我国保障性住房的监管问题研究

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我国保障性住房的监管问题研究

马姗伊　娄慧娟

( 吉林财经大学，吉林　长春　130117 )

【摘　要】我国保障性住房在政府的强力干预与支持之下，越来越多地惠及社会上的弱势群体。政府强有力的监管不仅关系到老百姓的切身利益，还关系到政府的公信力以及和谐社会的构建。但是由于保障性住房起步较晚，相关法律法规不健全、责任追究制不完善、监管主体单一等原因，导致政府在监管中暴露出了一些问题，削弱了保障性住房的政策效果。一方面严重阻碍了保障性住房的可持续发展，同时在保障性住房政策实施的整个过程中，政府的监管常常徘徊在不监管和充分监管之间，使得保障性住房的发展伴随着极大的风险。所以在综合分析我国保障性住房现状与问题基础之上，希冀通过加强立法建设，使保障性住房的监管做到有法可依；设立专门的监管机构，保障监管的效率；还可构建多方监管机制，做到政府监督与社会监督一起发力；同时增加保障性住房配套监管制度的构建，为保障性住房提供可持续的发展空间。【关键词】保障性住房；低收入人群；政府监管

国家在民生事业的发展过程中，针对社会上的低收入群体以及弱势群体提供了覆盖生活、就业、住房、医疗等方方面面的社会救助。其中保障性住房就是政府为中低收入者以及住房贫困者所提供的住房救助，在限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的基础之上，具有社会保障性质的住房。我国在理论与实践的摸索中，逐渐形成了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房和限价商品住房等为主体的住房保障体系。保障性住房意在改善民生、保障弱势群体的住房权利，但是由于我国保障性住房发展较晚，政府的监管角色尚待在理论中不断摸索，在实践中逐步完善。

一、保障性住房监管的理论研究（一）国内研究

国内学者对保障性住房监管方面的研究主要包括如下几个方面:第一，审查制度建设方面的研究。张占录（2011）提出健全准入审查制度应该从三个方面进行完善，一是要实施全面审查制度，二是实施独立调查制度，三是实施多方位调查制度。第二，退出机制方面的而研究。孙娜（2015）认为保障性住房退出机制应以科学化、规划化和合理化为指导，公众以微信监督、新闻报道等新形式进行监督；住户的信息要始终公开、透明，有利于社会群众的积极参与监督。肖伊宁、高珊（2014）指出要从法律体系、退出制度设计、配套机制等方面采取措施，这样保障性住房“退出难”的问题才能在一定程度上得以解决。第三，审核机构方面的研究。唐银（2012）提出应设立专门的审核机构，对申请人进行资格审查，从源头上杜绝房屋需求者的寻租行为。第四，监督机制的研究。赵鹤（2015）认为应健全保障性住房建设的监督机制，严格监督保障性住房的格局设计和建筑质量。韩喜平,周玲玲（2015）认为保障房供给过程中出现了保障房与保障对象不相匹配、保障房建设标准超标等问题，因此，需要从转变政府理念，完善保障房规划设计、建设、分配相关的制度规范以及加强基础领域制度建设等方面来保证保障房分配正义的实现。第五，个人信息监管系统的建立。张琪（2015）强调要建立个人信息监管系统，加大对骗租骗购行为的惩罚力度，建立专业管理体系，以完善保障性住房的监管制度。

（二）国外研究

由于历史悠久的社会保障发展历程和较为丰富的社会保障理论的指导，西方发达国家基本上已经形成了较为健全的监管制度体系。Appeaning Addo（2013）对美国大克拉克市保障性住房问题调查后，认为保障性住房在建设和使用过程中需要注意两个问题，一是要切实为低收入者提供相应的生活便利，降低他们的信贷负担。二是要做好防止以权权谋私、贪污腐败的措施。1Michael H.C.Ho(2002) 认为为住房困难家庭提供的住房也应具备良好的居住质量和完善的建设标准体系。Bums和Grebler(1977)认为政府应该干预住房市场，以满足那些市场失灵的部分，提出了住房干预理论。Quigley(1999)在《为什么政府要在住房事务中起作用》一文中，以北美国家的统计数据为研究基础，其从维护中低收入群体的基本住房需求利益、调节国民收益合理分配和维护公平公正机会的角度，指出政府应在住房事务中发挥重要作用性。

二、我国保障性住房监管存在的问题

（一） 保障性住房的筹资使用监管机制不健全

目前，我国的保障性住房资金源头主要包括：中央政府或各级地方政府土地转让收入和财政拨款、地方融资平台融集资金、商业银行贷款、公积金累积净收益等，已经形成了多渠道、多层次的住房融资模式。但是由于资金筹集使用监管机制不健全，导致保障性住房安居工程专项资金落实不到位，违规挪用现象严重。据新华社2015年６月报道，部分地区安居工程专项资金被套取挪用。187户补偿对象通过编造虚假产权资料等方式骗取征地拆迁补偿9617.88万元。102个单位以多报改造户数、重复申报、编造农户花名册等手段套取城镇安居工程财政资金2.72亿元、农村危房改造财政资金1.83亿元。142个单位挪用安居工程财政资金4.86亿元（含农村危房改造1847.64万元）、银行贷款和企业债券融资13.22亿元，用于弥补工作经费、修建公园场馆、房地产开发和平衡财政预算等支出。41个基层经办机构和一些村镇干部以虚报冒领、截留克扣或收取“保证金”等方式，骗取、侵占危房改造补助资金1448.38万元（其中农村危房改造1247.12万元）。保障性住房建设已经成为腐败的高发区。

（二）保障性住房工程建设监管不足

我国关于保障性住房建设质量问题频频见诸于各大媒体，建筑商为了谋取暴利，在建设中以次充好、偷工减料现象屡禁不止。在房屋的设计中，建设了豪华的保障住房，存在严重超标现象。为了降低土地成本，部分建筑商选择偏远地区建设保障性住房，交通不便、配套设施不完善等问题给住房者的工作与生活带来了极大的不便，严重削弱了保障性住房的福利效果，损害了政府执政的公信力。

（三）保障性住房分配监管不力

我国保障性住房的分配面临极大的诚信挑战。由于目前我国尚未形成完善的居民收入申报制度和征信体系，为保障性住房的分配带来了极大的难度。审查部门仅仅依据申请人的基本信息以及申请人所在单位出具的工资收入证明来确定是否具备申请资格，无法核实其真实收入状况，对于其手中持有的股票、现金、房产等无法准确核实，造成了保障性住房资源分配方面的不公。同时部分保障性住房的工作人员在利益驱使之下，出现了寻租行为，与申请人联合骗得房屋，使得保障性住房并没有实现资源的最优配置，保障性住房化解贫富差距、改善民生的效果大打折扣。与此同时，保障性住房分配的动态监管制度尚不健全，无法监督房屋获得者可能由于收入变化而出现的申请资格丧失或者申请资格中断等问题，所以我国急需搭建保障性住房退出机制。

基金项目：国家软科学研究计划“我国失独老人的养老保障模式研究”（2014GXS4D097）；吉林省科技厅基金项目“吉林省养老保障服务体系建设研究”（20130420091FG）；吉林省教育厅基金项目“新生代失地农民的社会保障问题研究”（2014141）；吉林省教育厅基金项目“吉林省失独家庭的养老保障问题研究”（2014142）。

20（四）保障性住房后期监管缺失

大多数保障性住房小区由于房屋归属的特殊性质，入住后管理过

于混乱，出现房屋维修主体缺失、物业服务质量不到位、监督管理困难等一系列问题。一些廉租房小区公共秩序混乱，环境卫生较差，拖欠迟缴租金、破坏房屋设备、空置、非法转租的现象较为普遍。物业服务作为保障性住房的第一线管理者，其工作的好坏在很大程度上决定后期管理工作的质量，但是由于政府对物业服务监管的缺失，严重影响了物业服务效率，使居民的入住满意度普遍不高。

三、我国保障性住房监管产生问题的原因分析

（一）保障性住房的法律法规不健全

目前，我国保障性住房立法层次较低，甚至没有一部全国立法性质的《住房保障法》，自上而下都只是一些国务院部委和地方政府颁布的法规政策和规章，缺乏具有高阶位指导性的保障性住房法规。相比之下，德国政府于1950年颁布《住宅建设法》，日本政府于1951年颁布《公营住宅法》，而且住宅法在实践中仍在不断完善，在解决低收入家庭的住房保障与遏制贫困恶化等方面发挥了重要作用。可见，没有法律的权威和强制性作为保障性住房发展的坚强后盾，将严重影响保障性住房监管部门工作的顺利实施和进行，造成监管工作的不稳定性和随意性，从而导致保障性住房建设工作的落实存在偏差。

（二）责任追究制不完善

诚信是保障性住房运行中的重要基石，他不仅考验着保障对象的诚信，同时也考验着公共部门从业人员的职业道德。保障性住房是政府惠及民生、化解贫富差距的有效手段，但是在执行中，由于保障性住房的问责机制不健全，部分工作人员在经济利益的驱使下，把保障性住房作为牟利的手段，使得住房资源配置不公，弱化了国家的政策效果。对于保障性住房的申请者来说，骗租骗购保障房所面临的法律上的处罚比其可能获得的收益要低得多，所以在巨大的经济利益与低违法成本的博弈中常常铤而走险。因此才会出现出现“开宝马住经济适用房”怪现象、把经济适用房转租他人或者转手交易牟取暴利等怪现象。

（三）政府部门职责不清、协作性差

当前保障性住房管理机构不完善，缺乏专业独立的监管机构。各行政主体之间的协作性和信息传递性较差，中央和地方两级政府职责不明、职权不清，政府既是政策的制定者又是监督者，导致监管工作的执行力不足；各管理部门之间又相互独立、各自为政，缺乏协调和沟通，监管权力的不集中将严重制约着监管质量和办事效率。由于对保障性住房的监管不明确，存在多个监管主体，当真正出现问题时，各个管理部门又会相互推诿责任，使得群众投诉无门，影响政府的公信力。

(四)监管主体单一

在保障性住房的建设过程中，虽然政府部门是监管的主体，在保障性住房建设中起着主导的作用，但是在实际的监管过程中，由于保障性住房建设项目是一个庞大的系统工程，涉及多项工作,而政府部门由于财力、物力和人力的限制，使得监管的效率低下。一个完整的保障性住房监管系统，除了政府主体的监管，还应当包括社会力量的广泛参与。但是我国政府把保障性住房监管完全纳入自己的行政体系内，由住房保障部门或建设行政部门负责实施，非营利社会组织机构基本被排除在外2，而且人民群众和新闻媒体等社会监督力量，也没有充分发挥，这不仅在一定程度上加大了政府部门的监管负担，同时也使得许多监管问题得不到有效的监督和管理。

四、完善我国保障性住房监管的对策建议

（一）加强立法推动，使监管有法可依

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是我国依法治国的基石，完善的法律法规是保证保障性住房有序发展的制度保障。我国要加快推动保障性住房立法，从顶层设计入手，尽快建立完善保障性住房法律法规，建立符合中国国情的全国统一的《住房保障法》。该法律要明确规范保障房建设各个环节中的主体及相关责任，搭建完善的诚信制度，建立住房保障监管长效机制，同时加大对违规者的惩罚力度，强化法律责任，以保证被保障群体的公平分配的合法权益。我国可以效仿发达国家的可行做法，不仅要在保障性住房的进入、分配、退出环节方面加大监管，还要设计合理的细则，遏制出现新的分配不公，防止保障性住房小区成为新的贫民窟。法国政府为防止保障性住房沦引发新一轮的贫穷，于2000年颁布法律规定，任何开发商在住宅建造规划中，至少要划出20%的房屋面积，卖给社会福利房屋管理公司，由其出租或出售给低收入者，并提供房屋的日常维护和管理，其余80%则按市场价格销售，有效地避免了社会低收入群体出现居住地的贫富差距，也促进了多文化的交叉融合。

（二）设立专门的监管机构

我国可以借鉴发达国家和香港的先进做法，建立高效专业独立的保障房监管机构。各级地方政府可以根据保障对象的数量，统一核定监管机构编制并匹配相应的专职人员，成立专门的保障房监管机构，同时各个管理部门之间也要相互协调、沟通，以实现信息互享，提高监管效率和质量。政府应该以法律形式明确规定相关主体的责任，把监管人员的工作纳入绩效考核范围，将工作责任与自身的利益相结合，考核方法可以采用目标管理法，给每个工作人员都设定若干个具体且可行的指标，把这些指标作为开展工作的关键目标，其完成情况是评价工作人员的重要依据，同时要建立科学合理的奖惩制度，不仅仅只是精神的奖励，还要重视物质方面的奖励，这样既可以提高监管人员的工作积极性，又使其不敢进行违规监管。

（三）构建多方监管机制

在保障性住房的建设过程中，政府应该发挥其职能和优势，对各个部门的任务和职责进行明确界定，提高监管的力度，在对保障房工程质量进行检查时，合理引入第三方专业机构参与监督，在施工单位和监理单位进行巡查后再复核，以确保工程质量。充分发挥社会监督作用，调动新闻媒体参与监督，对保障性住房建设、分配等过程进行跟踪报道，通过对存在问题的披露，以形成强大的舆论力量，引起社会的广泛关注；人民大众的监督力量最强大，是最有效的监督，应该动员广大人民群众积极参与保障房建设监督，比如公众可以借助微博、微信等新兴媒体，对有关部门的违规行为及租户的骗租行为进行揭发检举；充分利用具有专业技术和管理知识的社会组织，使其积极参与到保障房建设的各个环节，配合政府部门工作以提高效率。只有将政府监督与社会监督一起发力，才会使保障房实现真正的保障作用。

（四）完善配套监管制度

我国需要大力监管保障性住房分配基本原则的落实工作，即针对不同收入群体实施不同的住房配给。对城镇低收入住房困难家庭实行廉租房制度；对中等偏下收入住房困难家庭实行公共租赁住房保障；对中高收入家庭实行租赁与购买商品住房相结合的制度，充分发挥保障性住房在化解贫富差距方面的调节作用。我国需要建立个人征信制度，加大对保障对象的诚信监管。我国的个人信用制度建设尚处于建设的起步阶段，保障性住房的运行源于诚信，诚信与否直接关系到保障性住房的成败。国家应该加大力度推广个人征信制度的建立，记录与跟踪保障性住房对象的收入变动情况，形成稳定的征信体系，保障住房资源配置到最急需的人群手中。建立完善的举报制度。在市场经济运行中，每一个保障对象都可能在利益驱使之下，成为追逐利益最大化的经济人，逐利行为虽然会带来自身福利的显著提高，却侵占了公共资源，剥夺了低收入群体权益，造成了社会整体福利水平的下降。为保证住房资源的合理公平配置，各主管部门必须设立实体与网络的举报途径，做好保障性住房的监督与保障工作。

参考文献：

[1]丁晓欣,樊明仁等.基于系统论的我国保障性住房监管问题研究[J].管理论坛,2015(3):26-33.

[2]李小莹,刘伊生.香港公屋建设监管的研究与启示[J].建筑经济,2011(5):51-54.

[3]肖淞元.中国城市住房保障制度的演变、问题及建议[J].中国房地产地,2012 (10):41-52.

[4]纪慧慧.我国保障性住房的监管体制探析[J].福州党校学报,2015(4):58.

作者简介：

马姗伊（1974—），女，吉林长春人，副教授，硕士生导师，吉林财经大学公共管理学院教师，主要从事养老保障与就业、福利经济研究。

娄慧娟（1992—），女，山西襄汾人，吉林财经大学公共管理学院，在读硕士，主要从事养老保障方面研究。