集体土地所有权确权发证的调研报告

****集体土地所有权确权发证的调研报告

为进一步明晰土地产权，依法保护土地所有权人和使用权人的合法权益，维护社会和谐稳定，保障经济社会可持续发展，中共中央国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）和《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）文件要求加快推进农村集体土地确权登记发证工作。此项工作意义深远，任务繁重，时间紧迫，现就如何加快推进农村集体土地确权登记发证工作，经过走访、调研****十七个县（市、区），调研结果分析如下：

一、我市集体土地所有权登记发证现状

****位于山西省西南部，东倚太岳，与长治、晋城为邻；西临黄河，与陕西省隔河相望；北起韩信岭，与晋中、吕梁毗连；南与运城市接壤。地理坐标为北纬35°23′～36°57′，东经110°22′～112°34′之间，南北最大纵距170多平方公里，东西最大横距约200公里，总面积20275平方公里，占山西省13%。临汾“东临雷霍，西控河汾，南通秦蜀，北达幽并”，地理位置重要，自古为兵家必争之地。全市共有乡镇151个，其中镇75个、乡76个，街道办事处20个。

长期以来，我市与全国大部分地区一样，农村土地管理工作主要停留在土地用途管制、建设用地审批上，农村地籍管理工作相对缺位。第一次土地调查完成后，虽然各地都按要求确权登记发放了一部分所有权证，但当时都是手工作业，精确度不高，有于历史原因所有权证基本上没有真正发放给集体经济组织。尽管国土资源部也曾下文要求加快集体土地所有权和宅基地登记发证工作，但由于政策、人力、财力，尤其是各级领导对集体土地登记发证的认知程度等多方面原因，各地仍没有真正动起来，有的地区基本没发证，有的地区虽然发了，但基本没有调查确权、没有测绘、更没有建立数据库。

二、集体土地所有权登记发证存在的问题

1、前期宣传发动不到位

由于在开展农村集体土地确权登记发证工作时，没有引起各级政府的高度认识，工作前期宣传发动不到位，目前大多数村民没有集体土地所有权是全体集体成员共有的概念，认为集体土地所有权登记发证可有可无，发证与不发证与自己无关，存有历史以来没有集体土地所有权证照样生产、生活的陈旧观念，淡化了集体土地所有权登记发证的目的意义及作用。不像集体土地使用权，特别是宅基地使用权登记发证保护土地权益那么直接。平时不注重土地权利的法律保护，只是到了直接发生土地权属纠纷或因矿产、土地等资源开发引起权益之争，才想起要求政府和土地行政主管部门进行集体土地确权登记发证。一些土地行政主管部门的同志认为，多一事不如少一事，有时如果不登记发证，双方可能还相安无事，如果进行了登记发证，可能会造成新

的土地权属纠纷，反而事与愿违。

2、工作经费无法落实

农村集体土地所有权确权登记发证工作时间紧，任务量大，省厅给每个行政村补贴经费2500元（所有权发证2000元，宗地统一编码500元），经费远远不能满足工作需求，现阶段各县财力困难，而且我市还有五个国家级贫困县（例如永和县国土资源局全年的办公经费仅有一万元），国土部门专经费虽已申请，但一时难以落实。加上国家取消了土地登记在农村的收费项目，不能向土地所有权人收取土地登记费，而农村集体土地确权登记发证费时费力，财政专项资金无法保证，影响工作的整体进度。

3、农村经济组织权属界线不清

集体土地所有权涉及面积大，情况复杂。一些邻村集体之间，除部分地界外，大多数无固定参照物，造成勘测定界难。多数村庄与河流水面交界，防洪堤与河流水面之间有大量河滩地，一直由农民耕种，而其河床又不固定，水流（河流）的宽度在法律上没有明确，难以确定国有和集体之间的土地界线。如果以村民小组为集体所有权主体，各组之间因土地插花、调整等原因，造成集体土地权属界线不清，很难确定土地权属界线，基本不能将集体土地所有权证发放到村民小组一级。

4、与国有林场存在权属纠纷

我市地处黄土高原丘陵地带，其中山区县有9个，县域内国有与集体林场众多。

5、集体土地所有权主体不明确

农村集体土地所有权的主体问题是进行农村集体土地所有权登记最为重要的问题之一，也是无法回避必须予以解决的问题。目前的集体土地所有权行使主体是历史的产物。人民公社时期，我县农村集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”的制度，生产队是农村生产、分配和支配集体财产的基本单位。实行家庭联产承包制后，原来的生产队变为村民小组，生产大队改为村民委员会。生产队不再从事生产经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大弱化。同时，乡镇农民集体经济组织已基本不复存在，原来乡镇所属的集体土地要么由乡镇企业占有，要么由乡镇人民政府行使所有权。现行相关法律法规对农村集体土地所有权的主体均有所规定，但比较模糊，特别是村农民集体与村内两个以上农村集体经济组织主体之间的界定不清晰。例如《土地管理法》规定：农民集体所有的土地，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。而从实际情况看，我县农村土地承包发包方一般为村民委员会，但原各村民小组之间的土地界限并未打破，如遇国家征收土地，一般不再在全村范围内统一调整承包的土地。同时，各组之间土地插花严重，宅基地也在各组之间互相调剂。如果以村集体为集体土地所有权人，势必造成侵犯村民小组的权益，如果以村民小组为集体土地所有权人，其土地分割零碎，且其土地界限很难搞清。这些情况造成集体土地所有权在登记发证设定主体时无所适从。

综上所述，根据调研农村集体土地所有权存在的问题和工作实际，分析了导致农村集体所有权发证缓慢的成因，要依据成因探究解决问题的对策，我们认为主要应从以下几方面入手：

三、集体土地所有权登记发证存在的问题对策

（一）提高对集体土地所有权登记发证的认识。根据集体土地所有权登记发证主要是基层的特点，要有针对性的进行宣传。对县、乡领导干部应当由国土资源部门负责人通过经常汇报、行文、提供政策法规等方式的宣传；对农民群众和村干部采取召开座谈会、征求意见会，印发资料、电视、广播等方式的宣传。宣传集体土地所有权登记发证是实践“三个代表”重要思想的具体行动；是县级人民政府依法对农民集体土地所有权履行法律程序的行为；是保护农民土地合法权益、维护农村稳定的根本途径；是今后农地转用、集体土地征用、土地开发复垦整理、建设项目立项审查和征地补偿的依据。宣传集体土地所有权登记发证是土地产权制度建设的需要，是土地使用制度改革的需要，是促进社会经济发展的需要。以其提高人们对集体土地所有权登记发证重要性的认识，使申请集体土地所有权确权登记发证工作成为农村集体土地所有权主体的自觉行为

（二）慎重设立所有权主体。农村集体土地所有权的主体的确定，应根据具体情况具体分析，慎重考虑。建议：如果村内两个以上农村集体经济组织（或村民小组）之间的土地权属界线清楚，或土地发包

时，仍以原生产队土地权属界线为基础实施的，其权属范围内的集体土地所有权权利资格应为村民小组，其土地所有权应登记在各自集体经济组织（村民小组）名下。如果村内两个以上农村集体经济组织（或村民小组）之间的土地权属界线难以搞清的，或在土地发包时，在行政村的范围内已经打破了原有生产队（村民小组）的权属界线，则集体土地所有权应登记在村集体经济组织（或村委会）名下。

（三）严格把好权属审核关。土地确权登记发证，权属审核至为重要。对农村集体土地所有权确权登记发证而言，重要的是：一要搞清村集体与国有土地之间的权属界线，既不能损害农民土地权益，也不能侵害国家土地权益。村内包含的国有土地一定要标注清楚。二要搞清村集体之间的土地权属界线，对有争议一时又难以解决的，应暂缓发证。县政府应依据国家法律，法规出台细化的确定土地所有权归属的地方性规定，使国土资源部门在办理集体所有权确权登记发证时有章可循。

（四）采取有力措施，积极而慎重地开展集体土地所有权登记发证工作。一是要认真吸取土地管理部门成立初期片面追求土地发证率而后期造成大批权属纠纷的教训，在全县开展这项工作之前，一定要先搞好试点，本着先易后难，成熟一个，登记发证一个的原则，积极而又稳妥地开展集体土地所有权登记发证工作；二是结合我县第二次土地调查搞好集体土地权属调查工作，为进行集体土地所有权登记发证打好基础，同时积极解决经费，尽最大可能减轻农民负担；三是严把质量关，可利用第二次土地调查1：1万分幅土地利用现状图作为

工作底图，修改现有的土地利用现状调查建库资料，生成新的图件，选取最新图件和适宜的比例尺，组成专业队伍实地调绘，应用GPS等现代测绘手段，准确勘测界址点，并建立农村地籍信息系统，使农村集体土地所有权登记和管理更加规范。这样就保证了新的集体土地所有权登记发证资料的现势性和完整性。

（五）搞好培训，造就一流的专业技术队伍。无论是进行图件更新的外业调查专业队伍还是国土资源部门从事地籍工作的人员，都需要进行系统的培训。培训的内容主要包括：土地登记发证的法律法规知识，土地确权的相关规定，外业调绘的工作方法及技术要求，内业整理清绘上图标准，土地利用现状调查建库资料成果的应用，土地利用现状调查技术规程和实施细则等。总之，通过培训解决土地登记发证知识匮乏，外业调绘技术不熟练，计算机生成制图不会操作等问题，通过培训达到应知应会，造就一流的专业技术队伍。

（六）增拨经费，给予登记发证必要保障。集体土地所有权登记发证工作，时间紧，任务重，技术性强，涉及到一定的人力、物力和财力，没有经费保障，很难完成。国土资发[2001]359号文件指出：“各地要采取措施，积极落实经费，保证这项工作的顺利进行。因此县国土资源部门要积极开通经费渠道，积极主动的向财政部门、政府主要领导提出所需经费的报告，提供经费来源的文件依据。争取县政府及财政部门的支持，解决农民土地登记发证经费问题。

（七）明确限制条件，没有集体土地所有权证书不准农地转用。大家知道搞好集体土地所有权登记发证是全面落实《中华人民共和国

土地管理法》的重要措施，在我县乡镇、村还认识不到位的情况下，可以采取条件限制相互制约的办法，以促进集体土地所有权登记发证的完成。比如说，对拒绝核发集体土地所有权证书的村民委员会及乡镇集体经济组织，经反复宣传，多次做工作仍不认识的，在农地转用、征用集体土地、乡镇企业占地、审批宅基地、土地开发整理等项目立项审查或报批时不予办理，这些都是加快集体土地所有权登记发证的有效办法。

（八）先易后难，逐个突破以满足服从服务于经济建设的需要。以乡镇为单位，在摸清底数、掌握情况的前提下，逐村分类排队。对于无土地权属争议，积极性高的村先登记发证；对于有土地权属争议，但积极性高的村调处土地权属纠纷后及时登记发证；对于土地权属争议难以处理，但要求发证积极性高的也可以先发证，在集体土地所有权证书上注明“××权属界线有争议，待处理权属争议后确定该土地权属界线”，最后剩下的难点，一个个的突破，直至圆满完成集体土地所有权登记发证为止。

俗话说：“说话容易，办事难”，这就要求国土资源地籍管理人员站在服从服务于经济建设的高度，以认真负责的态度，吃苦耐劳的精神，坚忍不拔的劲头，雷厉风行的作风，打好集体土地所有权登记发证这一硬仗。