浅谈我国公共政策执行的问题和对策【开题报告】

开题报告

行政管理

浅谈我国公共政策执行的问题和对策

一、综述本课题国内外研究动态，说明选题的依据和意义

（一）国内外研究动态

1.国外研究动态：

在过去相当长的一段时期，公共政策研究者更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。直至20世纪60年代在美国政策制定与现实执行层面之间的巨大反差引起人们对政策执行研究的关注。从70年底开始，以美国为代表的西方政策研究者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到了政策的执行、评估和终结。

自20世纪70年代以来，国外政策执行的研究主要经历了三个阶段。第一代政策执行研究主要关注把政策转变为实际效果，实现既定的政策目标，采取个案研究方法，强调对政策执行失败原因的分析，将政策制定阶段的问题和执行机构的不服从看作是政策执行失败的主要原因，对政策执行的结果持有一种较为悲观的看法。第二代政策执行研究认识到政策执行会随政策执行时间、政策类型以及执行机构的不同而变动，侧重于促进和阻碍政策执行的变量因素分析，形成了分析政策执行过程的多样化视角。第三代政策执行研究力求具有更强的科学性，主要把理论构建及其有效性建立在更加严谨的科学分析、定量分析（比较和纵向）以及假设验证基础之上，强调运用包括网络分析、内容分析、社会试验、回归分析等研究方法在内的多元研究方法，通过跨区域的、历史性的多案例研究来捕捉政策执行过程的动态，验证所提出的理论假设。

伴随着第一代、第二代和第三代政策执行研究，政策执行研究的视角经历了组织理论视角、网络分析视角、制度分析视角和阐释性视角的发展。

⑴政策执行研究的组织理论视角。早期的公共政策研究忽视了组织在政策执行中的作用，将其看作是一个不需要仔细审视的“黑箱”。随着政策执行失败问题的日益普遍，组织及其成员的行为对政策执行过程的影响也日益引起了研究者的关注。蒙特乔伊和奥图尔（Montjoy&O’Toole，1979）在执行和组织之间建立起了直接联系，认为执行问题可以被视为组织问题，组织运转失灵可能直接导致政策执行失败。拜尔（Beyer，1983）认为，政策执行是一种社会和行为过程，作为社会系统的一部分，执行组织同样要受到政策执行活

动的影响，其提出了有关政策特点的四个指标，进而执行组织内部结构关系的松散或紧密程度及组织规模的大小为依据，提出了有关政策执行特点的假设。敦泽尔（Dunsire，1990）将官僚机构内部活动的特点作为政策执行研究的出发点，其从政策执行主体——官僚机构——内部的信息传递过程阐述政策执行失败的缘由，把政策执行过程视为一种投入产出过程，详细地剖析了这种转换过程是如何导致政策产出和政策意图之间的“鸿沟”的。

⑵政策执行研究的网络分析视角。随着政府需要处理的政策问题越来越复杂、官僚机构弊端的日益显现以及越来越多的政策需要借助于两个或两个以上的组织共同参与到执行过程中，政策执行研究的组织理论视角的不足日益明显，政策执行研究的网络分析视角逐渐发展起来。Mandell（1984）认为，将网络分析运用于政策执行过程中，有助于政府机构更好地了解网络互动是如何影响政策执行的，从而学会怎样在网络环境中调整自己的角色和行为。戈金（Goggin，1990）提出了一个分析美国政府间政策执行情况的政策执行网络模型——“沟通模型”。戈兰萨蒙（Grantham,2001）认为，在政策过程中存在着政策执行网络，其是围绕执行问题而形成的网络形式，这些执行问题不得不先于政策执行而被解决。在执行网络中，为了产生整体性的政策执行产出，网络行动者彼此进行资源的交换，并围绕对资源的控制而展开谈判和竞争。奥图尔认为“政策执行网络”即具有高度差异性和复杂性的公共组织和私人组织都参与到政策执行过程，对于政策制定者而言，作为影响政策结果的因素，政策执行网络需要赋予更多的关注。围绕“政策执行网络”这个概念，斯克罗德尔（Schroeder，2001）提出了构建政策执行网络的途径。

⑶政策执行的制度分析视角。当政策产出依赖于多个行动者的共同努力或集体行动时，如何遏制行动者机会主义行为，能否实现行动者行为的协调一致就成为政策执行成功与否的关键因素所在，而这就需要相应的制度保障。为了分析制度规则如何影响行动者彼此间互动模式的选择及其行动结果，奥斯特罗姆（Ostrom，1999）提出了制度分析与发展的理论框架，包含了操作层面、集体选择层面以及宪政层面三个分析层面，超越了政策执行的自上而下研究途径和自下而上研究途径所存在的局限，将相关的理论构建融于实际的政策执行经验分析中，能够增进对政策执行活动的了解。米提尼克和贝克奥夫在分析多个行动者之间的互动关系方面，提出了构建一种基于政策执行的激励制度。一些公共政策研究者将新制度经济学中的交易成本概念应用于制度安排的选择分析中，认为制度安排在节约交易成本方面的潜力将决定着政策执行主体及其组织结构的选择。

⑷政策执行的阐释性视角。政策执行的阐释性视角聚焦在政策意义的构建和阐释方

面。斯皮莱恩（Spillane，2002）构建了一个政策执行的认知框架来解释政策执行者是如何理解政策内容及其目标。

2.国内研究动态：

我国对政策执行的研究关注较晚，直到20世纪90年代中期才逐渐有了一些关注于政策执行的理论和研究论文出现。

⑴关于我国政策执行总体现状的研究。对我国政策执行的总体现状的研究主要集中关注我国社会转型期政策执行的现状及对策研究上。关注的焦点问题为地方政策执行研究，对“上有政策、下有对策”现象的研究，对转型期中央公共政策失控研究等。

郭渐强（郭渐强，1997）认为中央和地方的关系模式直接影响政策执行的过程和效果。为了维护中央的权威，保证中央的政令畅通，从我国国情和社会转型期的实际出发，应该选择有限集权模式来理顺中央和地方的关系。在上收不该下放的权力时，进一步下放应该给地方的权力。

钱再见,金太军（钱再见, 金太军，2002）认为在公共政策执行的实际过程中,政策执行主体往会由于自身的态度、素质和能力等原因,消极、被动、低效地执行政策,甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是我国政策执行中的“中梗阻”现象，这种现象的出现可以从政策执行主体上找到原因。影响政策主体的深层次社会原因包括政策社会化机制乏力，成本收益预期失衡，责任追究制度缺损等等。要克服“中梗阻”现象，就需要强化政治社会化功能,提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力；加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。建立健全公共政策执行的责任追究制度。

丁煌认为（丁煌，2002，）我国的政策执行中存在着政策执行阻滞现象。防治政策执行阻滞的关键在于健全相关制度，要改进行政职权的配置制度，进一步完善改府行政组织间的职权分配制度。进一步完善政府与执政党间的职权配置制度；完善现行的干部管理制度；强化政策执行的监督制度等方面加强制度建设,消除制度漏洞,从制度上抑制政策执行阻滞行为的发生,保证政策目标的有效实现。

⑵关于政策执行理论发展及方法论研究。从总体上看，我国在这一方面的研究文献相对缺少。

金太军（金太军，2001）认为目前我们应该研究的政策执行重点研究领域有：1、政策执行与政策制定的衔接和协调;2、政策执行的成本和效益;3、政策执行的原则性与灵活性之间的张力;4、政策执行的民主与效率之间的关系;5、政策执行的可操作性;6、政策执行的艺术和技巧;7、政策执行主体的素质、能力和价值取向;8、政策执行的可行性和相关条

件;9、政策执行的风险、阻力及其克服;10、政策执行中的官僚主义、本位主义、条块分割和地方保护;11、政策执行的预期效应,包括潜效应和负效应;12、政策执行的奖惩机制特别是责任追究机制;13、政策执行的监控反馈机制和法律保障机制;14、各政策执行主体间及其与政策目标群体间的沟通与协调;15、政策执行中的公民政治参与等。

丁煌认为（丁煌，2003，）应该从理论前提假设、基本研究方法和具体分析方法等三个不同层次对研究政策执行问题的方法论进行探讨。他认为对政策执行问题的探讨应该在资源稀缺性和理性逐利人这两个假设前提下,以利益分析为基础,分别运用行为分析和制度分析这两种具体的方法来进行。

当前，国内已有学者开始关注从非线性理论的角度开展政策执行研究。公共政策执行系统是典型的非线性系统，运用非线性理论对公共性质问题进行研究始于基尔在美国的《公共行政评论》发表的“非均衡理论及其在共行政中的应用”一文。王劲松（王劲松，2003）认为公共政策的执行有赖于公共政策执行初始状态的塑造，而涌现则是塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标。从现代系统科学的角度，运用系统的“整体涌现性”这一特征对公共政策执行初始状态的塑造问题进行刻画，找出塑造公共政策执行初始状态的三个促成涌现的因素，将对提高公共政策的执行效率产生巨大而又深远的影响。

⑶关于影响政策执行的主要因素研究。

钱再见（钱再见，2001）认为政策执行的风险是社会政治风险中的一种形式,主要是指政策执行过程中的不确定性因素和政策执行偏离政策目标的可能性空间。由于政策执行风险因素的作用和干扰,使得公共政策在付诸实施以后,并不能取得预期的政策效果,造成政策执行走样,甚至会出现政策执行失败。公共政策执行过程中存在着多种风险因素,如政策合法化程度、政治目标的弹性限度、政策执行信息的非完备性、政策执行者的利益倾向性和目标团体的影响力,等等。针对公共政策执行过程中所存在的种种风险因素,必须采取相应的对策措施,提升政策合法化程度、加强对公共政策执行的监督、强化政治社会化功能,从而增强政策执行的风险意识,降低政策执行风险,提高政策执行效率等。

丁煌（丁煌，2002）认为作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,其效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策执行的效果至关重要。这种科学性包括政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面内容。

蓝剑平（蓝剑平，2002）认为考虑到在中国缺少法治传统,社会关系网络盛行等因素,必须将影响政策执行的非制度性因素予以考虑。非制度因素包括社会关系网络、伦理道德、