1-3.《会计改革与发展“十三五”规划纲要》系列解读
《会计改革与发展“十三五”规划纲要》系列解读
目录
解读二：加快推进政府及非营利组织会计改革服务国家治理体系和治理能力现代化 (11)
解读三：大力推进“十三五”时期管理会计体系建设与应用提升价值创造能力推动会计工作转型升级 (21)
解读四：以创新引领会计信息化助力会计工作转型升级 (29)
解读五：立足国情解放思想开拓创新进一步完善并有效执行企业会计准则体系 (36)
解读六：深化改革，激发活力，促进注册会计师行业健康发展 (45)
解读七：强化法治理念完善法制体系依法推进会计改革与发展 (55)
解读八：实施会计人才战略加强会计人才建设 (62)
拾级而上再创辉煌携手共筑中国会计事业美好未来——《会计改革与发展“十三五”规划纲要》系列解读之一
2016年11月21日来源：会计司
不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。
“十三五”时期是我国全面建成小康社会的攻坚时期，同时也是进一步深化会计改革与发展的关键五年。如何围绕国家“十三五”规划、国家财政“十三五”规划以及财政部党组对新时期会计工作的要求，进一步夯实会计工作地位，切实发挥会计职能作用，推动我国实现从会计大国迈向会计强国的目标，是摆在广大会计人员面前的重大课题，也是我国广大会计人员肩负的重要使命。近日，财政部正式印发《会计改革与发展“十三五”规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”），对未来五年我国会计改革与发展进行部署。
一、众志成城，“十二五”时期会计工作成绩显著
过去五年，在财政部党组的坚强领导下，在全国各级财政部门的共同努力下，在社会有关方面的大力支持配合下，在广大会计人员的积极参与下，我国会计工作取得了显著的成绩，圆满完成了“十二五”时期会计改革与发展的主要目标和任务。
一是会计法律法规体系逐步完善。五年来，在深入贯彻落实依法治国基本方略与简政放权要求下，《注册会计师法》的部分修订以及一批会计规则制度的修订发布，进一步激发了市场活力，提高了监管效率。《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》印发后，进一步调动了基层会计管理机构的工作积极性。“道私者乱，道法
者治”，较为系统完善的会计法律法规体系已经初步形成。
二是会计标准体系建设取得新突破。基本建成与社会主义市场经济相适应，与国际会计审计规则实质趋同的中国会计审计标准体系。进一步完善企业会计准则体系，并持续推动与国际财务报告准则有效实质趋同；围绕党的十八届三中全会关于“建立
权责发生制政府综合财务报告制度”的指示精神，全面推进政府会计改革并取得初步
成果；管理会计体系建设全面启动，管理会计大发展的时代已经到来；内部控制规范
全面有效实施，进一步规范权力运行，加强权力制约，有效防止权力滥用；会计信息化标准体系建设深入推进，企业会计准则通用分类标准不断完善，会计资料无纸化程度不断提高。
三是会计人才建设取得新进展。进一步把好职业准入关口并大力推动继续教育工作，强化服务意识，服务广大会计人才积极投身到会计事业当中；继续围绕全国会计领军（后备）人才培养、大中型企事业单位总会计师素质提升工程，大力推动各类别高层次会计人才资源整体开发；初步形成多形式、分层次、广布局、重质量的会计人才培养平台以及层次递进、相互衔接、各有侧重、辐射全国的高端人才培养体系。
四是注册会计师行业规范健康发展。围绕简政放权、商事制度改革和转变政府职能要求，注册会计师行业管理牢牢把握贯彻落实《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》的工作主线，出台了一系列促进行业规范健康发展并发挥注册会计师市场主体地位的规范性文件，推动会计师事务所特殊普通合伙制转型，业务范围不断扩展、角色定位逐步升级、结构布局日趋合理、监管体系日益健全。
五是会计理论研究成果丰富。“十二五”时期，我国会计理论研究在政府会计、管理会计、环境资源会计等多领域取得了丰富的成果，为会计改革与发展注入了理论动力。会计理论研究的范式和方法不断创新，学风扎实稳重。会计名家培养工程深入推进。
六是会计国际交流与合作全方位开展。我国会计话语权不断提升，会计标准获国际认可。积极参与国际财务报告准则基金会等多个国际会计组织各层面事务和国际会计标准制定过程，传达清晰、明确的中国声音。在数个双边、多边交流合作机制中，积极争取我国利益，并广泛开展会计各领域的交流与合作。会计学术国际交流活动日益频繁，中国会计行业的国际地位和影响力全面提升。
但是，在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到当前会计工作整体发展水平与经济社会发展的要求相比，与财政中心工作的要求相比，还存在一定的差距。主要表现在：会计法治建设同全面依法治国要求相比仍有差距，如会计工作中出现的很多新
问题亟需立法规范，会计造假行为仍时有发生，会计监管有待加强等；会计标准体系建设同经济社会发展要求相比仍有差距，如会计标准建设对新商业模式、新交易类型的响应不够，会计标准在执行中缺乏分类指导等；会计人才建设同日益提高的高端人才需求相比仍有差距，如会计人员整体数量大、但高端复合型人才少，会计人员的知识结构仍较为单一等；会计服务行业发展同现代服务业发展要求相比仍有差距，如会计中介服务机构的业务范围有待扩展，国际竞争能力有待加强等；会计理论研究水平同会计改革发展需求相比仍有差距，如理论与实践还需进一步紧密结合，对经济社会发展中重大问题的关切还不够等；会计国际影响力同中国大国地位相比仍有差距，如对国际会计标准制定的话语权仍有待提高，国际交流合作的空间及领域仍有待扩展等。这些差距和不足需要我们进一步增强忧患意识和担当意识，以更加强烈的责任感和使命感，积极应对各种挑战，切实提高会计工作服务发展大局的能力。
二、科学设计，系统勾画“十三五”时期会计事业宏伟蓝图
为积极落实国家“十三五”规划和财政“十三五”规划，更好地服务经济社会发展和财政中心工作，科学规划未来五年全国会计工作发展蓝图，我们于2014年底启动了《规划纲要》的编制工作，在系统总结“十二五”时期会计行业发展情况、科学分析“十三五”时期会计行业面临形势的基础上，有针对性地确定了若干个研究课题，并于2015年组织专人分别开展了系统研究，形成了若干个专题研究报告，为《规划纲要》的起草奠定了基础。
财政部党组对《规划纲要》的编制工作高度重视，财政部党组成员、部长助理赵鸣骥于2016年5月率队赴湖北开展调研，围绕会计改革与发展“十三五”规划，就地
方会计管理工作中的亮点、困难以及今后的工作打算与地方财政部门会计管理机构和行业代表做了深入的交流，进一步听取各方面对《规划纲要》的意见建议。
与此同时，我们还陆续召开多个座谈会，广泛听取地方财政部门会计管理机构、企业、行政事业单位、会计师事务所、学术理论界等各方面专家和代表的意见建议。在上述工作的基础上，我们明确了《规划纲要》的主体框架和主要内容，几易稿件、反复完善，形成了《规划纲要》征求意见稿，并于2016年3月23日面向全国广泛征求意见。截止到征求意见结束，共收集到300余条意见。
从汇总整理各方面意见的情况来看，相关各方一致肯定了《规划纲要》的主体框架和主要内容，并从战略性、前瞻性、指导性和可操作性等不同方面，对《规划纲要》提出了很多具有价值的意见和建议。在充分吸纳各方对《规划纲要》具有建设性的意见和建议的基础上，我们进一步完善了《规划纲要》，并于今年10月正式印发。
总体来看，此次《规划纲要》的编制过程具有以下几个特点：
一是坚持继承与发展。“十二五”时期会计工作取得了显著的成绩，积累了弥足珍贵的经验，全国各级财政部门会计管理机构和广大会计人员奋发进取，坚持加强组织领导、全面深化改革、依法依规管理、科学民主决策、强化沟通协调、全面开展合作，有力地推动了我国会计事业的发展，这些经验值得我们继承并继续发扬下去。因此，在《规划纲要》编制过程中，我们既客观全面总结地“十二五”时期会计工作取得的成绩、经验，又坚持问题导向，直面挑战、问题与不足，以推动实现会计工作转型升级为总基调，全面细化“十三五”时期会计改革与发展的各项目标及主要任务，力争使《规划纲要》更具系统性。
二是坚持开门问政。改革开放30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，会计工作对经济社会发展的推动作用愈发受到社会认可和关注，会计的职能和地位大大提升，已经延伸至国家经济活动的各个方面，且专业性越来越强、影响范围越来越广。因此，在《规划纲要》的编制过程中，我们始终坚持开门问政的工作方式，主动“走出去”、积极“请进来”，既听取业内人士的意见和建议，也了解社会其他关心会计事业发展的人士的意见和建议，力争使《规划纲要》更具科学性和民主性。
三是坚持统筹兼顾。党的十八届五中全会提出了五大发展理念，要求我国会计工作在未来五年更加注重统筹兼顾各方面利益和需求，做到协调推进、全面共享改革与发展的红利，为会计行业相关各方的发展提供更加高效务实的政策支撑。因此，在《规划纲要》编制过程中，我们既着眼全局，从国家层面对全国会计管理工作进行了布局，又着眼细处，从地方层面为会计管理工作找准落脚点，并且统筹兼顾东、中、西部经济发展水平，做出一系列平衡、协调、可持续的会计发展制度安排，力争使《规划纲要》更具可行性。
此次发布的《规划纲要》共由四大部分组成。
第一部分总结了“十二五”时期会计工作取得的成绩和存在的不足，全面研判了“十三五”时期会计改革与发展面临的新形势。
第二部分对“十三五”时期的会计改革与发展提出了总体要求。“十三五”时期会计改革与发展的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和中央决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕经济社会发展和财政中心工作，全面加强会计法制建设、会计标准建设、会计人才队伍建设、会计服务市场建设、会计理论建设，进一步健全完善会计管理体制和机制，全面推动会计转型升级，为全面建成小康社会服务。“十三五”时期，会计改革与发展的基本原则是坚持创新引领、坚持强化法治、坚持服务发展、坚持文化传承和坚持开放合作。围绕“十三五”时期会计改革与发展，《规划纲要》提出了“建立健全与社会主义市场经济相适应的会计体系，深入推进会计工作法治化、信息化、现代化”的总体目标，并明确了会计法制和会计标准体系更加科学、会计工作转型升级取得实效、会计工作者执业能力明显增强、会计管理体制更加完善等四方面具体目标。
第三部分围绕总体目标，提出了加强会计法制建设、加快推进政府及非营利组织会计改革、健全企业会计准则体系、推进管理会计广泛应用、完善内部控制规范体系、加强会计信息化建设、大力发展会计服务市场、实施会计人才战略以及繁荣会计理论研究等九大方面共计32项具体措施。
第四部分就如何做好《规划纲要》的实施工作提出了相关措施，确保各项目标和重点改革任务落到实处，包括加强组织领导、健全会计管理机构、积极营造《规划纲要》实施的良好社会氛围以及建立健全《规划纲要》实施的考核检查机制等四方面措施。
三、服务发展，贯彻落实好《规划纲要》意义重大
党的十八大以来，党中央、国务院针对经济发展新常态，加强顶层设计，作出了一系列重大战略部署，切实推动经济社会持续健康发展。经济越发展，会计越重要。会计工作与经济社会发展的内在联系越来越紧密。在新的发展历程中，贯彻落实好《规划纲要》意义重大。
第一，贯彻落实《规划纲要》是积极服务财政中心工作的重要抓手。财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视财政工作，围绕深化财税体制改革作出了一系列重要部署。全面落实党中央、国务院的重大决策部署，是财政工作的中心任务。会计是财政工作的重要组成，是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的重要抓手，理应服务财政中心工作大局，更有针对性，积极主动作为，特别是党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，党的十八届四中全会提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”等战略部署对会计工作都提出了明确要求。为此，我们需要更加突出会计工作对财政中心工作的支撑作用。一方面，服务财政中心工作，客观上要求会计工作在抓好会计信息质量和行业监管的同时，将工作的服务领域由主要服务于企业和资本市场向同时服务于经济社会发展和财政中心工作转型，需要我们在政府会计改革、内部控制建设等多个方面更加积极主动作为。另一方面，深入开展政府会计改革、内部控制建设等工作，使得传统会计工作的内涵和外延均发生了深刻变化，客观上要求会计工作服务对象的范围，由主要服务于债权人、投资者等外部利益相关者，逐步向同时服务于内外部各利益相关者转型。《规划纲要》将会计工作提升到新的战略高度，紧紧围绕财政中心工作进行布局，从“加快推进政府及非营利组织会计改革”“完善内部控制规范体系”等多个方面提出了具体任务。贯彻落实好《规划纲要》就能够更加有效地服务财政中心工作。
第二，贯彻落实《规划纲要》是积极服务经济社会发展的重要支撑。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，更加注重产业结构调整、区域平衡发展、绿色生产消费方式、市场决定性作用以及对外开放等。当前，我国经济发展已进入新常态，增长速度从高速转向中高速，经济发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展
动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。近年来，党中央、国务院针对经济发展新常态，以稳增长、促改革、调结构、惠民生为抓手，鼓励“大众
创业、万众创新”，大力推进“互联网+”行动计划，积极推进供给侧结构性改革，作出了一系列重要安排。这些安排既要求会计工作更加适应经济社会发展需求，在服务企业和资本市场的同时，积极服务小微企业、行政事业单位等各类单位，进一步提高会计信息质量，也要求会计工作在优化管理职能方面更多着力，并从资本运营、成本管理、环境会计、增强现代服务意识等方面对会计工作提出了新课题。为此，我们需要努力推动会计工作的全面转型升级，以便更好适应经济社会发展的新需要。一方面，推动经济发展转型，客观上要求会计工作的职能由以核算为主向核算与管理并重转型，进一步促进会计信息的深度开发与应用，通过提升管理职能为经济社会发展创造价值，推动会计信息逐步成为企业和行政事业单位决策的重要依据；另一方面，科学进步带动了以互联网为基础、以大数据为特点的信息技术革命，深刻影响着会计核算工具、核算流程等，客观上推动会计工作的手段由传统的手工操作和分散化封闭管理向信息化、网络化和集成化开放管理转型，会计核算的效率更高，会计信息的获取更加便捷、高效、规范、透明，会计管理的效率和效能不断提升。《规划纲要》紧紧抓住当前会计工作转型升级的“牛鼻子”，从“推进管理会计广泛应用”“健全企业会计准则体系”“加强会计信息化建设”等多个方面提出了具体任务，切实推动会计工作转型升级，不断
提升会计工作对经济社会发展的支撑作用。贯彻落实好《规划纲要》就能够有效地促进会计工作更好地服务经济社会发展。
第三，贯彻落实《规划纲要》是推动会计行业自身发展的重要保障。十八大以来，党中央、国务院实施全面依法治国方略，深入推进政府职能转变以及商事制度改革。党的十八大明确提出要“深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、
人民满意的服务型政府”，党的十八届三中全会提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，党的十八届四中全会提出“贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，国务院常务会议也多次强调要深化行政
体制改革，简政放权、放管结合、优化服务，切实转变政府职能。这些重要指示精神为我们改进行业管理方式，切实推动行业持续健康发展指明了方向。为此，当前最首
要的任务就是按照党中央、国务院的有关指示精神，切实解决好行业发展中的体制机制问题。一方面，我们需要尽快转变会计管理工作的体制，优化顶层设计、加强整体规划，按照统一领导、分级负责、职责明晰的原则，理顺财政部与地方财政部门在会计监管工作中的关系，推动会计管理体制由财政部直接管理为主向注重发挥地方各级会计管理力量的间接管理为主进行转型；另一方面，我们需要尽快转变会计管理工作的机制，扫清管理死角，优化管理方式，按照统一部署、分工明确、协同推进的原则，理清财政部与其他行业监管部门在会计监管工作中的职责，并在会计监管、高端会计人才培养、会计政策制定以及国际交流合作等方面建立跨部门、跨区域的合作机制，同时注重发挥各会计社会组织的积极作用，推动会计管理机制由单打独斗向注重发挥各方面力量、联合协同管理转型。《规划纲要》紧扣行业发展这一主题，从“加强会计法制建设”“实施会计人才战略”“大力发展会计服务市场”“繁荣会计理论研究”等方
面提出了具体任务，切实推动会计管理体制机制进一步转型升级。贯彻落实《规划纲要》就能够有效地解决行业发展瓶颈，切实推动会计行业持续健康发展。
四、务实进取，确保《规划纲要》各项任务落到实处
一分部署，九分落实。规划的生命力在于落实。财政部党组成员、部长助理赵鸣骥多次强调，当前和今后一个时期我国会计工作的主要任务就是把《会计改革与发展“十三五”规划纲要》贯彻落实好。全国各级财政部门会计管理机构以及广大会计工作者要积极行动起来，紧紧围绕国家经济发展和财政中心工作，深刻领会《规划纲要》的精神内涵，以钉钉子精神抓实、再抓实。
一是加强宣传学习。各级财政部门和中央有关主管单位要高度重视《规划纲要》的宣传培训工作，大力宣传《规划纲要》的指导思想和重要意义，指导会计人员深刻领会《规划纲要》的精神实质，全面了解《规划纲要》的主要任务和具体目标，为《规划纲要》的实施营造人人参与的良好氛围，并要将《规划纲要》的学习纳入到明年的会计人员继续教育内容中；各单位要组织本单位会计人员开展《规划纲要》的学习，并将《规划纲要》的实施与单位总体战略发展目标有机结合起来，在推动本单位各项战略发展目标实现的同时，将《规划纲要》的总体目标和具体目标逐步落到实处；广大会计从业人员要深入学习《规划纲要》的内容，领会《规划纲要》的精神内涵，准
确把握《规划纲要》的指导思想、主要目标和具体任务，为贯彻落实做好准备；各级会计行业组织要充分发挥行业自律作用和桥梁纽带作用，在会员及会员单位中大力开展《规划纲要》的宣传与学习活动，并做好《规划纲要》实施的策动与配合工作。
二是建立实施机制。各级财政部门和中央有关主管单位要尽快建立《规划纲要》的实施机制，结合本地区、本部门实际，将《规划纲要》的重要任务和重要内容纳入本地区或部门的会计“十三五”规划中，有条件的地区或部门还可以专门制定会计“十三五”规划或相应的配套措施，讲好“地方话”，让《规划纲要》的实施具备更高的可操作性；要着手建立《规划纲要》实施的考核机制，通过定期检查、评估落实情况、针对问题提出改进措施等不同方式方法，全面掌握《规划纲要》的落实情况；要统筹建立《规划纲要》的实施保障机制，为《规划纲要》的实施提供必要的人才保障和经费保障，确保《规划纲要》的每一项重要任务落到实处。
三是夯实人才支撑。会计事业发展的关键在人才，会计人才队伍的政治素质、理论素质、业务素质直接影响着会计事业的发展。全国各级财政部门要顺应时代发展和行业发展要求，以时不我待的精神，抓好各类经济社会发展急需的会计专门人才培养工作，以会计知识为核心，以其他管理知识为补充，完善会计人才能力素质，为会计工作转型升级提供人才支撑；要进一步加强会计管理干部队伍建设，切实提升会计管理干部的责任感、使命感，提高他们干事创业的能力，并将信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的优秀人才充实到会计管理队伍中来，为会计管理工作职能转变提供人才支撑。
“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。“十三五”已经扬帆，改革与发展已经起航。在新的历史起点上，全国各级财政部门、中央有关主管部门、广大会计人员要以“钉钉子”的精神，以踏石留印、抓铁有痕的劲头，服务经济社会发展和财政中心工作，积极主动作为，认真贯彻落实《规划纲要》，为实现“十三五”时期各项任务和全面建成小康社会尽心尽力，切实干出成效，携手共创中国会计事业美好未来。
加快推进政府及非营利组织会计改革服务国家治理体系
和治理能力现代化
——《会计改革与发展“十三五”规划纲要》解读之二
2016年11月25日来源：会计司
财政是国家治理的基础和重要支柱。政府及非营利组织会计是财政管理的一项重要基础工作。《会计改革与发展“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）紧密围绕社会经济发展和财政中心工作，站在会计改革与发展全局高度，提出了“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革的目标任务和措施，这为新时期政府及非营利组织会计改革与发展指明了方向，是做好今后一段时期非企业会计标准建设工作的行动纲领。
一、政府及非营利组织会计改革与发展面临的形势
政府及非营利组织会计是我国会计体系的重要组成部分，建立健全并有效实施政府及非营利组织会计标准是我国会计标准建设的重要内容。改革开放三十多年来，我国在大力推进企业会计改革的同时，经过不断探索和努力，于1998年前后形成了主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的现行预算会计体系，自1999年起逐步建立起包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金，以及新型农村合作医疗基金、新型农村社会养老保险基金等在内的社会保险基金会计体系，并于2000年发布了《住房公积金会计核算办法》、2004年发布了《民间非营利组织会计制度》、2008年发布了《土地储备资金会计核算办法》等，基本适应了经济转轨时期国家财政预算管理的需要，满足了行政事业单位和其他各类非营利主体日常会计核算的需要。随着公共财政体制的建立和完善，为了适应财政改革需要，财政部于2010年率先从医疗卫生行业入手，制定发布了《基层医疗卫生机构会计制度》，修订发布了《医院会计制度》；“十二五”时期，为配合财政改革和行政事业单位财务管理改革的需要，财政部适时修订发布了《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》以及《科学事业单位会计制度》，制定发布了《彩票机构会计制度》，对于规范行政事业单位会计行为，保证会计信息质量，提高公共资金透明度，促进各项事业健康发展发挥了重要的作用。
然而，随着依法治国理念的不断深入和新时期全面深化财税改革的稳步推进，现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性；随着民间非营利组织自身的不断发展和社会关注度的提高，其会计核算、信息披露等方面出现了一些新情况和新问题；随着国家社会保障体系内容的不断丰富和运行体制的不断变革，现行社会保险基金会计体系在涵盖范围、核算方法等方面逐渐显露出不完善和不协调；随着城镇住房制度、土地储备制度改革的推进，现行住房公积金和土地储备资金会计制度也亟待修订。这些问题反映出我国现行政府及非营利组织会计体系与社会经济发展的要求还不相适应，需要通过进一步深化改革切实加以解决。
党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大
改革举措，2014年新修订的《中华人民共和国预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确了改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤，确立了政府预算会计和财务会计功能适度分离又相互衔接的政府会计体系，要求在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。此外，党的十八大以来，党中央、国务院对于加强民间非营利组织管理、建立更加公平可持续的社会保障体系和公开规范的住房公积金制度等都做出了一系列重要战略部署和政策安排。这些战略部署、改革举措和政策安排等，为“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革与发展提出了明确要求，指出了改革的发展方向，提供了有力的政策保障。
二、加快推进政府及非营利组织会计改革的重要意义
《规划纲要》在总结成绩和经验、分析经济社会发展新形势、新任务和新要求的基础上，提出要在“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革，从建立政府会计准则体系、完善民间非营利组织会计制度、修订社会保险等基金（资金）类会计制度等三方面明确了任务和措施。这对于充分发挥会计服务财政工作的职能作用，促进公共财政建设和社会经济发展，全面提升行政事业单位和民间非营利组织管理水平具有重要意义。
（一）加快推进政府会计改革，是建立现代财政制度，提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础
一是能够完整反映政府收支信息，有利于建立全面规范、公开透明的现代预算制度。会计工作是预算管理的基础，通过完善现行预算会计制度，完整记录和反映各级政府、部门和单位预算收入和支出的全过程和结果，有利于夯实预算管理的基础，确保各项预算管理政策“落地”，对于建立全面规范、公开透明的现代预算制度具有重要的基础性作用。
二是能够如实反映政府“家底”，有利于财政经济可持续发展。在完善现行政府预算会计的同时，强化政府财务会计功能，可以全面记录政府资产和负债等“存量”信息，完整反映政府财务状况以及财政能力和财政责任，有助于强化政府资产管理主体责任，有效监控政府债务，为开展政府信用评级、防范财政风险等提供信息支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。
三是能够科学反映政府运行成本，有利于科学评价政府绩效和政府受托责任履行情况。在会计核算环节引入权责发生制，可以准确反映政府成本费用信息，实现对政府整体、部门单位、单个项目等资源耗费情况的合理评判，为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。
四是能够提升财政透明度，有利于国家治理体系和治理能力的现代化。通过建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计体系，同时生成基于收付实现制的决算报告和权责发生制的政府财务报告，并按规定进行审计和公开，可以全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息，显著提升财政透明度，满足权力机关、社会公众等对政府受托责任履行情况的信息需求，有助于夯实国家治理的基础，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
总之，在新的形势下，政府会计改革涉及国家治理能力和治理体系，涉及到使政府权力受到约束，使权力机关、社会公众能够监督政府，意义非常重大。加快推进政府会计改革，建立和有效实施政府会计准则体系，不仅是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《改革方案》的任务所在，也是贯彻落实《预算法》、深化财税体制改革的职责所在，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的使命所在。
（二）加快推进民间非营利组织会计改革，是规范社会组织管理，促进社会事业健康发展的迫切要求
民间非营利组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位（《慈善法》中所称的“社会服务机构”）和宗教团体、宗教活动场所等。近年来，民间非营利组织在我国迅速发展，承担了部分社会职责，积极参与医疗卫生、教育、社会保障等民生领域的救助和慈善活动，涉及公众较多，社会关注度日益提高。与此同时，目前民间非营利组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、组织自身建设不足等问题。为改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理，党中央、国务院对改革民间非营利组织管理作出一系列重大部署，要求财政部门推动民间非营利组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。现行《民间非营利组织会计制度》已经实施10年有余，相关内容已经不能完全满足当前民间非营利组织会计核算的需要，同时由于缺乏必要的外部审计和监督，该制度在部分民间非营利组织并未得到有效执行。因此，加快修订完善民间非营利组织会计制度，积极推动民间非营利组织会计制度的有效实施，不仅是规范社会组织内部管理的客观需要，也是加强财政部门对社会组织管理、促进社会事业健康发展的迫切要求。
（三）加快社会保险基金等基金（资金）类会计改革，是服务社会保障制度改革，健全社会保障体系的重要举措
社会体制改革是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，是维护社会秩序、促进社会发展、建构公平正义社会的重要内容。党的十八大以来，我国全面推进深化社会体制改革，在完善社会体制、创新社会治理体系、建设法治社会等方面提出了新的要求，突出表现为建立公平公正的公共服务机制，大力培养公众的参与意识，激发公众自发参与到公共服务和社会管理。为此，我们需要尽快建立更加公平可持续的社会保障体系，建立公开规范的住房公积金制度，社会保险基金、住房公积金等社保资金管理制度面临进一步的调整。梳理整合、修订完善现行社会保险基金、住房公积金等会计核算制度，健全会计核算体系，拓展会计核算内容、改进会计核算方法，对于全面、准确核算社会保险基金、住房公积金等资金收支及运行情况，
提高其会计信息质量和透明度，服务社会保障制度改革，健全社会保障体系具有重要意义。
三、“十三五”时期的主要目标任务及其背景
（一）建立政府会计准则制度体系
1.目标任务
以国务院批转财政部的《改革方案》为统领，有序推进政府会计改革，在已发布的《政府会计准则——基本准则》基础上，加快制定政府会计具体准则及应用指南和政府会计制度，建立健全政府会计准则制度体系，为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。研究制定政府成本会计制度。抓好政府会计准则制度贯彻实施工作，完善信息化建设等相关配套措施，确保政府会计改革顺利进行。积极参与国际公共部门会计准则建设，不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权。
2.相关背景
党的十八届三中全会通过的《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要改革举措。但是，现行政府会计标准体系一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整地反映政府资产负债“家底”，以及政府的运行成本情况，难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。因此，在新的形势下，必须对现行政府会计规则进行改革。2014年12月，国务院批转财政部的《改革方案》明确提出了四项改革任务：一是建立健全政府会计核算体系，二是建立健全政府财务报告体系，三是建立健全政府财务报告审计和公开机制，四是建立健全政府财务报告分析应用体系。《改革方案》指出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础任务就是要建立健全政府会计核算体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度。
为了积极落实《改革方案》，2015年10月23日，财政部印发了《政府会计准则——基本准则》，为建立统一、科学、规范的政府会计会计准则体系奠定了基础。“十
三五”时期，为了加快建立健全政府会计核算标准体系，需要积极推进政府会计具体准则和应用指南的制定工作，统一现行各类行政事业单位会计标准，制定适用于各级各类行政事业单位的统一的会计制度，为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。另外，在推进政府会计准则制度贯彻实施的同时，要积极研究制定政府成本会计制度，为准确核算单位运行经费、全面反映行政成本，科学开展政府绩效考评提供扎实有效的信息基础。
按照《改革方案》的要求，在政府会计准则体系建设中，我们应当坚持“立足中国国情、借鉴国际经验”的原则，即充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，借鉴吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的政府会计准则体系。因此，在“十三五”时期，我们将深化政府会计国际交流与合作，积极参与国际公共部门会计准则建设，不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权和影响力。
（二）完善民间非营利组织会计制度
1.目标任务
适应民间非营利组织发展要求，密切跟踪基金会、社会团体、民办医疗、民办教育等非营利组织财务管理、会计核算等情况，研究修订民间非营利组织会计制度，进一步规范民间非营利组织会计管理，促进社会事业健康发展。
2.相关背景
近年来，我国慈善事业蓬勃兴起，社会力量迅速发展壮大，基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织活动积极踊跃，作为公共服务供给的补充，在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其他公益事业领域发挥了积极作用。同时，我国红十字事业在抗震救灾等领域影响日益加深，接受捐赠资产规模不断扩大，捐赠人和社会公众对红十字组织资产和经费使用信息披露的关注度明显上升。2016年3月，《中华人民共和国慈善法》发布，自2016年9月1日起正式实施。《慈善法》明确提出，慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度。这一时期，我国还提出了加快发展民办教育、民营医院等意见，并且积极推动行业协会商会脱钩改制试点工作，以创新社会事业管理、促进供给侧结构性改
革。在上述背景下，国务院有关部门已经对具体承办社会事业的基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织的财产管理、成本核算、资产保值增值等情况进行了调查研究，并已开始对《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案公开征求意见。此外，近年来，宗教团体发挥自身特点和优势积极从事慈善活动，筹资能力不断增强，经济收入快速增长，宗教团体和宗教活动场所的财务监管问题得到各方面高度关注，亟待从加强会计核算、实行财会委托代理、健全财务公开制度等方面加强管理。基于上述背景，迫切需要我们在“十三五”时期对民间非营利组织会计制度进行修订，提高会计信息质量、改进成本费用核算方法、完善捐赠资产的使用和信息披露，以促进非营利组织健康发展，切实回应社会关切。
（三）修订社会保险基金等基金（资金）类会计制度
1.目标任务
积极配合社保、住房、土地等制度改革，适时修订社会保险基金、住房公积金、土地储备资金等基金（资金）类会计制度。
2.相关背景
党的十八届三中、四中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”“完善社会保障法律法规”等要求，《社会保险法》和新《预算法》对维护公民参加社会保险和享受待遇、完善社会保险基金预算、规范基金投资运营、提高基金保值增值能力和财务可持续性等方面提出了新要求。为落实上述要求，财政部启动了《社会保险基金财务制度》修订工作，目标是建立适用于所有社会保险险种的统一的财务制度。修订内容包括整合原有的多项财务制度规定、完善社保基金财政专户开户和计息办法、规范基金收付管理、针对各个险种新增或调整财务收支规定等。
党的十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。为推进公积金制度改革和管理，使其承载更多社会保障功能，2015年以来，国务院有关部门已经启动了《住房公积金管理条例》修订工作，旨在回应社会各界对扩大住房公积金制度覆盖范围的要求，同时扩宽公积金投资渠道、促进公积金保值增值。
此外，近年来，为降低土地储备带来的地方政府性债务风险，现有土地储备制度框架不断进行修订完善，土地储备机构逐渐剥离融资功能，土地储备资金来源渠道逐渐规范。
上述制度的修订完善，将对现行社会保险基金会计制度、住房公积金会计核算办法和土地储备资金会计核算办法带来较大影响，对“十三五”时期配套整合、修订相关会计制度提出现实需求。
四、具体措施和要求
（一）建立政府会计准则制度体系的措施和要求
一是加快制定政府会计具体准则。根据《政府会计准则——基本准则》，借鉴企业会计准则体系和国际经验，充分考虑我国政府会计特定环境和情况，制定政府会计具体准则及其应用指南。具体准则用于规范政府会计主体发生的具体经济业务或事项的会计处理，主要包括会计要素类准则、报告类准则和特殊事项类准则。会计要素类准则，包括已经发布的存货、投资、固定资产、无形资产四项准则，下一步还将制定出台公共基础设施、政府储备物资等具体准则；报告类准则包括财务报表列报、合并财务报表等具体准则；特殊事项类准则包括租赁、或有事项等具体准则。应用指南是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。根据具体准则建设和实施情况，财政部将适时制定出台相关应用指南。
二是加快制定出台政府会计制度。在继承现行行政事业单位会计准则制度基础上，根据《改革方案》的要求，基于《政府会计准则——基本准则》制定统一适用于各级各类行政事业单位的政府会计制度，以夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本的核算基础。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。2015年以来，财政部已经启动了政府会计制度的研究制定工作，2016年8月1日已
经印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表（征求意见稿）》，下一步将在进一步修订完善基础上择机发布实施。
三是稳步有序推进政府会计准则制度贯彻实施。加快制定政府会计准则制度与现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和高校、医院、科学事业单位、中小学校、测绘单位、地勘单位、基层医疗卫生机构、彩票机构等行业事业单位会计制度的新旧衔接规定，并组织开展模拟测试工作，确保现行制度向政府会计准则制度稳步过渡。大力宣传和培训政府会计准则制度，为准则制度实施创造良好氛围。积极指导行政事业单位调整完善现有会计信息系统，做好新旧准则制度的衔接。妥善做好政府会计准则制度与相关财务制度、资产管理制度和预算决算报告制度等政策的协调，稳步有序推进政府会计准则制度的有效实施。
四是研究制定政府成本会计制度，适时推行政府成本会计。在积极推进政府会计准则制度制定和实施的同时，加快研究制定政府成本会计制度，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务成本和机关运行成本等财务信息，为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。条件成熟时，在各级政府、各部门、各单位逐步推行政府成本会计。
五是务实开展政府会计国际交流与合作。积极参与国际公共部门会计准则制定工作，加强与国际政府会计相关团体的交流与合作，学习借鉴国际公共部门会计准则及其他国家政府会计准则建设经验，加快推进我国政府会计准则制定进程，不断增强我国在国际政府会计规则制定中的话语权和影响力。
（二）完善民间非营利组织会计制度的措施和要求
一是深入开展民间非营利组织会计制度实施情况的调研。认真研究学习党中央、国务院关于基金会、社会团体、民办医疗、民办医院等社会组织改革和宗教事务管理等政策方针，以及相关最新法规制度，总结提炼民间非营利组织会计改革要求；采取座谈会、实地走访等多种形式，深入民政部门、各类民间非营利组织、会计师事务所及其他相关方面，充分了解会计制度执行中出现的新情况、新问题以及各相关方面对民间非营利组织会计信息的新需求，在此基础上提出加强和规范民间非营利组织会计管理的措施和要求，同时确定民间非营利组织会计制度的基本修订思路和修订内容。
二是修改和完善民间非营利组织会计标准。根据确定的修订思路和修订内容，起草民间非营利组织会计制度修订稿，广泛组织征求意见，不断修改完善，适时发布。
同时，顺应民间非营利组织改革需要，配合相关改革政策，研究制定专门针对民间非营利组织的会计核算办法或规定，促进社会事业健康发展。
三是积极做好制度发布后的宣传培训和贯彻实施工作。包括及时印发与之配套的新旧衔接办法、实施要求和讲解等配套文件，与民政部等部门建立联动机制，广泛开展宣传、培训、监督、指导等各项工作，确保新制度落实到位。
（三）修订社会保险基金等基金（资金）类会计制度的措施和要求
一是研究制定统一的社会保险基金会计制度。结合社会保险基金财务制度改革，加快推进社会保险基金会计制度修订工作。梳理现行社会保险基金会计体系执行中出现的问题，认真研究机关事业单位工作人员养老保险制度改革、基本养老保险投资管理的最新规定，提出社会保险基金会计制度修订思路。起草社会保险基金会计制度修订稿，组织征求意见、修改完善、模拟测试等工作。适时发布社会保险基金会计制度，及时印发相关新旧衔接办法，做好制度发布实施前的准备工作。
二是研究制定机关事业单位职业年金会计制度。根据《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）等有关规定，研究起草相关会计制度并发布征求意见稿。认真整理、汇总、分析各方面的反馈意见，修改完善并适时发布相关会计制度。会同有关部门共同推进制度的贯彻实施工作。
三是对住房公积金、土地储备资金等基金（资金）会计核算办法进行修订并适时发布。调查研究住房公积金会计核算办法、土地储备资金会计核算办法实施中存在问题，深入了解各有关方面对住房公积金和土地储备资金的会计信息需求以及相关政策建议，密切跟踪相关改革进展,适时启动住房公积金、土地储备资金等会计核算办法的修订研究工作。