我国土地产权问题及对策分析

我国农村土地产权问题及对策分析

我国现行农村土地产权制度存在产权主体模糊、产权界定不明晰、关系不清、权责混乱、管理机制乏力、承包经营权权能残缺等问题，随着改革开放的发展，越来越受到人们的重视。这也成了当前政府部门亟待解决的问题。本文仅从农村土地政策变迁过程中出现的问题方面作出讨论。

一、我国土地改革历程：

(一)土地改革时期。1950年,中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,在全国范围内有计划有步骤地进行了土地改革。到1952年底,土地改革基本上完成。这一时期的土地政策是没收地主的土地,分给无地少地的农民。这一政策彻底废使广大农民实现了“耕者有其田”的愿望。

(二)农业合作化时期。从1952年起，历时四年多的时间内,我国对农业进行社会主义改造。具体来看就是引导个体农民组织起来,按照自愿互利的原则,逐步地将包括土地在内的主要生产资料,由农民个体所有制转变为农民集体所有制。这使得农业经济由个体经济过渡为集体经济,从而逐步走上合作化道路。它经历了互助组———初级农业生产合作社———高级合作社的形式。这一时期的政策使土地由农民所有变为社会主义公有。

(三)人民公社时期。1958年,农业生产合作社改组为人民公社,人民公社时期的特点就是“一大二公”、“政社合一”,这种超越历史的体制,使得“共产风”泛滥成灾。1959年,中共中央起草了《关

于人民公社管理体制的若干规定(草案)》,规定人民公社实行“队为基础,三级所有”的体制,从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度,并且恢复了社员的自留地制度。此后一个时期的的土地政策基本保持不变。

(四)家庭联产承包责任制时期。1978年底,安徽省凤阳县小岗村开创了家庭联产承包责任制的先河。1980年5月31日,邓小平发表《关于农村政策问题》的谈话,对包产到户给予肯定。1993年,又在《关于当前农业与农村经济发展的若干政策措施》中提出在原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变的政策,并且允许土地使用权依法有偿转让。并且允许土地使用权依法有偿转让。

二、当前我国农村土地出现的问题分析：

(一)国家政策的多变，导致土地产权关系混乱。

土地产权关系是土地政策的核心,但现行政策对此说法不一。1998年8月29日,《中华人民共和国土地法》对土地的所有制问题做出了明确规定:“我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”《土地法》虽然规定农村土地集体所有,但没有明确到底属于哪一级集体所有。而农民在土地处置权上又受到国家和集体的干预,缺乏自主性,这就严重影响了农户对土地的投入。

市场流转政策与土地产权政策本来和农民组织政策就是一体的。它们一起构成土地制度体系。但由于农民自身组织的缺乏,造成了国

家、集体、农民三者互相侵权,大量的土地非法买卖、出租和转让、抵押和入股,耕地变成非农用地,国家强行合同收购粮食,各种社会摊派费用增大、税费加重等现象,严重侵犯了农民自身的利益。另外,土地法律、政策和制度三个层次的关系严重扭曲,致使土地经济关系规范化、配置高效化难以实现。政策本身的功效代替不了具有法律意义上的制度功效,这样政策上的多变性,使土地制度和土地法的职能完全丧失。

(二)土地市场发育缓慢，土地资源利用不合理。

在我国，农村一直实行无偿性的土地分配和使用制度,这种制度在建国初期是无可非议的必然选择。但建立了社会主义公有制后50年的今天,这种政策会在一定程度上否定土地的商品属性,导致土地流转只是一种低层次的双向流转,高层次的单向流转很少。另外,农村土地承包经营权的期限过短。在第一轮土地承包改革中,土地的承包期被规定为15年,在1998年颁布的《土地管理法》中,将耕地的承包期延长至30年。《物权法》第126条延用了该规定。但从农地使用的效率看,30年仍然是一个短期限。

三、针对我国农村土地政策中存在的问题所提出的措施

基于上述对城乡结合部土地利用特征和问题的分析，可以发现，土地流转条件繁琐而苛刻，土地管理混乱，土地规划滞后、失控等一系列问题，进而引发土地利用不合理和土地违法使用等社会不和谐现象，对实现城乡经济社会发展一体化产生严重的阻碍。另外，法律制

度的不健全，土地合理利用的相关法律法规缺乏，执法不严，监督管理落后等法制问题也是造成土地利用矛盾的重要原因之一。

(一) 严格立法执法，强化农村部土地利用法制管理，坚持实行土地承包经营制，不可动摇。

我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权,奠定了农业家庭经营的制度基础;同时,我国农民家庭经营的承包地是农民重要的基本生活保障来源,因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范,在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后,要严格执行《农村土地承包法》,切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是对农民土地承包经营权的管理,并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度,按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。

(二) 积极完善土地管理制度，建立有效的集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。

地租、地价是调节土地流转的经济杠杆,其评估体系的建设,直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中,地租、地价形式的确立直接解决了实际操作中价值尺度的难题,使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行,从而使土地转让报酬规范化、制度化,成为流转活动中利益补偿的准则。另外,还要建立农村土地流转的中介市场,建立相应的信息中介与发布组织,建立农村土地流转交易信息网络,勾通供需双方的相互联系;妥

善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题;同时承担提供信贷、技术、物质服务,推进农村土地流转。

(三)国家加强对农民合作组织的扶持，制定相关政策。土地政策的调整实际上是一个制度变迁过程。制度变迁的方向不仅取决于效率原则的指向,还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中,在农业结构调整中,要规范政府行为,有效地维护农民利益(包括土地承包经营权或社会保障权),必须有相应的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长,要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中,节约交易成本,减少信息不对称性,改变其被动接受的地位,必须依靠其组织化程度的提高。

“三农问题”已变成关系国家民生的重大问题，国家对目前所存在的土地问题也该做出及时反映和调整，土地问题不解决，也一样会严重影响农村经济建设，只要能作出合理调整，制定相关政策，就能实现土地的可持续利用。土地混乱问题也能得到很好解决。

干汊河国土所董德慧

2010年9月12日