的，替代传统模式的有市场模式、参与模