政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构

2009年11月中州学刊Nov.,2009第6期(总第174期)Academ ic Journal of Zhongzhou No.6

【社会现象与社会问题研究】

政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构3

生青杰1,2

(1.武汉大学法学院,湖北武汉430072;2.河南城建学院,河南平顶山467001)

摘　要:政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构是求解房屋拆迁困局的关键。在政府为履行提供公共物品职能而进行房屋拆迁时,政府作为公共利益代表者,须具有行政征收权,扮演征收人角色,作为拆迁人承担拆迁实施及安置补偿义务;在一般商业性开发而进行房屋拆迁时,政府应是中立的市场监管者,通过制定各种规则、监管市场秩序,解决拆迁人与被拆迁人之间的信息不对称问题,消除市场失灵;在旧城区成片改造引起的房屋拆迁中,政府角色定位是经济调节者与社会管理者,目标是构建一个政府主导、开发商参与、公众支持的旧城改造机制。

关键词:房屋拆迁;行政征收;旧城改造;角色定位;职责

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1003—0751(2009)06—0130—03

伴随着中国城市化进程的加快以及“旧城改造”工程的展开,城市房屋拆迁问题日益突出,已成为备受社会关注的话题之一。目前城市房屋拆迁存在三种不同的模式:一是因政府提供公共物品,行使征收权而引起的房屋拆迁,二是因一般商业开发而引起的房屋拆迁,三是因实施城市规划、进行旧城区成片改造而引起的房屋拆迁。这三种拆迁都需要政府的参与才能顺利实施,政府在解决房屋拆迁争议、保障建设项目顺利进行、改善城市环境方面发挥了积极的作用,同时政府参与房屋拆迁又成为引起房屋拆迁纠纷的重要原因,带来很多负面影响。因此,解决房屋拆迁困局关键在于厘清政府在不同拆迁模式中的角色定位并重构其职责。

一、政府在行使征收权拆迁模式中

的角色定位与职责

我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这些规定意味着政府代表公共利益,扮演房地产征收人的角色,承担拆迁人的职责。

征收是指国家基于公共利益的需要,通过行使征收权,在依法支付一定补偿后,将集体、单位或者个人的财产移转给国家所有。征收权的主体为国家。一方面,征收是国家的一种强制行为,是政府行使征收权的行政行为,只有国家才能运用公权力对集体或私人财产进行干预,将其强制性地移转给国家。除国家之外,任何组织和个人都不享有公权力,因而也不享有征收权。另一方面,征收是基于公共利益而移转财产权的行为,只能由政府来行使征收权,实现社会公共利益。为了充分保障被征收人的财产权益,征收决定应当由政府依法做出,整个征收过程包括拆迁方案的制定、拆迁补偿标准的确立应当由政府承担,不能由开发商等民事主体主导与实施。

政府行使征收权必须基于公共利益。公共利益既是征收权行使合法性的基础,也是征收权行使的目的。政府之所以可以将公民财产通过征收转归国家所有,是因为征收是为了实现公共利益。我国《物权法》第41条和第42条对此都予以明确规定。因此,政府在被赋予征收权的同时,也受到为公共利益而行使征收权的限制,不能单纯为了商业目标而行使征收权力。如果政府不是基于公共利益而行使征收权力,应当允许被征收人提出异议。依据经济学的定义,公共

收稿日期:2009—04—27

3基金项目:建设部软科学研究项目《我国城市房屋拆迁中存在问题及对策研究》(2008—R5—4)的阶段研究成果。作者简介:生青杰,男,武汉大学法学院博士生,河南城建学院副教授。

031

利益客观外在表现形式可以是公共物品。现实生活中,公共物品是房屋拆迁中公共利益的载体。所谓公共物品,指的是国防、义务教育、社会保障和救助、重大基础设施等,它是那种能够同时供多人享用的物品,供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。公共物品的最显著特征就是消费的非排他性,即一个人对一件公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费。这种消费的非排他性致使公共物品不能通过市场交易而获得,必须由政府提供。因此,涉及公共物品的项目用地当然由政府来保障。提供充足的公共物品,是市场经济下政府的基本职责。为了履行提供公共物品的职责,需要赋予其享有征收权。

可以看出,基于公共利益的需要征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为是一种行政行为,由此产生的法律关系是一种行政法律关系,国家是征收的主体,亦即征收人,政府代表国家行使征收决定权。需要指出的是,政府应取消拆迁许可权、裁决权与强制执行权。因为政府作出征收决定本身实际上就是一种拆迁许可,再颁发拆迁许可证就是重复的行政行为,显然多余。政府代表国家成为拆迁的主体,其本身或其授权的职责部门对征收拆迁纠纷作出行政裁决,有既当运动员又当裁判员之嫌,因此也不应再授予其裁决权。而行

不动产的行为,如果保持行政强拆继续存在,就意味着出现政府的征收决定与行政强拆由政府一身挑的局面,被征收人失去强拆前的最后保障屏障。这对被征收人是不公正的。

政府作为征收主体,属于拆迁人,必须直接履行拆迁补偿安置义务。征收并不是对个人和集体财产的无偿征收,而是强制性地以适当补偿为前提的权利移转。政府只有在支付了合理补偿之后,才能实现物权的变动。在实践中,由于征收制度不健全,许多征收未能给予被征收人足够的补偿,从而侵害了公民合法财产权益,甚至引发了一些社会矛盾,影响了社会的安定和谐。《物权法》明确规定对被征收人的补偿是征收的重要条件,这较好地保护了被征收人的合法权益。

二、政府在一般商业性开发拆迁模式中

的角色定位与职责

随着我国城市化进程的加快,我国房地产业蒸蒸日上,商业拆迁应运而生。由于商业性拆迁与政府行使征收权而进行的拆迁性质不同,政府在其中的角色应有所区别。多数学者认为,商业性拆迁的本质是被拆迁人处分自己的土地使用权和房屋所有权,拆迁人之所以能够拆迁是基于双方订立的契约而产生债权债务关系,政府应完全退出拆迁活动。笔者认为,这种看法有失偏颇。房地产市场是一个严重的信息不对称市场。信息不对称是市场失灵的重要原因,完全依赖市场这只“看不见的手”难以实现社会利益最优化,因此政府必须适度干预市场。政府不是以强硬的行政法律关系主体身份全面、过度介入商业性拆迁市场,也不是对拆迁放任自流,完全退出商业性拆迁市场,而是在商业性拆迁活动中正确定位,适度干预。政府应作为市场监管者对房屋商业性拆迁市场进行管理,主要职责是解决市场失灵。政府应尊重市场主体的自由选择权,由市场主体双方自主选择补偿、安置方式,确定补偿标准和安置地点。政府应具体履行以下职责。

1.制定公正合理的城市房屋拆迁规则

政府应当制定公正、合理的房屋拆迁法规、政策。拆迁法规、政策的制定应以人为本,平衡房屋拆迁过程中的多方面利益,兼顾公平和效率。应针对现行拆迁法规存在的诸多问题,采取有效措施,通过修订相关法律制度和完善相关执行监管,使拆迁制度顺利运行,维护社会和谐和稳定。

2.监管拆迁市场秩序

(1)宏观调控房屋拆迁总量。根据城市各区域的发展状况和规划要求,制定不同的拆迁计划,引导投资和开发。拆迁总量应与土地使用权出让计划统一起来。政府通过对土地市场和房屋拆迁总量的控制和监管,形成供需平衡的土地市场,维护健康的房屋拆迁市场。

(2)对拆迁实施者的市场准入进行监管。对拆迁实施者进行资质审查,把握拆迁准入门槛;建立社会信用体系,对拆迁实施者进行资信评估。

(3)对房屋评估市场进行监管。补偿标准是拆迁矛盾的焦点之一。政府在房屋评估活动中,不宜像以往一样大包大揽或由其指定评估机构,政府的作用在于对评估机构资质的审查和评估机构挑选程序的监管。政府应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构,供拆迁当事人选择,还要成立由资深专职注册房地产估价师及房地产、城市规划、法律等方面专家组成的估价专家委员会,专门针对被拆迁人对估价结果有异议、协商不成的情况进行拆迁估价技术鉴定,真正保证房屋拆迁补偿评估的公正合理。

(4)建立顺畅的信息渠道。这包括通告被拆迁人房屋所在地的基准地价、房屋的建筑成本、拆迁人的具体拆迁计划和步骤以及对被拆迁人的补偿数额等相关信息,便于拆迁人和被拆迁人在掌握对方信息的前提下做出理性选择。

(5)对拆迁补偿资金进行监管。政府应审查拆迁补偿资金是否落实,是否降低拆迁和安置标准,拆迁补偿是否如数付清。

(6)为拆迁双方提供平等的对话平台。政府应为拆迁双方创造一个良好的利益协调环境和有效的纠纷解决机制。在拆迁过程中,政府不能为利益驱使而偏向拆迁方,更不能以公共利益为借口与拆迁方联合起来与民争利。

3.保护弱势群体

在城市房屋拆迁过程中,真正的弱势群体是被拆迁人,特别是其中的低保人员,即靠政府发放最低生活保障金生活的困难群众。由于他们长期处在社会生活的最底层,利益表

131

政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构

达的声音较弱。因此,在商业性拆迁中,政府要监督房地产开发商合理补偿并认真安置低保户,对其住房、低保、子女就学等多方面提供方便。

三、政府在旧城区成片改造拆迁模式中

的角色定位与职责

多数房屋拆迁都发生在旧城改造过程中。随着城市的发展,几乎任何一个城市都面临城市改造的压力。旧城改造不仅是一个简单的土地使用权的流转问题,而且也是一项最复杂、涉及面最广的社会系统工程,其影响广泛而深刻。因此,在旧城改造中,政府必须予以干预。旧城改造混合了商业利益与社会公共利益,其最终目标是构建一个政府主导、开发商参加、公众参与的混合机制,政府在其中的定位应是经济调节者与社会管理者。政府依法组织、整合和引导不同社会阶层和各种社会力量,通过共同参与和更新改造,不断提升综合竞争能力。其职责主要表现在以下几个方面。

1.编制合理的旧城区改造规划和项目设计方案

旧城区改造规划是旧城区改造的基础,也是房屋拆迁的前提,必然涉及到方方面面的关系。因此,在旧城改造过程中,对改造地区的定位策划和规划设计工作应尽可能做到“以人为本”,协调社会、经济和环境的关系,维护社会公共利益,保障城市可持续发展。同时,政府应严把规划关,维护规划的权威性、科学性与前瞻性。

2.收回建设用地使用权

政府收回建设用地使用权,将会导致该幅土地上的原有房屋因缺少土地权的支持而须予以拆除。由于只有国家才是国有土地的所有权人,根据《土地管理法》第58条第2款第2项的规定,为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。

3.引入竞争机制,合理确定改造主体

政府依法收回一定区域内的建设用地使用权后,必须为改造主体重新设定建设用地使用权,即通过重新出让的方式将该幅土地交给新的建设用地使用权人使用,以便完成对该幅土地的重新开发与建设。在新的建设用地使用权出让法律关系中,一方面政府必须依据公平与公开程序,将建设用地使用权出让给最为合适的改造主体;另一方面,改造主体获得拆迁区域内的建设用地使用权也必须支付相应的对价。建设用地使用权的重新设定应当尽量采用招、拍、挂的方式,以防止建设用地使用权在再次设定中出现腐败问题。

4.协调房屋拆迁中的各种利益关系,促进公众参与

参与旧城改造的主体有开发商和其他建设单位、相关新闻媒体单位和科研机构、城市房屋拆迁中介机构(包括规划、设计、咨询、评估等服务中介机构)、被拆迁人等,这些主体都有自己的利益和目标。因此,协调各方利益自然是政府在拆迁工作中的一个重要内容。政府要寻求多元主体利益的结合点和均衡点,整合各种力量,引导城市的和谐更新。在旧城改造过程中,被拆迁人是最直接的利益相关者,因为这块土地是他们的家园。作为社区的主人,他们有权利对改造还是不改造、由谁来进行改造、改造方案以及房屋拆迁补偿与安置提出自己的看法,甚至有能力的居民还可以出资参与改造项目,使旧城改造走向政府、私有部门、社区三方良好的合作。

5.社会保障与维护稳定

城市房屋拆迁会使部分城市居民暂时失去住所,甚至暂时失去收入来源而陷入生活困难。为此,政府应承担起对这些居民提供社会保障的责任。这一责任不应当通过简化拆迁关系转嫁给新的房地产开发商。否则,被拆迁人会因担心失去居住条件而无法获得相应的社会保障与社会救济而抵制拆迁。与此同时,政府必须有效维护整个拆迁秩序,使拆迁工作在一个稳定有序的秩序氛围内进行。稳定是发展的基本前提。政府须尽早发现拆迁中存在的一些不稳定因素,使其在成为“问题”之前妥善解决,使拆迁工作有一个安定的秩序保障。

6.保护珍贵历史文化遗产

城市的旧城区大多具有悠久的历史,积累了厚重的文化底蕴,保存了丰富的历史遗产,这是全人类共同的财富。无论是开发商还是旧城区居民,在旧城改造中更加看重经济利益。因此,保护这些珍贵的历史文化遗存,将这些财富既留给当代人,也留给子孙后代,就成为城市政府责无旁贷的重任。

参考文献

[1]祈学军.论政府在旧城改造中的职能[J].武汉理工大学学报,

2001,(11).

[2]刘向民.中美征收制度重要问题之比较[J].中国法学,2007,

(6).

[3]鲁钊阳.浅谈政府在城市房屋拆迁中的角色定位———基于公共管

理的视角[J].华东经济管理,2007,(11).

[4]倪峰.城市拆迁中利益关系分析及政府角色定位[J].武汉职业

技术学院学报,2006,(3).

[5]张殿军.和谐社会语境下的城市房屋拆迁[J].法制与社会,

2006,(10).

[6]刘兴树,王云辉.城市土地出让及房屋拆迁民法适用的法理探析

[J].广州大学学报(社会科学版),2007,(4).

[7]曾国平,许峻桦.政府在城市拆迁中的角色定位[J].云南行政学

院学报,2004,(3).

责任编辑:随　园

231

中州学刊2009年第6期