农村产权制度对金融市场的影响

一、农村产权制度改革进展及其初步效应：鄂、苏、吉三省比较分析

这里根据农业资源禀赋、经济发展阶段以及农村产权制度和抵押制度

改革情况等因素，选取先行开展农村产权制度改革试点的市县进行调查，分析具体改革方案，评价改革的农村金融市场效应。

（一）案例地区资源禀赋和经济发展情况根据人地比例、农地流转比例、城镇化率、农业经营模式以及改革模式这五个因素，兼顾农民收入、农业GDP占比等指标，选定湖北省武汉市、江苏省东海县和吉林

省梨树县作为农村产权制度改革的典型案例地区。从共同点来看，三

个案例地区均位于我国粮食主产区内。表1展示了案例地区不同维度

经济指标的定量比较。第一，从人地比例来看，武汉市人均耕地面积

仅为0.075公顷，梨树县人均耕地面积最多，达到0.454公顷，后者

是前者的6倍多。黄宗智认为，历史上长江三角洲和英格兰在人均农

业土地和农场规模等方面的差异，不仅对农业，而且对农村手工业以

及收入和消费各方面的“内卷”与发展，都起着至为关键的作用。15

就我国农业所处发展阶段而言，不同地区人地比例的悬殊带来的是农

地流转比例、劳动力转移甚至农业经营模式等方面的巨大差异。为实

现农业规模经济和提升收入，人地关系较为紧张的地区（如武汉市）

通常农地流转比例和劳动力转移比例也较高，有利于形成由农业企业、合作社等占主导的产业化经营模式。第二，从经济发展水平和阶段来看，武汉市农业GDP占比仅为3.71%，达到发达工业化国家的水平，而东海和梨树这两个农业县的农业GDP占比均较高，分别为18.14%和

26.71%，高出我国平均水平（10.01%）。农业GDP占比的不同意味着

农村劳动力转移、农地流转和规模农业的发展以及非农产业发展处于

不同的阶段。对表1中以上几个指标的比较可以看出，农业GDP占比

越低的地区，城镇化水平越高，同时农地流转比例也越高，农业GDP

占比不到4%的武汉市超过一半的农地已流转，农业占重要地位的梨树

县农地流转比例仅为14%。从各地主导农业经营模式来看，这里选取的三个地区农业经营模式涵盖了当前我国农业经营的主要模式，分别是

“公司+农户”、“合作社+农户”和家庭规模经营。武汉市主导的农

业经营模式是“公司+农户”，其主要运作形式是因为较为发达的非农

产业吸纳了近郊大量的农村劳动力，农村基层政府或土地股份合作社

集中农民闲置的土地流转给农业企业，农业企业一方面向农民支付租金，同时以直接租种、转租或者契约订单等形式雇用部分农民。东海

县农业经营则以“合作社+农户”模式为主。梨树县是我国东北地区规

模农业的代表，基于当地人少地多的禀赋特征，主要发展以家庭经营

为主的专业大户、家庭农场等经营主体，实现农业的适度规模经营。

主导农业经营模式的差异有助于比较农村产权制度和抵押制度改革在

不同地区产生的差别化效应。农业部农村经济研究中心联合江苏农村

金融发展研究中心课题组于2013年7~8月分别对三个案例地区进行了

实地调查，与相关政府部门和金融机构进行座谈并搜集相关资料，了

解当地农村产权制度和抵押制度改革的方案、进展和成效等情况。

（二）农村产权制度改革方案与措施1.武汉市改革方案与措施武汉市最早于2006年开始农村土地承包经营权和集体林权的确权工作，2009

年继成都之后成立全国第二家农村综合产权交易所，2011年以来加快

推进农村产权制度改革的进程，并于2012年4月出台农村产权制度试

验实施方案。其主要改革试验内容包括：农村产权确权、登记和颁证，明晰农村产权关系；建立农村产权交易体系，活跃并规范农村产权交易；建立农村产权评估体系；创新农村产权资本化实现形式，如农村

产权抵押融资；创新农业和农村经营模式，培育新型农业经营主体；

健全农村产权制度改革保障体系。其中，改革试验的重点是农村产权

确权、登记和颁证以及农村产权抵押融资。农村产权确权为开展农村

产权抵押贷款等一系列改革奠定制度基础。武汉市自2009年9月依托

农村综合产权交易所（以下简称“农交所”）开展农村产权抵押贷款

试点。武汉市农村土地经营权抵押贷款流程如图一所示。其主要流程是：根据已达成的流转协议，农户土地经营权经农交所流转给农业企业；农业企业支付农户土地租金；农交所向农业企业出具产权流转交

易鉴证书；村集体出具同意土地用作贷款抵押和再流转的证明文件；

评估机构对拟抵押土地经营权的价值进行评估；农业企业向金融机构

申请农村土地经营权抵押贷款；金融机构对贷款申请进行审批；若贷

款获批，贷款人到农交所办理抵押登记。总结来看，上述贷款流程可

概括为以“交易-鉴证-抵押”为核心的农村产权抵押贷款模式。在以

上流程中，农交所的功能主要是提供交易平台和融资登记，并为抵押

流转提供鉴证，使得土地经营业主能够使用其通过流转获得的经营权

进行抵押。从理论上讲，农交所的作用类似于德索托提出的“正规产

权制度使得资产能够互换并能够保护交易”16，因此，政府建立产权

表达机制是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产抵押

化重要的外部推动力量。在几年改革试点的基础上，武汉市农业局和

中国人民银行武汉分行营业部于2012年11月联合发布《武汉市农村

土地经营权抵押贷款操作指引》，对农村土地经营权抵押贷款作了进

一步规范。2.东海县改革方案与措施东海县农村产权制度改革始于

2010年7月的东海县政府与当地金融机构开展“一权一房”抵（质）

押贷款试点，其中，“一权”代表农村土地承包经营权，“一房”则

代表农村住房。2012年5月，东海县被确定为中央农村工作领导小组

办公室农村改革试验联系点和江苏省农村改革试验区，同时成立东海

县农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口，促进农村产权

交易的市场化和规范化。从时间上来看，东海县农村产权改革经历了

两个不同的阶段。第一阶段，2010年11月，东海县政府与中国人民银行东海县支行共同制定《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款

的试行意见》以及农村土地承包经营权质押登记管理和质押贷款办法、住房抵押贷款办法、集体土地住房抵押流转处置办法等4个配套管理

办法，尝试为“一权一房”抵（质）押贷款提供制度保障。因为改革

试点初期大范围的农地、住房等资产确权工作滞后和产权交易平台缺失，东海县组织乡镇规划、国土、农经站、房管等多个部门共同参与“一权一房”抵（质）押贷款试点，对申请“一权一房”抵（质）押

贷款的村级集体经济组织和农户审核确权后，完善土地承包租赁合同，颁发土地使用权证、宅基地证和房屋所有权证。其中，农经站负责土

地承包经营权价值评估和质押登记；房管部门负责办理农村住房抵押

登记办理（代替他项权证登记）和监管管理工作。此外，对于申请

“一权一房”抵（质）押贷款的农户，还需由村委会对借款农户家庭

经济状况、经营项目、个人信用等情况进行审核，交镇农经站复审，

报金融机构备案后办理贷款申请手续。这样做的目的是利用村委会信

息优势，执行审核职能，降低金融机构和潜在借款人之间的信息不对称，尽量降低潜在的贷款违约风险。因此，这一阶段东海农村产权抵

押贷款机制可以概括为“确权-颁证-审核-抵押”。但因为该方案涉及

多个部门，对申请贷款农户而言，手续过于复杂，交易成本较高。第

二阶段，2012年5月，东海县农村产权交易所成立，并出台《东海县

农村产权交易管理办法》来规范农村产权交易，加快推进产权制度改革。同时，农地确权、颁证的覆盖面也在持续扩大。截至2012年12月，东海县土地承包经营权确权发证3.39万户，占全县农户总数的13.97%；宅基地使用权发证23.8万户，占全县农户总数的98%。在农

村产权确权、颁证以及农村产权交易平台等制度基础构建完成之后，

东海县借鉴武汉市农村产权抵押贷款“交易-鉴证-抵押”的模式，农

村产权转入方可凭借农村产权交易所出具交易鉴证书向银行申请贷款。

3.梨树县改革方案与措施梨树县是吉林省首个农村产权抵押贷款试点县，于2012年8月启动改革。梨树县的改革围绕土地收益保证贷款展开，其改革的主要目的是通过允许农户使用土地收益进行抵押，缓解

其融资难的问题。梨树农村土地收益权保证贷款同样建立在土地承包

经营权确权、登记和颁证的基础上，但是，因为梨树县与武汉市、东

海县的资源禀赋和农业经营模式存有较大的差异，梨树县的土地收益

保证贷款对象主要限定为那些取得土地承包经营权证并正在从事土地

耕种的农户，而非通过流转获得经营权的农业企业等经营主体。同时，其抵押标的物是农户土地的未来现金流（收益权），而不是土地承包

经营权，因而其在本质上属于动产融资。梨树县改革试点的基本思路

是农户将其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口粮田）在未来一定期限内的收益权转让给物权融资公司，再由物权融资公司

为农户贷款进行保证，从而解决因抵押不足引起的融资难的问题。梨

树县农村土地收益保证贷款的具体流程如图二（下页）所示，主要环

节包括：申请贷款的农户（转让人）与受让人（物权融资公司）签订

土地经营权流转合同；农户和物权融资公司同时到乡镇农经站申请土

地承包经营权变更登记；乡镇农经站向物权公司出具转让证明书；物

权融资公司向金融机构出具承诺函，承诺为借农户承担保证责任，在

违约时与农户共同偿还本息，农户向金融机构申请贷款；金融机构向

农户发放贷款；若农户按时偿还金融机构贷款，物权融资公司与农户

达成的土地流转合同自动解除；若农民没有按时偿还金融机构贷款，

物权融资公司将获得的农民土地经营权另行发包，将发包获得的款项

归还金融机构，待新的承包人承包期限届满后，土地承包经营权再退

还给原土地承包人。显然，在梨树县农村土地收益保证贷款模式中，

物权融资公司（梨树县政府成立并由县金融办主管）承担重要的作用，既起到土地流转的契约化作用，还对农户的贷款进行担保，此外还能

保证农户依然是土地承包人和经营人，可有效规避实践中可能面临的

相关法律风险。

（三）改革的农村金融市场效应表2展示了上述三个案例地区自改革

试点以来农村产权抵押贷款市场发展情况的面上统计数据（仅包括农

村土地产权抵押贷款）。基于表2的初步比较分析可发现以下现象和

特征：第一，从贷款规模来看，武汉市和梨树县两地贷款交易较活跃，贷款规模增长迅速，其中，武汉市土地经营权抵押贷款规模最大，累

计贷款金额9.68亿元，梨树县土地收益保证贷款笔数累计达到4467笔，贷款规模1.67亿元。相比之下，东海县农村土地承包经营权质押

贷款规模较小，交易不活跃，仅有5笔土地承包经营权质押贷款，累

计贷款金额32万元。第二，从平均单笔贷款规模来看，武汉市农村土

地经营权抵押贷款平均单笔贷款额度达到722.18万元，东海县和梨树

县平均单笔贷款规模均低于10万元，可见地区间差异较大，武汉市单

笔贷款最高金额甚至高达5500万元。第三，从各地土地经营权（收益权）的抵押价值来看，武汉市和东海县平均土地年租金（分别为8250

元/公顷和6000元/公顷）低于梨树县（15000元/公顷），但是因为武汉市土地流转期限较长，因此武汉市每公顷土地抵押价值高达59295元，东海县土地流转以短期（1~3年）为主，土地抵押价值最低，仅为7800元①。第四，关于贷款利率，武汉农村商业银行的农村产权抵押

贷款利率行基准利率上浮10%左右，平均贷款利率为8%（低于信用贷

款利率），同时武汉市政府规定，在农村综合产权交易所办理农村产

权（土地经营权等）抵押贷款的农业企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户享受政府的最高50万元的利率补贴①；东海县农村土地承包经营权质押贷款利率参照当地农村信用社房地产抵押贷款执行，年利率为10.77%，低于一般农户贷款利率；梨树县农村土地收益保证贷款利率约为7.8%（基准利率上浮约30%），同样低于当地农村金融机构平均贷款利率（约为12%）。综合来看，案例地区政府均通过财政补贴等方式降低农村产权抵押贷款利率，使其低于农村金融市场平均贷款利率②。对于以上现象和特征，可从贷款规模和利率等方面作出解释：第一，不同改革试点地区农村产权抵押贷款规模的差异与地区农业发展阶段和农业经营模式的不同密切相关，农业经营规模化③和产业化水准越高的地区，农地产权的抵押价值较高，产权制度改革带来的信贷市场供给效应越显著。以武汉市为例，武汉市自改革试点以来累积贷款笔数为134笔，平均单笔贷款金额为722.18万元，贷款主体中农业企业占较大比重，农业企业以其流转获得的规模化土地经营权作为抵押物（平均每笔贷款抵押土地面积为121.794公顷）。就金融机构而言，随着单笔抵押土地规模增加，其接受土地经营权的意愿逐步增强，因为规模化的农地经营权在提升自身抵押价值的同时，也有利于降低金融机构的交易成本。武汉市土地经营权抵押价值较高与其非农产业发展水平较高、土地流转的期限较长等因素亦相关。相比之下，尽管梨树县土地流转并不活跃，但是人地关系较为宽松，家庭经营规模较大，同时当地耕地收益较高，因而其抵押价值也较高。与武汉市“数量较少、单笔规模较大”相反的是，梨树县土地收益保证贷款“数量较多、单笔规模较小”，因而累积贷款规模也达到1.67亿元。但是，对于金融机构而言，土地收益保证贷款由物权融资公司进行担保，标准化水准较高，尽管较为分散且单笔规模较小，实际交易成本却并不高。而人地关系较为紧张且以家庭小规模经营为主的东海县，农村产权抵押贷款市场处于停滞发展阶段，仅有5笔贷款交易，其中主要原因之一是其家庭经营土地规模较小，流转市场不活跃，导致土地抵押价值较小，金融机构的供给意愿不足。第二，现有产权改革试点能否有效解决或者规避相关法律风险，也直接影响到金融机构的农村产权抵押贷款供给意愿。根据现行《担保法》规定，耕地、宅

基地等集体所有的土地使用权不得抵押；《物权法》则规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式

承包的农村土地是不允许抵押的。因此，在我国现行的农地制度法律

框架下，农村土地承包权作为物权依然不允许抵押④。对于产权制度

改革试点地区的金融机构而言，即使地方政府制定相关文件允许以土

地承包经营权为抵押，金融机构也不愿意接受，因为一旦发生违约和

纠纷，地方政府出台的文件是不能对抗《物权法》的，因而收回并变

卖违约农户土地的威胁不可置信。从案例地区抵（质）押产权类型来看，武汉市是以农业企业通过流转获得的土地经营权作为抵押，梨树

县是以农户自身土地预期收益权作为担保，而实际对土地进行占有并

使用收益的都是原土地承包人。因此，武汉市与梨树县的改革试点方

案能够在一定水准上解决或规避可能面临的法律风险，因而金融机构

的产权抵押贷款供给意愿较强，短短几年的试点分别实现贷款规模

9.68亿元和1.67亿元。相比之下，东海县直接试点以农户土地承包经营权作为贷款质押，因为缺乏法律保障，在试点中，金融机构贷款供

给意愿明显较低。第三，关于农村产权抵押贷款利率，理论上讲，金

融机构通过提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的贷

款组合合同，可以将低风险和高风险借款人进行分离，这是银行利用

抵押物来克服信息不对称和降低信贷风险的理论机制。17如上所述，

案例地区农村产权抵押贷款利率均低于当地农村金融市场平均利率，

这似乎与理论预期是一致的，即银行通过提供（低利率、高抵押物）

的贷款合同，甄别出低风险借款人，因此，农村产权抵押贷款的作用

体现为既提升了金融机构贷款合同的灵活性，又降低了农业企业和农

户的贷款利率。当然，从实际情况来看，这种低利率并不完全是金融

机构的市场行为，而是受到地方政府部分干预或者补贴，其主要目的

一方面是提升农业企业和农户参与改革的需求，另一方面，通过对农

业企业和农户等农业经营主体的利率补贴，提升其预期收益，降低其

利率成本和风险，有利于鼓励金融机构参与，同时也类似于一种收入

补贴。长期而言，这样的利率补贴可能存有市场扭曲，会降低资金配

置效率，因而未来政府可将补贴资金用于充实风险补偿基金或者建立

相对应的担保机制，降低农村产权抵押贷款的风险。基于上述分析可

得到如下结论：第一，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场已

产生一定的影响，主要体现在农村金融机构信贷供给增加，对提升农

业经营主体信贷获取能力和缓解其融资约束亦有正向影响。第二，短

期来看，各类农业经营主体贷款成本有一定水准降低，但是未来能否

持续降低则取决于地方政府补贴方式、农村流转和规模化经营水平等

因素。因此，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场的影响表现

为增加农村信贷供给和降低贷款利率，且这种效应在不同地区仍有差异，与农业发展阶段、农业经营模式以及改革模式等因素密切相关。

但是因为现阶段能够搜集到的以面上统计数据为主，金融市场效应的

确切大小仍有待更多微观调查数据的检验，因此对于以上结论，这里

持一定的谨慎态度。此外，在调研中也了解到，金融机构发放农村产

权抵押贷款可能并不仅仅是基于可抵押的农地经营权（或收益权），

可能仍需要贷款主体提供其他形式的担保或者抵押来控制风险，因此，农地经营权（或收益权）究竟能起多大的作用也有待进一步的研究检验。

二、农村产权制度改革面临的主要问题

因为案例地区处于改革试点阶段，仍面临着一些问题，这些问题还具

有一定的普遍性，可能会影响改革进程的推进和改革成效的发挥。

（一）农地确权进程缓慢和农地流转市场不健全明晰产权是新一轮农

村产权制度改革的核心内容，也是产权交易和抵押的前提。在改革过

程中，农地确权既要面临大量的历史遗留和现实问题，例如很多地区

历经多轮土地承包经营权变化更迭引起的承包经营权属混乱的问题，

又要面临新型城镇化和工业化过程中地方政府农地确权的顾虑和动力

不足的问题，因此部分地区农地确权进程较为缓慢。同时，对于现阶

段改革较为重要的是能够明确界定土地集体所有权、承包权和经营权

这三种不同产权的主体。一些地区为排除法律风险，通过在制度上探

索和创新，尝试构建所有权、承包权和经营权“三权”分离的新型农

地制度。但是大多数地区仍未真正做到将“三权”进行分离，尤其是

土地承包权和经营权的分离，缺乏对经营权及其法律地位的界定，使

得农村产权抵押融资面临较大的法律和政策风险。在农地流转方面，

因为资源禀赋以及经济发展阶段的差异，不同地区农地流转市场发育

水准差异也较大。包宗顺等（2009）基于江苏的调查显示，经济发达

的苏南地区农地流转面积比例高出欠发达的苏北地区近3倍。农地流

转市场不健全一方面影响农地抵押价值的实现，另一方面，更为重要

的是，在现行农地制度下，即使抵押农户发生违约，金融机构也无法

收回集体所有的抵押农地，而在村集体范围内二次流转违约农户抵押

土地也将面临处置难题。原因是村集体内部农户难以接受邻居被没收

的土地，而外来人购买土地也难以被村集体中其他人接纳。而当“不

归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁不可置信，农户则可能采用策

略性行为故意不归还贷款18，这反过来会影响到金融机构对农地抵押

价值的评估。实际上，这与越南等国家农地确权和抵押改革面临的情

况类似，尽管越南农户已经获得政府颁发的土地证并允许用于抵押，

但是如果贷款农户发生违约而无法赎回其农地权利，金融机构也难以

真正没收其土地，更多的是依靠传统的社会制裁机制，譬如违约者将

遭受社会排斥、名誉损失或家庭婚姻市场竞争力降低等方式对违约者

进行惩罚。19对于农业企业、合作社等新型经营主体，若以其通过流

转获得的农地经营权作为抵押物，发生违约之后，其经营权二次流转

同样将面临较高的处置成本，尤其是在农地流转市场不健全的地区，

因而也会影响农地的抵押价值。对于该问题，武汉市的做法是建立抵

押物场内二次流转机制，当贷款到期无法偿还时，依托农交所将抵押

的土地经营权进行公开再流转变现，这种方式或许可在一定水准上降

低处置成本。

（二）农户参与积极性不高及其利益保障机制不完善一些研究发现，

低收入和缺乏完善社会保障机制的地区，农地通常被用作社会保障网，取消那些违约农户抵押土地的回赎权将会剥夺其基本的谋生手段，在

这种情况下，银行不可能向农户发放农地抵押贷款，同时农户也会通

过风险配给的方式主动退出信贷市场。20现阶段，我国农村社会保障

体系仍不完善，在很多地方，土地产权抵押贷款直接触及农户最重要

的资产，若农户无法承受失地风险，必然主动放弃申请农村产权抵押

贷款。在调查中也了解到，部分农户参与土地流转抵押的积极性不高，不愿放弃土地承包经营权，即使将土地进行抛荒等粗放经营也不愿用

于流转抵押。此外，现行改革对农户利益保障机制也不尽完善。譬如，农业企业参与农业经营比例较高的地区主要是采取“企业+农户”或者“企业+村委会+农户”，即由企业和农户直接签订流转协议或者经由

村委会将农户的分散土地“整体打包”之后与农业企业签订流转协议，随后由农业企业负责土地的具体经营。当农业企业以其流转获得的土

地经营权作为抵押申请贷款或流转土地的租金逐年上涨，若农户不知情，在发生风险时农户利益有可能受到损害。为保障农民利益，武汉

市在先行试点地区采取“农业企业+土地股份合作社+农户”的模式，

农业企业与土地股份合作社签订土地流转协议，由农交所进行鉴证，

农业企业以农业基础设施、农机具等资产入股并负责土地的具体经营，村集体和农户以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社员还可以进入企业务工。在利益分配方面，农业企业和土地股份合作社约定，

提取企业一定比例的经营性收入，采取“保底租金+年终分红”的形式

按股分红，同时规定土地不纳入清算范围。土地股份合作社的主要作

用是一方面保障农户对相关权属的合法权益，规范产权流转交易，提

升农户谈判能力；另一方面，经由产权交易市场流转以及采取“保底

租金+年终分红”的分红形式有助于实现农村产权的合理交易价格，有

效保障农民利益并提升其参与土地流转的积极性。

（三）风险防范和风险补偿机制存有缺陷，影响金融机构的参与意愿

为降低农村产权抵押贷款改革可能面临的风险（包括自然风险、信用

风险以及法律和政策风险等），各案例地区均尝试建立相关的风险防

范和补偿机制，不过大多存有一定的问题。武汉的主要做法是，第一，政府设立农村产权抵押融资风险补偿资金，对金融机构农村产权抵押

贷款损失给予适当补偿。但是，目前武汉市风险补偿资金规模仅为

3000万元，相比于其9.68亿元的贷款规模而言，风险补偿资金的作用有限。第二，政府鼓励担保公司和保险公司参与农村产权抵押贷款，

建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，还指定

专业保险机构对农村产权贷款抵押物进行强制保险。因为银保互动机

制涉及担保和保险机构的参与意愿，其具体成效仍有待检验。东海县

目前应对农村产权质押贷款违约的主要措施是由县农村产权交易中心

组织对质押的土地承包经营权进行拍卖，拍卖所得优先偿还信用社贷

款本息，余款退还权利人，但因为该措施在法律上的依据并不充分，

其可行性仍存疑。梨树县的做法首先是内嵌风险控制机制，农户仅可

以其承包的三分之二土地的收益权用于贷款保证，即使农户土地因违

约而被二次流转，仍有三分之一的土地作为口粮田保障其基本生活，

农地的保障网功能依然发挥作用。其次是政府建立惠农保障基金，通

过物权融资公司发挥风险补偿的作用，农户违约后先由物权融资公司

惠农保障基金代偿给金融机构，再将农户土地二次流转所得补充惠农

保障基金。可能存有的问题是土地收益权能否顺利及时二次流转，如

果土地二次流转存有一定时滞，政府出资的惠农保障基金需承担大量

的代偿责任，过度集中的风险可能超出惠农保障基金的覆盖能力。因

此政府需持续扩大惠农保障基金的规模或者建立起物权融资公司和金

融机构的风险共担机制。因此，案例地区的风险防范和风险补偿机制

均存有一定的缺陷。因为农业自然风险较大，大量的农村产权通过抵

押进入流转市场，若出现区域性自然风险，将会给金融机构带来较大

损失以及较高的抵押物处置成本，影响金融机构的参与意愿，这也是

农村产权抵押贷款主要是地方性金融机构参与的一个重要原因。

三、主要结论及对策建议

基于现有文献和一些国家的改革情况来看，农村产权制度改革的金融

市场效应并不具有普遍性。这里基于我国农村产权制度改革的特殊阶段，对鄂、苏、吉三省先行开展农村产权制度和抵押制度改革试点的

地区进行调查，初步评价改革及其农村金融市场效应。研究结果表明：第一，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场有一定的影响，主

要体现在信贷供给增加、农业经营主体信贷获取能力提升以及贷款成

本降低。但是对于以上结论持谨慎态度，金融市场效应具体大小仍有

待更多微观数据的检验。第二，农村产权制度改革的金融市场效应存

有明显的地区差异。农业经营规模化和产业化水准越高、农地流转市

场越活跃的地区，改革的农村金融市场效应越显著。同时，不同的改

革模式（包括允许抵押产权类型、贷款人利益保障机制以及风险防范

和补偿机制等）及其潜在风险大小（包括自然风险、信用风险以及法

律和政策风险）对金融机构供给意愿有重要影响。基于以上结论以及

当前改革试点面临的主要问题，提出如下建议：第一，加快农地确权

进程，规范农地流转市场，推动农地制度创新。农地确权是交易流转

和抵押的前提，现阶段全国范围内农村集体土地所有权确权工作已基

本完成，下一步政府计划在5年内基本完成农村土地承包经营权确权、登记和颁证等基础性工作。对于农地流转，各级政府应建立相关农村

产权交易市场和平台，在公开交易的基础上，建立农村产权交易的价

格发现机制，规范农村产权交易，提升产权交易的效率。规范而活跃

的农地流转市场对于提升农地抵押价值和促进农地金融发展至关重要。此外还需推动农地制度创新，探索农地所有权、承包权和经营权“三权”分离的农地制度以及“三权”各自所属主体和法律地位，赋予农

民稳定的承包权和灵活的经营权，为农地规范流转和农地金融发展排

除法律障碍。第二，政府应在完善包括农民利益保障机制、风险防范

和风险补偿机制等配套制度的基础上，逐步推广农村产权抵押贷款试

点范围。一是逐步建立地方政府、村集体、土地流转经营者和农户合

理分担的失地农民保障制度，以及农地承包经营权退出和补偿机制，

降低土地的社会保障功能，提升农户参与改革的意愿。在农村产权抵

押贷款试点初期，尤其是在农地二次流转市场不活跃的情况下，政府

应设立财政出资的风险补偿基金或成立农业担保公司，防范可能的风险，提升金融机构参与改革的意愿。应当坚持政府对风险的补偿能力

与金融机构放贷规模相匹配的原则。随着改革试点日趋成熟，政府应

逐步退出，减少对利率、风险控制等方面的干预，集中于完善相对应

的社会保障体系。另外，政府的改革应尽可能规避相关的法律风险，

承包权作为物权在法律上依然不允许抵押，即使金融机构想取消农户

承包权的回赎权也无法实施，因此应将金融创新集中在农地经营权

（或者收益权）上，实现既能缓解农村融资难，也不威胁农户承包权。第三，从案例地区试点成效的比较来看，应谨慎选择和扩大农村产权

和抵押制度改革试点范围，需综合考虑试点地区的资源禀赋、经济发

展阶段以及农业规模化和产业化水平等因素。现阶段在一些以家庭小

规模分散经营为主、非农产业欠发达的地区推进农村产权抵押贷款试

点可能难以取得相对应的效果。此外，应重视先行改革试点地区的经

验和制度创新，成熟之后可加以推广，譬如，武汉市土地股份合作社

在保障农户利益、提升农户谈判能力以及降低交易成本等方面的作用，吉林省梨利县土地收益保证贷款模式中内嵌的风险控制机制等。

农村产权制度对金融市场的影响