关于基层法制工作的一些思考

**总书记在党的十八大报告中提出：全面推进依法治国，进一步深化司法体制改革。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推行依法治国，这就是一个新提法，充分确认宪法和法律的权威性。它是建立在党的领导和人民民主的基础上，体现了党的领导和人民的利益。推进科学立法，严格立法，公正司法，全民守法，这也是一个新的提法。和老的十六字方针有非常大的区别,老的提法是:有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我们已经结束了无法可依的时代。这个基础上，进一步提高了对我们执法机关的要求。行政执法是司法行政工作的一项重要组成部分。随着我国民主法制建设进程的加快，司法行政法制建设面临着良好的发展机遇，对司法行政执法工作提出更高目标和要求，使之更趋规范和严格。从目前情况看，基层行政执法虽然比过去有很大进步，但在实践中基层行政执法还存在一些不可忽视的问题，仍需进行坚持不懈的努力。要提升基层司法行政执法能力和水平，就必须对基层司法行政执法现状进行剖析，分析原因，制定措施，解决矛盾，从而不断推进和实现行政工作科学发展，又好又快发展。

一、基层质监部门面临的环境现状

从外部环境来讲，我国法体系逐步完善，新的法律法规不断出台，法定职责越来越重；政府问责制度逐步完善，问责力度不断加大，实现职能到位迫在眉睫；人民权利意识大大增长，社会维权力量明显壮大，提高依法行政水平成燃眉之急。从内部现状来讲，执法观念落后、人员素质偏低，影响了执法监管的质量；部分执法人员责任意识不强，不依法履行自己的职责，制约了职能的发挥；内部制度不完善，法制意识缺失，助长了执法的随意性，损害了质监形象，有的甚至造成了严重的后果。基层质检部门是我国质检体系中最基层的执法单位，是实施依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最多，联系最直接。但基层质检部门因法律专业人员的缺乏，未依程序执法或者违法办案使相对人提起行政复议和诉讼的案件仍屡见不鲜，行政部门违法办案，从而侵犯行政相对人合法权益的行政案件仍大有存在，因此今年来的新闻通讯中多有质监部门负责人被行政追责或者依法处理的事例。

二、目前基层法制队伍建设中存在的一些问题

1.法制干部队伍力量薄弱

基于历史遗留原因以及基层质监系统制度的不完善，工作任务的分配、工作要求提高等多种原因，各基层的行政机构或多或少存在人员紧张的问题，法制机构也同样存在着没有设立或者形同虚设的问题。

2.法制干部素质与法制工作的新要求脱节

法制工作的专业性和综合性比较高，要求法制工作人员既要掌握法学理论知识和法律实务操作能力，又要熟悉质监系统各项业务管理的基本理论知识，还要有较强的表达沟通、组织协调等各种能力。但是在现今的基层质监部门中，人员大部分法律意识和个人素质不高是依法行政的瓶颈。在基层质检执法或从事法制工作的人员中，本科或者是大专院校毕业的人员所占比例不大，专门的法律专业毕业的人员更是稀缺，在日常的工作中，对法律知识的学习也仅限于省、市局的培训班或者自学，投入的时间和精力都很有限。而法律是成系统、成体系的博大精深的知识，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了基层质检执法主体依法行政的先天残缺。

3.法制干部队伍作用发挥存在瓶颈

在基层的法制工作中，点上任务繁重，面上指导有限。专职法制人员工作被动导致缺乏系统性、前瞻性的调查研究，而已经制定的各种制度有的过于表面化或者操作性不强而流于形式，有的因为执行人规则意识不强，起不到规范引导、事前管理的作用。久而久之，法制干部的制度创新积极性受到影响，陷在效率得不到提升、工作局面难以打开、疲于原地打转的恶性

循环中。

在执法监督方面，存在“重实体、轻程序”现象。虽然法制机构有明确的执法监督职能，但监督范围、监督形式和职权、监督程序等均有待进一步明确，执法监督尚未实现制度化、常态化，存在监督范围窄、频次少、监督层级低、监督成效差等问题。

此外，兼职法制工作人员角色虚化现象普遍存在。基层部门中很大一部分地区还没有设立专门的法制部门，只有一个或两个兼职法制工作人员，而且往往身兼数职，承担着大量的事务性工作，相对而言，法制工作人员的角色定位不明，在基层质监机构中没有话语权，更何谈法制监督，又如何去开展工作呢？同时，在考核指挥棒下，一些容易看到成绩的工作更易受到重视，而法制工作的考核又多定性少定量，导致兼职法制员在开展法制工作时缺底气、缺动力，难免有一种得过且过，法制工作就随便搞搞的想法。

三、加强法制工作建设的重要性

规范质监部门行政执法的需要。随着执法领域的不断扩大，查办案件的增多，再加上由于不经过法制部门审核，难免会存在各种各样的问题，法制部门应经常性地对案件进行执法检查，发现问题随时纠正。还应认真对共性和个人执法存在的问题及其根源进行调研，在调研的基础上，防微杜渐，健全制度，改进措施，强化管理，从而使基层执法的方法水平不断提升。因此，规范基层法制机构，是提高执法人员素质的需要，是减少行政管理随意性的需要，是我们目前工作中的重中之重。

保证执法程序到位的需要。在行政执法过程中，重实体轻程序的现象是比较明显的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。一个不容回避的事实是，现在有相当多的行政执法者对行政执法程序的重要性缺乏足够的认识。在执法过程中，面对行政相对人事实上的违法行为，一些行政执法人员错误地认为，只要确定了行政相对人违法的事实，就可以对此进行处罚，忽略了行政执法过程的规范化和合法化。在实践中，行政执法机关在程序上的各种疏漏非常普遍：如应该由两个人签名的讯问笔录只有一人签名，或者是一个人代签两个人的名字；没有将应该告知的内容完整、有效地告知行政相对人；行政机关先作出行政处罚决定，然后再补充相关证据等等。这些看起来细小的差错，却是与严格的行政执法要求不相符合，不但容易造成行政机关在复议或者诉讼中的败阵，更影响了行政执法工作的严肃性和权威性。因此，我们应该通过法制工作的建设，在办案过程中加强案件审查和监督，保证执法程序到位。强化执法监督的需要。没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。因此，必须强化执法监督，使权为民所用，利为民所谋。现阶段，大部分行政执法机关监督机构设置衔接不到位，监察部门只负责对人事、人员的监督，但对案件质量方面问题的追究却难于实行，而在实际的行政机关行使行政职权时，这两者是紧密相联，不可分割的。大部分行政执法人员的违法乱纪都是在具体的行政执法案件中发生的，所以设立基层质检部门的法制机构有利于协调好两者之间的关系，衔接两者机构的设置，可以大大避免在行政执法案件中出现的“人情案”及违法办案等情况。同时在行政执法的监督体制中对及时发现的问题应做到“有错必纠”。

四、加强法制工作的一些建议

1、要进一步增强法制意识。增强法制意识的关键是培养法律思维。法律思维不同于经济思维、政策思维、道德思维，对行政执法机关来讲，法律思维主要包括三个方面内容：1、责任思维，即利用权利义务的分析方法，凡事都要考虑我有什么权利，应履行何种义务，不履行义务要承担何种后果；

2、程序思维，程序是法治与恣意而治的分水岭，失去了程序往往就失去了公平与公正，按照合法的程序办事需牢记心间；

3、证据思维，行政执法中的为或者不为都应有相应的证据来佐证，这是依法行政的要求，也是树立免责意识和自我保护意识的需要。

2、高门槛准入，推进法制队伍标准化建设。法制工作要走上专业化、正规化道路，必须推进法制队伍标准化建设，明确机构设置的基础要求和法制机构的职责定位，设定专职法制人员

的准入要求，避免因领导重视程度不同而随意改变法制机构设置、增减法制干部的情况发生。同时在日常工作中，切实提高执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。只有执法人员具有较高的执业水平，才能从根本上提高执法水平。

3、严格执法，不断提升执法质量。严格执法是法治国家的必然要求之一。执法主体在执法过程中，从立案前的审查到案件执行完结，每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定，从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。执法人员在执法过程中，应当具有强烈的守法意识。这样才能不断提升执法质量，作到公正执法。法制部门要切实提高在部门中的地位，做好对行政执法各个过程的监督作用。

4、理性、艺术执法，保障执法公正。执法是由具体执法人员操作的过程，在执法过程中需要理性，特别是需要理性地处理好两个方面的问题，一是处理好合法性与合理性冲突的问题，另一个是处理好自由裁量权行使的问题。同时办案人员要有自我保护意识，注意自身安全，提高政治敏感性。

5、落实责任，建立健全监督机制，确保公正执法。没有责任的执法机制，是不完善的执法机制，要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题，落实执法责任是一个有效的途径。建立健全监督机制，充分发挥行政执法监督机制的作用，使监督机制真正发挥作用，使其成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障。

6、充分发挥行政执法监督机制的作用，使监督机制真正发挥作用。应当讲，现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督，从公民个人监督到司法监督，在形式上都已具备必要的机制，但作用的发挥没有完全到位，执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用，将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。