我国金融业总体风险状况分析和对策

我国金融业总体风险状况分析和对策

我国金融业在改革开放后得到了快速发展，较好地维护了金融稳定。在新的形势下，我国金融系统面临着更艰巨的挑战和更高的要求，必须深化改革，建立防范和化解金融风险的

长效机制。

一、金融业改革与防范风险的成效

1997年9月，亚洲金融危机爆发，对我国经济金融运行构成巨大威胁。我国金融业针对

金融秩序混乱、金融风险加大等突出问题，召开了第一次金融工作会议，对深化金融改革，

整顿金融秩序，防范金融风险做出了部署，调整了部分金融管理体制，加大了对金融系统整顿的力度，依法查处和打击了各种社会乱办金融的行为和金融犯罪，促使金融秩序明显好转，为抵御亚洲金融危机的冲击奠定了坚实的基础。2002年我国为适应加入WTO后的需要加强金融监管、提高金融系统竞争力的新形势，召开了第二次金融工作会议，提出要进一步加强金融监管，深化金融改革，促进金融业健康发展。实现了银行、证券、保险分业经营、分业

监管的基本框架，对于完善金融法制、加强金融监管、深化金融改革起到了重要的推动作用。

我国金融业在改革开放中不断发展壮大，已形成功能齐全、形式多样，分工协作，互为补充的多层次金融机构体系。截至2004年末，银行类金融机构总资产(本外币)达31.49万亿元，证券公司总资产达4045亿元，基金净值资产为3238亿元，保险公司总资产达 1.18万亿元。

我国金融业的金融资产质量和业务结构进一步改善。截至2004年末，四家金融资产管理公司累计阶段性处置不良资产6750.6亿元，累计回收现金1370.10亿元，占处置不良资产的20.29%。摸清证券公司底数的工作逐步展开，及时有效地处置了一批高风险公司。保险业

务结构进一步优化，增长方式逐步由粗放型向效益型、集约型转变。

表1 2004年末金融机构数量情况

名称家数

国有商业银行4

政策性银行3

股份制商业银行12

资产管理公司4

城市商业银行112

银行类金融机构城市信用社681

农村信用社30614

农村商业银行25

信托投资公司59

财务公司74

金融租赁公司12

证券类金融机构证券公司133基金管理公司45保险公司69保险集团和控股公司5

保险类金融机构保险资产管理公司4

专业保险中介机构1317

兼业保险中介机构11万多

资料来源：国家信息中心。

二、金融业面临的各种风险分析

我国金融业改革开放取得巨大成绩，但在新的市场环境中，金融系统出现了一些新情况

和新问题，一些方面金融风险隐患比较严重，成为影响金融稳定和安全的重要因素。

(一)金融发展格局不协调和风险向银行集中

我国金融资产结构不合理，间接融资比重偏高，储蓄率和广义货币M2持续攀升，银行业集中了大量风险。我国广义储蓄率偏高且持续攀升，1985年我国储蓄率为34.3%，1990年上升到38%，2001年进一步上升到40.2%，2003年达到44.6%，在全世界属于最高的。M2／GDP比例居高不下，1985年为60.8%，1993年上升到100%，2003年和2004年为别为187%，186%，远高于美英日等发达国家和一些亚洲新兴工业化国家。银行业吸收了大量储，蓄存

款，且主要依靠发放中长期贷款来释放储蓄增长的压力。2003年银行贷款占企业融资的比例

为85%，2004年1季度进一步上升到94%，而股票和债券融资不足5%。企业融资过度依赖银行贷款，导致全社会的融资风险过度集中于银行体系。从长期看，过多的货币供给可能冲击物价和资产价格的稳定，不利于金融体系的稳健运行，同时也挤压了货币政策的调控空间。

我国仍然是“银行主导型”的金融体系，银行业占90%以上的金融资源，证券业发展滞后，保

险业规模过小。资本市场、保险市场在配置金融资源和分散金融风险中的作用发挥不充分。

这种金融发展格局，已难以适应市场经济发展的客观要求，影响金融体系的稳定和效率。

(二)隐形赤字的货币化压力增大和通货膨胀风险增加

我国中央银行资金运用的准财政性支出增多，贷款回收率低，不良比例高，形成了国有企业、地方政府和金融机构大量占用中央银行资金的局面，造成中央银行财务状况恶化，削弱了中央银行调控能力。我国有相当大的隐形财政赤字，这包括国有商业银行部分政策性不

良贷款、社会保障“欠账”以及地方政府债务等。这种财政综合负债占GDP比例约90%。如此高的财政负债率，容易导致财政风险，最终影响币值稳定。

(三)汇率与利率形成机制尚未市场化和货币政策面临巨大挑战

我国汇率形成机制市场化程度较低，不利于有效地调节国际收支。现行人民币汇率机制微观基础薄弱，汇率不能充分反映外汇市场供求，不利于发挥价格机制对资源配置的基础性

作用。近年来，我国国际收支持续出现较大顺差，资本净流入占国际收支顺差的比重加大。

外汇储备迅速增加，2003年和2004年外汇储备分别增加1340亿美元和2067亿美元。在资本大量流入的情况下，中央银行被动入市干预，外汇占款已成为基础货币投放的主要渠道。虽然中央银行可以通过公开市场操作进行对冲，以及大量发行中央银行票据，2004年末的央行票据余额已达到9742亿元，但对冲操作的压力不断增加，从而使货币政策的独立性、灵活性和有效性面临巨大挑战。

近些年，我国利率市场化改革不断推进，利率浮动的范围在逐步扩大，但是总体而言，

利率浮动的范围还未充分达到市场规律的要求。利率传导机制不畅，中央银行的利率调控能力有待加强。金融机构的利率定价能力和风险管理能力比较薄弱，定价与风险管理所必需的

基础性数据系统仍未完全建立，缺乏规避利率风险的金融产品，相关制度也有待于进一步完善。

(四)金融机构治理结构、管理体制存在缺陷和抗风险能力较弱

我国金融企业初步建立了现代公司治理的基本架构，但自我约束、自担风险和自我发展的机制尚未根本确立，在公司治理的有效性上还普遍存在缺陷。产权主体虚置，所有者监督缺位。公司治理结构不健全，运作不规范，股东大会、董事会、监事会及经营者之间职责不

清晰，缺乏明确有效的利益制衡机制，内部人控制问题突出。股权董事、独立董事、机构投

资者、中小股东代表、中介机构以及党团组织等利益相关者的监督作用难以充分发挥。内部管理比较薄弱，风险防范机制不够落实，信息披露不及时，透明度较低，部分金融机构内部

管理存在重大隐患和漏洞，违法违规行为屡禁不止。在经济转轨过程中，由于体制问题、内

部控制薄弱等问题，我国金融机构创新能力和防范风险的水平较低，缺乏鼓励金融创新的制度环境和技术水平。

(五)金融企业的外部环境较差和存在道德风险

我国金融运行的法制环境较差，相关的法律制度不健全，存在法律空白和法规过时等问题。企业和个人的金融法律意识淡薄，法律约束力不强，执法不严，银行的债权得不到应有

的保障。一些客户利用虚假信息骗取银行贷款，一些企业利用改制重组等方式逃废银行债务。

社会信用意识薄弱，社会信用体系建设滞后，缺乏对企业和个人信用的评价和记录系统，缺乏提高社会信用意识的制度保证。金融道德风险在一定程度上不断滋生。在金融改革、不良资产剥离以及金融机构关闭过程中，由于政府支付了改革成本和中央银行出资全额补偿了自

然人债务本息，这就可能在不同程度上诱发了金融机构的恶意高风险经营行为，助长了投资者漠视金融机构经营状况和风险程度的错误意识，不合理地减轻了金融监管者的尽责压力和

对相关责任人的依法惩处。

(六)银行业面临的各种风险

1、银行经营管理体制存在的风险

银行机构的体制性风险主要表现在：一是银行业结构不合理，集中度偏高，影响银行业的竞争。二是公司治理普遍薄弱，国有独资商业银行、城市商业银行和农村信用社的治理结

构问题比较突出。三是银行业务创新能力不够，中间业务有待发展。四是银行信贷管理薄弱，贷款决策机制有待完善。银行贷款集中度过大，对集团企业客户多头授信和对重点行业集中

授信的现象普遍存在，不利于分散经营风险和防止关联交易风险，容易形成“担保链”和“债务链”，往往会导致风险扩散和放大的负面效应，从而产生系统性风险。

2、银行不良资产比例偏高和风险隐患较大

我国国有商业银行通过剥离一部分不良资产、债权转股权、核销呆坏账等方式，处置了相当数量的不良资产，但目前全国商业银行不良资产的数额还比较多，有的商业银行的比例还是相当高。2004年末，按照五级分类口径，主要商业银行(指4家国有商业银行和12家股份制商业银行)不良贷款余额17176亿元。从银行业自身看，尚未从制度、机制上根本解决新的

不良资产产生问题，同时社会信用环境还有待于改善。我国经济在2002年以来开始出现新的一轮快速增长，一些行业的投资出现了过热现象。我国电力、燃气及水的生产供应业的基建

投资2003年比2001年增长34.9%。2004年全国共完成房地产投资13158.25亿元，比上年增加28.1%。这些投资主要靠银行贷款的支撑。我国中长期贷款占比较高，2004年短期贷款平均同比增长7.8%，中长期贷款平均同比增长28.8%。这些贷款的风险将在今后几年内逐步显现。

3、银行资本充足率偏低和呆账准备金不足

银行机构的呆账准备金缺口依然较大、资本充足率仍然偏低。截至2004年9月末，四家国有独资商业银行中，只有中国建设银行的资本充足率高于8%的国际标准；11家股份制商业银行的资本充足率平均值为 6.15%。绝大多数的银行业金融机构没有随着贷款的快速增加

而按规定提取贷款损失准备金，缺口依然较大，承担贷款损失的能力仍然较低。银行资产扩张和资本金补充不匹配，导致其经营具有一定程度的脆弱性。

表2 金融机构人民币各项贷款增长情况(2004年1—12月)

年月各项贷款同比增长％短期贷款同比增长％中长期贷款同比增长％2004.0120.1211.8933.37

2004.0220.7012.6933.74

2004.0320.0812.2533.16

2004.0419.8511.8633.44

2004.0518.5210.8232.69

2004.0613.91 5.9829.42

2004.0713.09 5.9727.75

2004.0811.77 4.9325.88

2004.0911.16 5.1724.08

2004.1010.88 4.3623.72

2004.1111.11 3.8524.02

2004.1211.55 3.8023.83资料来源：国家信息中心。

4、政策性银行的风险

政策性银行的职能定位尚需进一步明确。一是部分政策性银行的政策性业务与商业性业

务尚未做到严格区分，机构较为臃肿，行政色彩比较浓厚，尚未按照现代银行要求加强内部

管理。二是资本金尚显不足，经营规模缺乏有效控制，经营规模的无限制扩张将导致经营风

险难以控制。三是经营与监管尚缺乏严格的法律依据，给政策性银行的健康发展和监管部门

的有效监管带来很多困难。

(七)证券业面临的各种风险

我国资本市场是在经济转轨时期建立和发展起来的新兴市场，转轨时期的体制问题与新兴市场的基础缺失相互关联，存在着一些深层次的矛盾、结构性缺陷和风险隐患，影响了市场稳定运行，使得资本市场的发展与经济发展的需求不协调。

1、证券市场的基本制度不完善，一些深层次的体制问题严重制约了证券市场功能的有

效发挥

(1)证券发行的市场化程度有待于进一步提高，市场交易和结算制度不能满足市场迅速

发展和控制风险的需要，缺乏对投资者直接保护的制度。(2)股权分置问题悬而未决，已成

为影响证券市场发展的根本性问题。目前我国证券市场上有关上市公司的股权还被人为分割

为A股、B股、国家股、法人股、社会公众股以及公司职工股等一系列权益并不相同的部

分，而且，占上市公司股份70%以上的国家股和法人股不能上市流通。股权分置扭曲了股票

供求关系，导致流通股价格虚高，制约了非流通股价格形成。由于70%左右的股权不能流通，投资者无法判断上市公司真实资产价值，导致证券市场资产定价功能为基础的包括收购兼并

活动、股权激励机制、金融工具创新等一系列改革和发展措施难以实施。(3)投资者结构不合理以及投资者违规操作行为造成的风险。我国证券市场主要以中小投资者为主，缺少多元化的、具有竞争性和互补性的、拥有长期稳定资金以及长期投资理念的机构投资者，不利于

抑制我国证券市场的短期投机行为、提高证券市场的流动性和有效控制系统性风险。证券市场中的一些机构投资者利用经济转轨时期法律法规制定和执行过程中存在着的种种不完善，

操纵市场，牟取暴利的行为造成的证券市场的震荡。(4)上市公司存在所有者缺位、法人治

理结构不完善、内控机制不健全等问题。部分上市公司业绩不稳定，一部分上市公司重融资、轻回报、信息披露不真实和不及时，违规对外担保、控股股东非法侵占公司资产，通过大量配股、增发等方式肆意侵占中小股东利益，造成的证券市场基础不牢固所酝酿的潜在风险。

2、证券公司经营机制没有根本性转变和抗风险能力较弱

(1)目前我国证券经营机构普遍缺乏债务融资渠道，资金来源除了一部分由资本金和累

积盈余所形成，其他主要依靠短期融资渠道，出现借短用长的现象。(2)资产结构不合理，

长期资产占总资产的比例高达三分之一，资产流动性明显不足，资产质量总体状况不好。(3)我国证券经营机构主要依赖传统业务，固定成本支出所占比重过高，从而抬高了盈亏保本点，使得经营风险加大。(4)证券公司的资本实力弱、全行业亏损面较大。截至2003年末，中国133家证券公司资本金总额为1255亿元，折合美元为150亿左右，只相当于四家摩根斯坦利(其资本金2000年为35亿美元)。在133家证券公司中，有一成以上资本金不足1亿元，60%资本金在10亿元以下，资本金超过50亿元的只有一家。2003年末，除5家新开业或停业整顿的公

司外，128家证券公司创造营业收入233.92亿元，产生营业支出281.65亿元，亏损62.03亿元。

(八)保险业的风险

目前我国保险业务快速增长，但保险业仍处于发展的初级阶段，还存在着一些突出的问

题和风险。2003年，我国保险深度为 3.33%，居世界第44位，保险密度为36.3美元，居世界第71位，远低于8.06%和469.6美元的世界平均水平。

一是保险业利差损风险依然较大，是制约当前和今后一段时期保险业发展的突出因素。

2003年末，利差损累计总额超过700亿元，占行业总资产的7%左右。二是当前保险业在。社

会上的信誉度不高，保险公司诚信状况存在着不少问题。保险公司缺乏诚信记录披露制度，

消费者无法考查保险人的经营状况，投保人购买保险时缺乏充足的诚信信息支持。三是保险经营管理技术水平较低，在风险分析、保单设计、保险精算、核保、资金运用等方面技术含

量较低。其次，业务管理体制不健全，特别是内控制度对部分分支机构管理者的经营行为缺

乏有效的约束和监督。四是目前我国保险市场还不成熟，随着保险经营主体的不断增加，保险市场竞争越来越激烈。2003年以来，财产险市场因恶性竞争导致费率一再下滑，已经影响到向国际市场分保。五是当前我国保险产品结构单一的问题比较突出，保费收入主要来自少

数险种。保险公司在新产品开发过程中，如果对未来风险估计错误，产品定价不合理，实际赔付率和费用率超过当初的预期，就有可能导致保险公司经营亏损。六是保险资金运用渠道

仍偏小，保险公司资产负债匹配难度较大，保险资金运用面临的不确定因素较多。

三、防范和化解金融风险的政策措施

我国国内形势总体上有利于经济金融的发展，但促进经济发展，深化金融改革，维护金融稳定的任务还非常艰巨，要求按照科学发展观的要求，通过深化改革、加强调控、强化监管、改进服务、优化环境，有力地促进中国经济金融持续稳定健康发展。

(一)继续深化金融改革

一是提高金融宏观调控能力，逐步完善间接调控方式，健全市场运作机制，促进信贷结构和产业结构调整。(1)进一步推进货币政策决策的民主化，增强透明度，提高货币政策的

决策水平。提高金融宏观调控的科学性、前瞻性和有效性。加大货币政策工具的创新力度，

完善货币政策传导机制，充分发挥货币市场、资本市场、保险市场在金融宏观调控中的作用。

中央银行将继续执行稳键的货币政策，既要支持经济平稳发展，又要注意防止通货膨胀和防

范系统性金融风险。充分发挥公开市场操作在日常流动性管理和引导市场利率中的作用，研究运用存款准备金、差别存款准备金、公开市场操作的合理组合，增强数量调控能力。完善中央银行运用价格工具实现货币政策目标的传导机制，在更大程度上发挥市场在资源配置中

的作用，促进货币信贷平稳合理增长。(2)稳步推进利率市场化改革，灵活运用利率杠杆，

促进总量平衡和结构调整。中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率，金融机构依据市场利率确定其资产和负债价格的利率调控体系。(3)继续深化外汇管理体制改革，逐步建立

调节国际收支的市场机制和管理体制。第一，进一步便利贸易和投资活动。完善外汇账户管理，调整经常项目外汇账户限额管理方式。第二，加强外汇资金流入和结汇管理，遏制投机性资本流入。第三，稳步推进资本项目可兑换，促进资金双向合理流动。第四，加快培育外

汇市场，完善人民币汇率形成机制。(4)加强和改进中央银行的“窗口指导”，引导金融机构

更好地贯彻“区别对待、有保有压”的原则，改进支农金融服务，增加对非公经济、中小企业

的金融支持，促进信贷结构和产业结构调整，提高金融企业的核心竞争力。

二是大力培育和发展金融市场。以加大金融产品创新为重点，进一步加强市场透明度建

设和规范化运作，推动金融市场全面协调可持续发展。(1)加快推进货币市场发展。明确同

位拆借市场在短期融资市场中的功能定位，从严要求金融机构市场准入的资质，注重短期融资市场的风险防范。大力发展货币市场基金和债券型基金等集合型机构投资者，鼓励商业银行设立基金管理公司，引进国外战略投资者，将更多合格的机构投资者纳入银行间市场。推动商业银行、财务公司等金融机构一般性金融债券、国际开发机构人民币债券的发行，规范引导金融衍生产品创新。完善市场法律制度建设、加强交易系统、薄记系统及信息披露系统等市场基础设施建设，进一步完善做市商制度、结算代理人制度。(2)积极拓展资本市场。

进一步规范和发展主板市场，推进中小企业板块制度创新，分步建设创业板市场。设定不同层次市场的证券发行上市条件，继续推进发行制度的市场化改革。完善上市公司规范运作的

基本制度，建立上市公司诚信评价体系。建立对投资者提供直接保护的基本制度。积极稳妥地解决股权分置问题，切实保护投资者特别是公众投资者的利益。支持机构投资者等长期资

金以多种方式投资资本市场。稳步扩大期货市场。(3)不断完善保险市场。完善保险市场准

入和退出机制，有计划地批设新的保险公司，重点支持专业性养老保险公司、健康保险公司、农业保险公司的设立。培育多元化的再保险市场，支持保险公司和其他各类投资主体参股或

设立再保险公司，加强境外分保业务监督。规范发展保险中介市场。鼓励和引导保险公司调整产品结构，拓展网上保险、远程理赔等新的服务方式，满足多层次的保险需求。

三是加快推进金融企业改革。在总结现有经验的基础上，继续推进中国银行、中国建设银行按照现代金融企业的要求，完善公司治理结构，健全内控制度，转换经营机制，会同有

关部门建立对中国银行、中国建设银行股份制改革的监测与考评机制。加快制定其他国有商业银行股份制改革方案并择机出台。研究政策性银行的职能和定位，研究促进资产管理公司改革发展、提高不良资产回收率的政策措施。稳步推进农村信用社改革工作，扩大改革试点范围，促进农村信用社切实转换经营机制。深化邮政储蓄体制改革。推动证券公司重新定位，

回归投资中介服务的基本功能，改善收入结构和形成核心竞争力。拓宽证券经营机构的融资

渠道，积极推进符合上市条件的证券公司发行上市。继续深化和巩固国有保险公司股份制改

造的成果，支持集团或控股公司根据市场定位和业务发展需要，通过产险、寿险、资产管理等多元化业务，整合内部资源。允许保险公司兼并、收购，实现股权有序流转。鼓励和引导

保险公司进行产品创新与调整产品结构。

(二)建立科学、高效的防范风险和金融稳定机制

当前我国金融改革发展和风险防范的任务十分紧迫，要求进一步完善防范风险和维护金

融稳定的机制。

(1)加强金融法制建设和实行依法行政

加快金融法制建设的步伐。进一步完善金融业内部的法律体系，理顺银行业和证券业、

信托业的法律边界，明确不同金融机构的市场定位，分清机构监管和功能监管的特征，及时对法规进行补充、修订和完善。推进金融主管机关依法行政工作。

(2)加强对金融机构的风险防范

督促和指导金融企业规范股东大会、董事会、监事会制度，完善内控机制、建立覆盖其

所有业务风险的监控、评价和预警体系，实行审慎的会计制度与财务制度、加强内部审计和完善信息披露制度。目前，金融控股公司是金融混业经营的主要形式，也是银行探索通过控股公司进行多元化经营的有效实现方式。因此，需要尽快立法，对金融控股公司及其附属机

构公司的治理结构、内部“防火墙”、完善内控机制、控制关联交易、规范信息披露等进行规

范。督促证券公司从建立责权分明的法人治理结构、完善有效的内部控制机制、明确的经营发展战略、科学的激励与约束机制、先进的企业文化和良好的职业操守等五个方面着手，逐步建立现代化金融企业。推动保险企业在内部控制设计、执行与评价等方面进行一系列创新，

建立科学的内控制度。加强资产负债匹配管理，逐步引入资产负债管理技术、建立完善的组织结构和作业流程，建立科学有效的资产负债管理监管报告体系。

(3)完善金融监管功能，加强金融监管协调机制。转变金融监管理念，建立风险监管、

资本充足率约束监管、成本效益监管等符合市场规则的监管理念。进一步完善金融监管法律

体系，健全金融监管手段。不断完善金融监管组织体系。在发挥分业监管模式优势的同时，

加强对跨市场金融产品的风险监管，探索对金融控股公司的有效监管。加强金融监管的合作与协调，逐步形成以专业金融监管机构和宏观管理协调部门共同组成的金融稳定协调机构和

运作机制，其中包括信息共享，重大问题协商、联席会议等形式，共同维护金融运行和金融

市场的稳定。

(4)建立和完善系统性的风险评估与预警体系。设计合理的系统性的金融风险评估指标

体系，形成我国金融各个领域的稳定评估报告和整个金融体系的稳定评估报告，及时把握金融运行的总体态势和潜在风险。建立金融风险识别、评价和预警体系，根据风险程度及时向市场提示，加强事前防范，有效控制金融风险的扩大和蔓延。

(5)建立风险补偿机制。建立存款保险体系，是我国金融安全网建设的重要目标，主要

任务是通过建立存款保险计划、设立存款保险基金，初步形成存款保险制度的基础性框架。

制定《存款保险条例》、《证券投资者补偿基金管理办法》、《保险保障基金办法》，通过法律确定存款保险公司、证券投资者补偿基金、保险保障基金的法律地位，给予其信息获取权和在金融机构达到一定预警指标后的有限监管权以及预警阶段的及时矫正手段，确立其在风险处置过程中的有限赔付原则，赋予其直接参与或主持金融机构破产清算的权力和义务。

(6)建立和健全金融机构市场退出机制。逐步减少政府对有问题金融机构处理的直接干

预，按照市场化原则处理有问题的金融机构。制定和颁布有关金融机构市场退出的法律法规，

最大限度地降低社会成本。通过发行次级债券、特别国债、原有股东增资、新股东出资、以

及中央银行再贴现和有担保的再贷款等途径，开辟多样化的救助资金渠道。逐步实现处置方式规范化，确立对有问题金融机构风险性质的判定标准和当局采取何种处置方式的具体条

件，增强市场退出制度的科学性。

(7)建立金融危机应急处理机制。针对金融一体化加深和金融不稳定性增加的形势，加

快建立金融危机应急处理机制，以控制突发性事件的发生。建立金融危机应急组织体系，统一制定和部署金融应急处理方案及其组织实施。