我国土地制度现状及改革历程

我国土地制度现状及改革历程

——“新土改”系列专题研究之一一、我国土地制度现状

我国现阶段的土地制度为社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。基本特征为土地城二元制：城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有（包括村农民集体和乡（镇）农民集体）。

土地所有权市场，是指国家依法将个人或集体所有的土地转化为国有土地，完成所有权的转移，其主体只能是政府。土地一级市场是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地收为国有土地后出让给使用者的市场，政府作为唯一垄断供给者。土地二级市场是使用权转让市场，土地使用者通过转让、出租、抵押等方式流转，政府作为职能部门对整体市场行进把控。

表1：中国土地市场交易结构

资料来源：中房研协整理土地所有权市场是城市增量土地的源头，或者说是城市扩张的基础途径。中国建设用地资源并不稀缺，但是数量上农村多、城市少，在中国城乡二元的土地所有权结构下，城市增量建设用地主要依靠农地征收的方式实现，从源头上限定了土地从农村向城市的单向流转，形成了土地所有权市场的利益分割。农村集体建设用地流转将是平衡城乡差距，打破城乡发展二元结构以及有效增加土地供应的最有效的办法。

图1：中国土地流转形式

资料来源：中房研协整理二、我国土地制度改革

新中国成立以来，宪法上曾对土地所有制进行了五次重大调整。建国初期，起临时宪法作用的《共同纲领》中规定要“将封建半封建的土地所有制改变为农民土地所有制”，是在一定程度上的“土地私有制”。1954年宪法中明确规定“国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动所有制，即资本家所有制”，实行“公有、私有并轨的土地所有制”。七五和七八宪法中，实行“全面公有的土地所有制”。1982年宪法第十条则规定“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有”，奠定了我国“城乡二元的土地公有制”基础。

1、城市土地制度改革

资料来源：中房研协整理2、农村土地制度改革

1)农村土地制度改革历程

改革开放以来，我国农村集体制度经过四次重大的变革，是通过土地改革、农业合作化、人民公社化、家庭承包逐渐演变而来的。直至2008年，在党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。实现了土地经营由个体经营向规模经营、粗放经营向集约经营的转变，达到了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。但是这轮土地改革才刚刚起步，还有很多配套的政策和法律需要规范。

资料来源：中房研协整理

2)农村土地改革进程中的问题

第一、在我国传统农业经济占主导的社会发展阶段，农民对土地有着强烈的占有欲，对土地占有关系公平有强烈的要求，这些在农村工业化、城镇化高度发达阶段是需要改变的。

第二、在土地制度变革中追求一平二调，土地政治稳定权衡多于经济效率权衡，忽视土地的商品经济关系。我国广大农村地区工业化、非农化不足，经营土地是农民获得经济收入和社会保障的主要来源。

第三、土地占有关系紧密联系着社会阶级的利益格局。土地从“均田制”到家庭承包责任制，相应的政治格局从“君主制”到“乡村政治”的基层格局，各阶层的利益关系大大阻碍了土地制度变革的进程。

三、农村土地流转改革的重点和难点

在新型城镇化的大旗下，打破土地二元结构限制、推动农村集体土地流转成为新一轮土改的核心议题。目前集体土地流转必须要经过政府征地才能转化为国有建设用地，政府对集体土地向国有建设用地“转正”方面形成了“垄断”，而相应的征地补偿与集体土地实际价值不相对等，农民不能享受到土地的增值收益，权益受损。如何提高土地使用效率，又能使农民权益得到最大保障，我们认为在农地流转改革中有以下几点需要注意：

1)盘活闲置用地。随着农民进城务工人数的增加，造成大量耕地荒废、农村宅基地闲置。对废宅基地复垦及空闲地、废弃地进行整理利用，既增加有效耕地面积，又增加建设用地指标，缓解城镇建设用地供应矛盾。

2)农地确权。农地产权界定不清，农民、集体、国家等土地关系混乱。农村集体主要有三个主体：乡镇农民集体、村农民集体及村内集体经济组织。集体的大小、成员集体所有的土地范围是变动的，缺乏明确的界定。明确的产权界定才能产生明确的利益分配，才能明确的利用土地资源产生社会财富。

3)地方“先行先试”。由于土地各地方情况不同，又涉及各阶层的利益，全面推动改革阻力较大，借助试点的扩围，相关的制度才有可能取得渐进式突破。现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行或结合当地发展做出的探索，不能在全面铺开，土地制度的改革短期内很难有较大突破。

4)建设用地供给市场化。除基础建设、公共设施等用地征收外，农民成为市场交易主体决定实际土地的供应和价格。政府作为职能部门进行总体规划，减少参与，可以有效解决目前征收过程中的矛盾，实现农民权益最大化，利益风险共担，降低地方政府对于土地财政的依赖。实质是推动改革城乡二元土地制度，实现同地同权，打破地方政府对建设土地的供应垄断。这是改革的关键点，也是改革难点所在。

5)顶层设计需亟待明确。不规范的农村集体土地交易难以得到有效保障，容易造成纠纷，降低了土地资源的使用效率，尽快出台农村集体土地流转顶层制度可以更好地利用现有的农村集体建设用地，对于提高农业生产用地的使用效率也有积极作用。目前相关的顶层制度设计尚未出台，囿于现有法律所限，各地的尝试难取得突破性进展。