关于环境保护税的研究

关于环境保护税的研究

【摘要】：

随着全球工业化的不断发展而带来的环境恶化问题越来越成为人类关注的焦点，中国做为发展中的大国，随着经济的发展而牺牲的环境利益更加突出，环境问题日益成为发展经济的重要制约因素，如何既能发展经济，又不以牺牲环境为代价，成为涉及国家经济、企业和民生的重要话题，也成为政府及社会各界人士讨论的热点话题。完善我国现行的环境法律法规及税收政策，促进可持续发展，保护环境，是必然的发展结果。环境税的完善发展需参考国外的先进经验，结合中国的实际情况，税费互补，有效的实施和发展。

【关键词】：环境保护；税费；环境税；

【正文】：

一、目前国际社会对环境和重视及环保税开征情况

（一）国际社会对环境的重视

环境质量是生活质量的重要内容，它直接影响着人类的健康和安全；环境问题又影响着经济的可持续发展和社会政治经济的稳定。针对日益严峻的环境问题，国际社会正在积极采取行动，1972年6月5日，联合国在斯德哥尔摩召开了第一次环境大会，通过了《人类环境宣言》；1987年“世界环境与发展委员会”成立；1992年6月3日联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，183个国家、70多个国际组织、102位国家首脑出席了这次大会，在这次大会上通过了《关于环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》等重要文件1，此后，联合国环境与发展大会定期不定期的召开国际性的环境保护会议，各组织、各国之间的环境保护交流也日趋频繁，标志着国际社会越来越重视环境问题，并正在以可持续发展为宗旨，朝着统一协调发展和环境之间相互关系的目标前进。

（二）国外的环保税情况及成果

美国于上世纪七十年代开始征收二氧化硫税，此后相继开征的有德国、日本、荷兰、挪威等。英国于上世纪七十年代率先征收二氧化碳税，相继开征的有荷兰、挪威等，英国还从1996年开始按人征收垃圾处理税，从2001年开始征收气候变化税，对境内工商业用电、煤、天燃气、石油液化气征收气候变化税等。德国1981年开始征收水污染税，1999年实施了生态税改革，征收对象是汽油、柴油、天然气等，根据不同品种、不同用途采取不同的税率，平均税额为油价的12—15%，其中所得10%用于环保投入。法国也在2010年开征碳税。此外，挪威对饮料容器征收环保税，马尔代夫向游客征收气候税，美国等国家还征收噪声税、拥挤税，芬兰、瑞士等国即将开征或提高碳排放税等2。

国际上发达国家环保税的征收经过四十多年的探索发展，取得了明显效果，如：瑞典1991年开征硫税后，每年二氧化硫排放量估计降低1.9万吨；挪威的二氧化碳税使一些工厂二氧化碳排放量降低了21%；丹麦经济增长75%，能源消耗总量不变；环保税不但增加了政府的收入，增加了环境改善投入，还通过严格的税收管制，强化了环保意识，推动了环境、经济的良性发展3。

二、我国严峻的环境形势及环保税费情况

（一）我国严峻的环境形势

据1998年我国322个城市的环境监测结果显示，我国80%的城市居民生活在大气质量较差的环境中，全球空气污染严重的50个城市中我国有31个，其中污染最严重的10个城市中我国占8个，酸雨覆盖面积约占我国国土面积的30%，我国每年城市垃圾量超过1.4亿吨，其中无害化处理率只有10%4。面对国内严峻的环境形势，我国政府先后出台了一系列的法律法规和规章制度，如：《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律，环境影响评价制度、“三同时”等制度，《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《全国生态环境保护纲要》等指导性文件，并制定了一系列的环保鼓励政策和税收优惠政策，虽然取得的一定的效果，但我国做为发展中的大国，生产力水平相对低下，环境问题日益成为制约社会发展的重要问题，而且会成为严重而长期的社会问题。

（二）国内环保税费现状

1．与环境保护有关的税收

中国现在尚未开征单独的环保税。现行税制中，消费税、车船税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税等税种客观上起到了节约资源和保护环境的作用。中国现行的消费税属于特别消费税，是对特定的消费品或消费行为征收的，主要目的是通过课税范围的选择、差别税率的安排等发挥其引导消费方向、抑制超前消费的功能。车船税是对中国境内依法应办理登记的车辆、船舶，根据其种类，按照规定的计税单位和年税额标准计算征收的一种财产税。城市维护建设税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种税。资源税是向在我国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人征收的一种税，税目有原油、天然气、煤炭、矿产和盐等资源。城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类单位和个人征收的一种税。耕地占用税是为了加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对在中国境内占用耕地建房或者从事其他非农业建设的各类企事业单位和其他个人征收的一种税。城镇土地使用税和耕地占用税主要是对土地使用的一种税收，在本质上类似于对土地资源租金征税。土地增值税客观上起到抑制土地炒作，限制土地浪费的作用。这些现行的税收制度中，都直接或间接对节约资源、资源综合利用和环境保护起到了一定作用。此外增值税、营业税、企业所得税、房产税等税种也为环境保护和资源综合利用提供了税收政策上的优惠和激励。

2．现阶段主要的环保费收取制度——排污费收取制度

收取排污费是目前我国对破坏环环境、向环境排放废水、废气、噪声、固体废弃物收取费用最主要最常用的方式，根据“谁污染谁负责”的原则，国务院于2002年颁布了《排污费征收使用管理条例》，明确了排放污染物的单位应按照排放污染物的种类、数量依法交纳排污费，超过排放标准的，加倍交纳，排污单位缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律法规规定的其他责任。在《环境保护法》也明确规定了违反环保法、造成环境污染和生态破坏者应受到处罚的规定。排污费由由各地环保部门征收，由当地财政支配，法律规定的排污费收取方式有两种：一是排污费，二是违法处罚。

3．其它环境保护收费制度

除排污费之外，与环保有关的收费还有：生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费等。生态环境补偿费是按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发与保护、增值并重”方针开征的一种环境保护费用。水资源费在全国范围内征收始于1997年10月28日国务院批准颁布实施的《水利产业政策》，该政策规定：“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费”。矿区使用费和矿产资源补偿费依据《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》(1989年1月1日发布)和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》(1990年1月15日发布)征收。矿产资源补偿费自1994年4月1日起对采矿权人征收，体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。

环境保护收费制度主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的，其目的是调整企业间的级差收入，促进市场公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护，因而，从严格的意义上说，并不能称为货真价实的环保税。

（三）我国环保税费方面存在的问题

1．环保收费在立法和执行上的缺陷

我国现在没有单独的环保税，环保方面的收费以收取排污费为主，《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》明确规定县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门为排污费征收标准制定和执行的主管部门。这就说明了环保收费是以环保部门为主的政府行政手段为主，而非以法律形式规定的税收征管方式，由于在立法上的缺陷，各地环保部门各自为政，很容易形成排污费收取标准不统一，弹性空间大，收费透明度低。此外排污收费制度虽然参照了税收制度进行设计，但由于缺乏税收征管法的强制力保障，造成了收费执法刚性不足、随意性大，过度依赖行政手段，不仅行政成本高，执行效果稳定性也比较差。另外，排污费收取和使用的管理体系不完善，没有严格的收缴限制和统一使用规划，收费被截留和挪用的问题时有发生，各地政府、环保部门、收费部门相互扯皮的事情时有发生。排污许可制度已执行了30多年，我国目前虽然综合运用了多种环境手段，但收费的法治依据比税收弱，收入的可能性边界比较大，征收额多少同征收主体的努力关联度极大，难以保证及时的征收足额排污费。但其设计和执行上的缺陷起来越突出，因此，将排污费逐步演变为环保税已成为必然趋势。

2．收费制度不完善，环保收费不统一，

现行排污收费制度只对废水、废气、废渣、噪声、放射性等5类113项污染收费，且收费标准是参照污染处理成本来收费的，但是随着科技水平的发展，传统的污染源已不能覆盖现有的污染项目，如光污染、磁污染等，且随着环境容量的越来越小，污染的升级，原有的污染处理措施、成本、效果已远远不能满足现在污染的处理要求，现行环保收费制度作为执法依据的充分性、适宜性等不完善性方面越来越突出。

同类企业，在不同地点交纳的排污费是不一样的。环保收费制度规定由县级以上环保部门核定排放标准和收费金额，这就造成了有的地方政府无视当地环保部门的存在，为发展地方经济，甚至以招商引资为由，公开承诺不收或少收若干种排污费，以牺牲环境等公共利益为代价换取经济效益和政绩，于是出现一些重污染企业为了逃避高排污费或环保监管严格的地区，而选择经济落后地区或监管不力的地区进行建厂生产，进行污染转移，国家不但收不上排污费，反而没有有效治理污染。另一方面，在一些地区环保部门以收费为目的，向企业高额征收各种排污费及附加费用，“一税轻、二费重、三费四费无底洞”，反应了我国目前收费的混乱情况。

大到企业收费不统一，小到居民生活收费也不统一，不同地区、不同城市，不同征收方式收取的费用是不一样。笔者在审计时发现，同类企业在不同地区收费非但不同，其差别甚大，例如同一连锁快捷酒店，规模和入住率相似，在河北省省会石家庄市水污染费等每吨达13.5元，垃圾处理费每月15000元，每年排污费成本高达50多万元，在保定市水污染费每吨11.5元，垃圾处理费每年5万元左右，每年排污费成本在20多万元，而在廊坊一个县里每年年底与环保局协商上交综合排污费2万元左右，其环保成本相差二十几倍。再如城市居民垃圾处理费，河北省只在少数几个城市内使用燃气的家庭内收取燃气费时附带征收，而不使用燃气或在城市之外的居民是不收取的。

收费票据的不统一，收费普遍使用的是财政收据，一方面是各地的财政收据不统一，省级以上财政部门统一监制收据也不能实现统一监管，另一方面，大量使用非财政收据，甚至是白条，更造成了收费的混乱局面。

3．有关环保税收制度不完善

由于目前我国没有系统的环保税，其它税种涉及环保的内容都是比较零散的，如：一次性消费用品的征税问题在消费税中没有专门规定；对大气破坏严重的氟利昂、氯氟化碳制品等在流转税中与其它产品税负一样；资源税单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况，容易造成对资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担；耕地占用税、土地使用税和土地增值税都属于对土地资源的征税，但它们之间彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。

4．环保收费难以做到收入和调控的作用

税收的作用无外乎两点，收入和调控。我国从1978年开始实行排污收费制度，到去年，征收规模每年依然不足200亿，仅相当于当年财政收入的1/4000。由于现有排污费规模过小，收入功能基

本可以忽略，尽管目前我国收取排污费、水资源费、矿产资源费等各种与环保有关的费用，这些收入为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。由于排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力，且以当地政府为主导的环保治理具有局限性、阶段性，很难做到系统性和长远性，影响了其调控效果，影响了收入和调控的作用。

三、开征环保税的必然性趋势和重要意义

（一）开征环保税的必然趋势

综上所述，根据我国的环保形势及国际社会的环保税开征经验，笔者认为在我国开征环保税是必然趋势，主要体现在以下三个方面：

1. 以行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段来解决环境问题是必然趋势

以各地环保部门为主的环境执法及排污费收取制度，经过了三十多年来的探索、完善，虽然取得了一定的效果，但立法、执法中突现的问题越来越严重，而且已跟不上日益严格的环境保护形势和国际形势的发展。在时机成熟的条件下必然会以法律替代行政规章，且在法律的框架内，运用经济、技术和必要的行政手段来解决环境问题。

2. 改革和完善税收制度，开征环境保护税是必然趋势

税收制度的改革和完善是随着社会、经济的发展而不断改革和完善的。例如现行的《企业所得税法》、增值税法》等都是几经修订，逐步探索和完善的，这就说明了中国税制是紧跟时代发展的，是在社会主义经济的发展要求下逐步向着法制化、科学化和规范化前进的。

目前我国只有排污费，但由于排污费征收标准过低，还不到治污投入的 20%，而且相关的系列税收制度由于没有系统的环保方面的税收条款，导致了我国环境资源的廉价使用，环境持续恶化，开征环境税无疑能极大地缓解我国面临的严峻环境压力。同时，国际社会对碳排放税和碳交易的呼声越来越高。因此，顺应国际国内环境保护的需要，加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制，完善有利于产业结构升级和可持续发展的税收政策，推进费改税，开征环境保护税是必然趋势。就财政收入的机制而言，首先考虑税收，其次考虑收费，再考虑转移支付。开征环保税，由税取代费，不仅能够增强其征管强制力，而且作为一种税收，“费改税”也是规范政府收入形式的一种要求，可形成稳定的政府收入，统一调控使用，发挥最大的效益。

3．运用市场机制和经济手段，综合运用环保税是必然趋势

完善税制，开征环境税，与现行国家政策有机结合，综合运用环保税，是中国政府完成节能减排任务的重要途径。如在条件成熟的地区探索开展碳交易，逐渐降低碳排放强度；条件成熟的地区率先开征燃油附加税等。运用市场经济和经济手段改变过去由环保部门单一执法的缺陷，提高国民政环保意识，促进企业的自主节能减排行业，强化地方政府的大环保策略，促进环保部门、税收部门、财政部门积极的合作，真正提高社会和经济效益的共同发展。

（二）开征环保税的重要意义

1．开征环保税表明了政府在节能减排、环境保护方面的决心

开征环保税，反映了我国政府在环境保护和应对气候变化上的积极态度，环保税的出台不仅使环境保护的地位有所加强，而且作为一个起点，一个平台，使行政手段转向市场途径的必由之路。“费改税” 不仅仅体现在能够加强立法、执法的力度上，其本身就表明了政府在节能减排、环境保护方面的长远决心。

2．开征环保税完善了我国的税制体系

开征环保税，由税取代费，不只是简单地增加一个税种，而是系统地改革完善现行税收体系的开始，通过调整国家税收结构，从对劳动征税转向对经济活动中使用的自然资源和资源消耗征税，使税收制度变得公正、公平和合理，既有利于节约资源和保护环境，又能更好地促进经济发展和人民生活水平的提高，既符合税法立法的精神，又符合社会发展的需要。

3．开征环保税有利于增加财政收入，实现收入和调控的作用

由税取代费，也是规范政府收入形式的一种要求，税收作为政府筹集财政资金的重要工具和实施宏观调控的经济杠杆，在环境保护方面是一柄“双刃剑”。征收环境保护税，不但可以为环境保护事业筹集专项资金，用于支持环境保护事业的发展，而且可以通过对纳税企业和个人经济利益的调节，矫正其经济行为，迫使其减轻甚至消除对环境的破坏和污染，或者从事有利于保护环境的生产经营活动，在制止环境污染鼓励保护环境方面发挥重要作用。

4．开征环保税有利于有利于实现公平竞争

目前我国经营规范的企业每年都会有大量的环保投入和排污费缴纳。而大量的小企业，资源浪费、污染严重，钻政府的空子，转移污染，少缴或不缴排污费，企业的利益以牺牲环境和破坏资源为代价，由于这类企业数量大，难以监管，处罚力度不够。这不仅违背了市场公平竞争的法则，也与保护自然资源环境的初衷相悖。开征环保税，统一税基、税率，鼓励发展环保投入，有利于实现企业的公平竞争。

5．开征环保税有利于可持续发展

环保税的出台对环保的作用关键还在于持续和长远，环保税如果长期存在并调节到位，就会能对污染产业、行业形成压力和刺激，促进产业结构调整，纠正落后的生产方式和消费方式，使其与生态建设目标、社会经济可持续发展目标一致。此外开征环保税，还可以稳定增加财政收入，提高国民的环保意识，使节能降耗等环保行为由强制手段逐步变为自觉遵守，为可持续发展提供强有力的经济手段和发展基础。

四、环保税征收的具体建议，

（一）环保税开征的时机

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确，“十二五”期间开征环保税，财政部、税务总局、环保部已经紧锣密鼓地将环境税问题列入议事日程，现阶段是否已经到了征收环境税的最好时机？笔者认为，现阶段经济增长速度和通胀水平趋于稳定，应首先在经济技术发达，环境压力较大，环境容量承受力近于饱和的地区推出碳排放税，实施碳交易试点。其他环保税的开征时机也不能一概而论，应该从典型排污行业入手，成熟一个推出一个，适时开征燃油税，提高资源税等，不断发展、不断完善。

（二）征收方式

目前排污费的征收方面有许多税收可以采纳的地方，排污费制度实行三十多年，已经积累了丰富的经验，因此，环保税的征收笔者认为不能完全脱离排污费的经验，应以稳妥的“费改税”为主，取其精华，完善不足，即把排污费等内容规范化，集中转变为环保税。税率方面，开征初期，应与此前的排污费标准为基准，实行超额累进或超率累进的税率，待环保税成熟后逐步提高基准税率。税种方面初期应以典型污染排放为主，如有组织的废气排放、污水排放等，随着环保税的逐渐推广，税种逐步细化，税负和税目逐步增加，如废气排放细分为以二氧化碳为主还是以二氧化硫为主，浓度标准为多少等，制定详细的征收方式方法。

具体的征收方式如税额、税率、依据等，既要考虑公平、易行，又要考虑合理、易于征管，如燃油税可以成品油的消耗量来征收，大气污染物排放可以以主要的排放物浓度和数量为依据征收，污水以排放量、浓度、污染因素等综合制定税率，可以在现有排污费征收较规范的企业试运行，逐步合理规范。

征管效率影响税制结构，以产品数量或收入、利润是现有税收征收的主要方式，而环保税首先要考虑以排放量为依据征收，这就需要企业、环保部门、税收部门的相互合作，如在企业排放口统一安装在线监测仪，连续监测排污数量和浓度为征收依据，既能合理收取，又能鼓励企业减排，比单纯的核定征收效果要好的多。

在征收方法上，笔者认为应参照所得税的征收方式，高污染和高能耗企业应以定期自行申报为主，小型企业污染排放少的可定率征收或定额征收。

（三）税收优惠及激励措施

为了鼓励环保产业的发展，加快治理环境的步伐，对环保产业实行税收优惠政策是必不可少的。在进行税制设计时，一方面除继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外，还应将

优惠范围扩大到环保机器制造、环保工程的设计、施工、安装和生态工程建设等领域，并对环保产业新产品、新技术的试制和研制以及消化吸收外来环保技术等给予税收优惠，尽量扩大税收优惠范围；另一方面，无论是企业还是个人，无论是外资企业还是内资企业，只要在生产过程中积极购置设备防治污染，改进技术、工艺流程，生产高产低耗产品或者在资源开采和利用中节约资源，提高资源回收率，减少环境污染和资源损耗的纳税人均应给予税收减免优惠。

（四）征收管理

加强征收管理，按照环境管理的“属地”要求，进行属地征收，统一入库。对环境保护税的征收管理应由中央统一领导和安排，由中央和地方共同管理，中央和地方政府按环保治理需求共享，提高环保资金使用效率，切实有效的改善环境，实现环保税改革的目的，为可持续发展打下良好基础。

【引文注释】：

1.李平冯薇张学群.《环境管理体系培训课程》.2010年8月.第4版第2次修订

2.张旋.《环保税最新国际动态》.《税收科研简报》.2009年第8期

3.张俊.《“国务院关于加强环境保护重点工作的意见”解读》. 载于《中国环境保护报》2011年11月11日

4.李平冯薇张学群.《环境管理体系培训课程》.2010年8月.第4版第2次修订

【参考文献】：

1．段治平主编.《财政与税收》.清华大学出版社北京交大出版社.2010、8第2版

2. 熊萧.《国家税收》.清华大学出版社.2010年6月第1版

3. 全国注册税务师执业资格考试编写组.《税法(Ⅰ)、(Ⅱ)》.中国税务出版社 2011年1月第一版

4. 贾康,王桂娟.《以税制绿化和碳税开启新一轮中国环境税制改革》.载于《中国经济时报》2009年11月9日

5. 张静.《十二五规划建议：开征环保税缓解环境压力》.新京报2010年10月29日

6. 张旋.《环保税最新国际动态》.《税收科研简报》.2009年第8期

7. 梁敏.《“十二五”或开征环保税节能市场将呈巨大商机》. https://www.360docs.net/doc/ec16303103.html,/20101124/103994.shtml.2011年10月2日访问