论文提纲

官员问责制与公共管理改革

摘要：当前我国正处于全面建设小康社会、深化公共管理改革的关键时期，构建责任政府已成为公共管理改革的目标之一。而责任政府建设的关键环节则是官员问责制的建立。责任政府的构架关键在于在正确确定归责原则的基础上进行官员问责制的设计。我国的官员问责制正在不断完善和发展之中，但在当前还存在着一些问题，还有待进一步改进和完善。

关键词：责任政府；官员问责制；同体问责；异体问责

当前我国正处于全面建设小康社会、深化公共管理改革的关键时期，构建责任政府已成为公共管理改革的目标之一。2004年3月“两会”期间温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“政府的一切权力都是人民赋予的，”“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。因此他强调：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”这就为责任政府的建设指明了方向，打造责任政府是中国现代化过程中的必然选择。

而责任政府建设的关键环节则是官员问责制的建立。责任政府的构架关键在于在正确确定归责原则的基础上进行官员问责制的设计。因为所谓责任政府简单的讲就是政府要对广大公众负责任，而政府的主要构成及政策制定、实施者

则是各级行政机关、行政领导者和广大公务员。可见要建设一个负责任的政府必须要有负责任的官员，必须建设一支敢负责任、能负责任的政府官员队伍。一个责任政府必须要过多地强调政府责任，并要把这些责任分解给不同级别的官员来承担。政府还要要求官员对所承担的责任做出承诺，要真正的做到“权高责重”。这些都要求我们必须建立一个科学合理的官员问责制。

一、当前我国官员问责制的发展现状

官员问责制，是指当行政官员未能认真履行自己的职责，或在履行职责的过程中滥用行政权力、违反法定职责和义务并在工作中造成重大损失时，由特定主体追究其责任，令其承担其后果的一种责任追究制度。实行官员问责制的目的在于保证政府官员能够对自己的责任负责。随着我国官员问责制的不断推进与深入，其发展出现了新的态势，这主要表现在：

首先，问责由“风暴”逐渐走向制度化。自2003年非典期间，先后有数百名包括省部级官员在内的人员因抗击非典不力而受到责任追究。但许多人对这一罕见的责任追究行为称之为“问责风暴”，认为这只是政府的一种应急措施，但现在看来，这场风暴却越来越向制度化发展。近几年对许多高层官员的责任追究表明官员问责已不再罕见，它将在实践中朝着制度化的方向前进。

其次，中央和地方相继出台各种法律法规和政策条例，以确保问责制的贯彻和实施。自2003年非典时期颁布的《突发公共卫生事件应急条例》之后，在2004年4月中共中央批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，在这一规定中详细列举了九种应该引咎辞职的情形；2005年3月国务院又印发了《全面推进依法行政纲要》，同年4月全国人大常委会通过《公务员法》，并在2006年1月正式实施。这些都对问责制的相关内容作了规定。而在各地方，包括重庆、四川、浙江、吉林等都相继出台了相关的官员问责规章与办法。

第三，问责范围不断扩大。这主要表现在问责已不仅仅是对犯有重大过错的官员的问责，也包括对那些大错不犯、小错不断以及“无为”的官员的问责；问责对象不仅包括直接当事人，还包括相关的政策制定者及上级主管领导等；问责不仅包括对违纪者的行政处分，也包括对违法者追究法律责任。

第四，在问责形式上，仍以同体问责为主，较少有异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责则是指五大涉宪主体之间的问责，包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对政府和执政党的问责制。

⑴在目前看来，我国问责制的实施主要还是以同体问责为

主。

二、官员问责制的重要意义

第一，有利于增强官员的责任心。政府官员的权力和责任始终是同一事物的两个面，在接受人民赋予权力的同时，就必须承担应有的责任。但正像孟德斯鸠说的，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。”官员是行政权力的把持者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法犯罪，那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁，这势必给国家和人民的财产造成损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系。在“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的干部才会受处罚，如果官员没有懂得权力的真正含义，其权力没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而受到责任追究。官员问责制“有权必有责，权责对等”的基本原则则很好地彰显了对官员责任心的这一要求，有利于增强官员的责任心。

第二，有利于完善干部的选拔机制。改革开放20多年来，我国的干部人事制度改革取得了很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但是，在“能下”方面却遇到了

很大的阻力。在人事制度中“能上”与“能下”是紧密联系、相辅相成的，“能下”的渠道不畅顺，势必影响“能上”工作的顺利进行。建立健全官员问责制度，通过对领导干部失职失误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作为者上台，最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。

第三，有利于整肃吏治。领导干部是一种特殊职业，在管理国家和社会事务中，承担着重要使命，要具备高度的敬业精神。已开始进入制度化操作层面的官员问责，正在冲击太平“官念”。这种官员问责制给中国4000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种高风险职业。只有恪尽职守，兢兢业业，如临深渊，如履薄冰，时刻要有两个意识：忧患意识和责任意识；时刻具备三个能力：学习能力、观察能力、协调能力，做好各项本职工作，才能适应新的要求。而且在官员问责制的理念下，实现了用干部、管干部的部门从“权力主体”向“责任主体”转变，谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了吏治，优化了官员队

伍。

第四，有利于转变政府职能。在一个强调法治、民主的现代国家，任何一个负责任的政府，都必须履行好自己的职责，尽其自己的社会管理、公共服务、市场监督、宏观调控的职能，同时又要求所有参与政府管理的行政官员必须具有负责精神行使权力，随时接受人民群众的监督和问责，并承担相应的责任。建立实施行政问责制，有助并有利于转变政府职能，深化行政体制改革，在理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系中明确政府及其行政官员应承担的责任，从而提高其依法行政水平，实现政府及其行政官员职能职责的归位、定位和正位，塑造一个守法、守责、守信、守时的当代责任政府。实施行政问责制，可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。同时，行政问责制还弥补了国家法律上的空白，不仅对行政官员的“乱作为”要问责，对“不作为”和“无作为”的也要问责，这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变，提高责任政府的效率。

第五，有利于进一步完善法律制度。实施行政问责制，是国际目前比较通用的做法。虽然，各国的具体情况不同，其问责的具体规定和操作方法也都有所不同。但是，在掌管公共权力的政府官员中有权必有责、违规违法必追究的

这一点上则是共同的。在建设中国特色社会主义过程中，实施行政问责制，有利于加速行政国际化的进程，进一步完善我国的法律责任制度。行政问责制比责任追究制的含义在外延上更为宽泛。责任追究，是一种过错追究；而行政问责，则不仅仅是过错追究，而且还包括非过错追究。因此，行政问责的指向是：乱作为、作为不力、不作为、无作为。也就是说，行政问责它不仅是指有错、犯法要追究，同时也包括能力低下、推诿扯皮等也要追究。实施行政问责制的重大意义，既在于防患于未然，也在于惩前毖后。惩罚、处分只是行政问责的手段，而防患、预防才是行政问责的目的。行政问责制的实施，是我们在当今时代，建设中国特色社会主义、实现“科学执政、民主执政、依法执政”的最好的制度载体。

三、我国官员问责制存在的主要问题

当然在实际操作中，官员问责制并不是十分完善的，还存在着许多亟待解决的问题。同时官员问责制与现行的行政体制与干部人事制度不相兼容的地方还很多，还没有真正实现其制度化。这些都影响着责任政府的构建。

1. 职责不清，权责不明，难以做出明确的问责。当前我国行政体制中权责不请示官员问责制实施过程中面临的一大问题。我国目前问责制针对的对象是行政负责人。由于上下左右之间, 特别是上下之间的权力边界和责任边界相

对模糊, 加之现实中各种关系网的存在, 这样实际上就难以追究行政首长的责任。另外, 对领导责任、执法人员责任以及集体责任未做明确解释, 导致在一些责任确定中出现了以集体责任或执法人员责任掩盖领导责任, 对一些各部门“齐抓共管”、“集体决策”的事情, 难以确定问责主体。而没有不同部门和官职之间的职能、职责和权限明确严格的划分，问责制就很难顺利推行或根本无法实施。而这一切都有待于更深刻更全面的政治制度改革。⑵

2. 偏重同体问责, 忽视异体问责。如前所述，目前我国的问责制是行政机关的一种内部监督, 主要由政府有关部门进行调查核实, 并由政府进行责任追究。而人大代表、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众作为问责的主题却很少对执政党组织和政府进行问责。如果问责制仅仅是上级对下级的责任追究，那么在上级需要承担连带责任的情况下就难保问责结果的公正性。从问责制的长远发展看, 必须实现对行政官员责任追究制从内部问责向外部监督方向发展, 即以异体问责为重点, 同体和异体问责相结合。

3. 问责程序不规范, 公开性差。从现行问责制实施的监督机制上看, 存在一些问题。一方面, 无法克服公众和政府之间信息不对称的现象以及由此带来的暗箱操作。另一方面, 内部评价机制难免带上个人主观偏见。如果没有一个严格的制度安排, 行政问责的公正性也就难以保证，还有可能

使问责制在实施中扭曲变形。

4. 问责领域单一，问责作用滞后。我国现行的问责，多为对在重大事件中有严重失职或过失行为的领导、个人的事后惩罚，其实质不过是一种善后的被动程序，无法起到主动避免灾难发生的作用，是一种消极问责。问责制应是一系统化的规范，是经常化、制度化的问责，这表明不仅是犯了法、有了错要追究，还要包括能力不足、推诿扯皮、决策失误、用人失察等也要追究等等。

5. 问责易走极端，以罢官为最终结果。这也是当前我国问责制实施中最容易出现的问题。行政问责往往将落脚点放在对责任的追究上，以失职官员去职为最终目的，这就将行政问责当成了一种被动的善后程序。其实行政问责的根本目的在于取消或减少滥用职权和不履行义务的行为，旨在强化政府整体良性运行的功能，罢官去职仅仅是问责的手段和主要方法。

四、建立科学问责制的基本思路

第一，严格划分职责，明确问责对象和范围。问责的前提是要有清晰的职责划分，即要严格划分各部门、各人员间的职责，并以宪法和法律来规定官员的责、权、利。这样在出现问题是可以清楚地查明相关责任人，避免了互相推诿扯皮。行政问责的对象首先应是政府领导，是政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人(包

括行政首长) 。其次在改革和完善党的领导方式和执政方式, 实现党政分开的过程中, 对于名义上和实际上的“一把手”党委书记, 如果决策失误造成重大损失, 理应承担责任, 应确定为问责对象。问责的范围涉及责任主体职责范围内所有违反有关法律规定的行为, 绝非仅限于出现重大事故、损失等明显的过失行为, 而是包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大影响或可能造成潜在影响的行为。既可能是不合法行为, 也可能是不当行为; 既可能是作为行为, 也可能是不作为行为; 既可能是集体行为(主要官员承担连带责任), 也可能是个人行为; 既可以是直接责任行为, 也可以是间接责任行为。

第二，制定科学地问责程序，从以同体问责为主转向以异体问责为主。从委托——代理理论上讲，政府的权力是由人民所赋予的，那么就应该由人民来监督权力的运行，并对权力运行的任何不良后果进行问责。但是在既有体制中，官员一直是“对上负责”的，官员的职位和饭碗，实质上取决于对其提拔任命的上级，而很少顾及民意。因此，一些学者建议，应以完善人民代表大会制度为核心作突破口，扩大官员选举的范围，将更多的官员纳入民主选举和民主监督范围，给问责制提供制度根基。但这是有待于政治体制的改革才能解决的问题。要强化异体问责，加强人大、民主党派、人民团体、新闻舆论、法院等对政府及其官员地问责力度，

这是完善问责制的关键在。要建立制度化的问责，还应当通过制度规定群众、机构、团体、人大、政协、上级机关等可通过什么方式、什么程序提起治勋、问责；官员对气温则必须有怎样的响应；有什么样的机构来监督官员必须做出回应；必须在什么场合通过什么渠道来进行回应等等。

第三，政府应实行“阳光行政”。问责的前提是公开与知情，对人民负责首先意味着让人民知道政府应该做什么、正在做什么。建立行政问责制需要政府信息公开制的匹配，只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督、问责之下。因此，全面推行“阳光行政”，实行政务公开，增强政府行为的透明度，加大对政府审计和审计结果的公开度，即与新闻曝光、舆论监督更多的支持度，切实保障公民的知情权，使官员问责制真正落到实处。

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