十三五建筑节能和绿色建筑发展专项规划

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“十三五”建筑节能和绿色建筑发展专项规划（征求意见稿）

住房和城乡建设部

建筑节能与科技司

2015. 10

编制依据

依据《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《民用建筑节能条例》等法律法规要求，根据中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、中共中央国务院《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、国务院办公厅《绿色建筑行动方案》、国务院办公厅《能源发展战略行动计划（2014-2020）》等规划计划，以及国务院批准的住房和城乡建设部“三定”方案和住房和城乡建设部“十三五”发展规划编制工作安排，制定本规划。

目录

一、发展现状和面临形势 (1)

（一）“十二五”期间建筑节能发展成就 (1)

（二）存在问题 (13)

（三）发展面临的形势 (15)

二、主要目标、指导思想、基本原则 (17)

（一）总体目标 (17)

（二）具体目标 (18)

（三）指导思想 (20)

（四）基本原则 (20)

三、重点任务 (21)

（一）实施“新建建筑能效提升工程”，提升建筑节能和绿色建筑发展质量水平 (21)

（二）扎实推进既有居住建筑能效提升 (23)

（三）深入开展既有公共建筑能效提升 (24)

（四）加快可再生能源建筑规模化应用 (25)

（五）推动建筑产业现代化，实现建造方式转型 (27)

（六）积极探索，推进农村建筑节能 (27)

四、保障措施 (28)

（一）完善法律法规，加强政策引导，依法推动建筑节能和绿色建筑发展。 (28)

（二）健全标准体系，严格制度落实，提升建筑能效水平和建筑节能质量。 (29)

（三）强化市场推动，创新体制机制，加速建筑节能和绿色建筑的市场化进程 (31)

（四）完善统计体系，加强能耗管理，建立全生命期能耗监测管理体系。 (32)

（五）增强能力建设，加强国际合作，强化建筑节能和绿色建筑发展支撑体系 (32)

（六）强化产业支撑，改善薄弱环节，促进建筑全生命期绿色产业链形成 (33)

（七）构建宣传体系，完善专业教育，提升各方主体建筑节能意识 (34)

五、组织实施 (35)

I

为加快推进生态文明建设，实现节能减排约束性目标，落实节约资源、保护环境基本国策，加快转变城乡建设模式和建筑业发展方式，推动新型城镇化，提高人民生活质量，提升建筑能效1水平，培育新兴产业，建设资源节约型、环境友好型社会，依据《民用建筑节能条例》，根据《建筑能效提升工程指导意见》确定的建筑能效提升梯度和路线图等，制定本规划。

一、发展现状和面临形势

（一）“十二五”期间建筑节能发展成就

1、实现了国家对建筑节能提出的目标和要求

根据国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》、住房和城乡建设部《“十二五”建筑节能专项规划》及《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》要求，截至2015年底，新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例达到98.98%（2014年数据）；组织实施低能耗、绿色建筑示范项目2442个（2014年数据），建立并完善了绿色生态城区建设指标体系，实施了8个国家级绿色生态城区的建设并开始探索绿色生态城区的绿色化运营；完成了北方采暖地区既有居住建1建筑能效：建筑在建造至使用的全过程中，满足建筑功能需求并提供一定室内舒适度和健康环境（室内空

气品质）的前提下，通过被动式设计降低建筑能源消耗负荷，延长建筑寿命，采用高效用能设备，应用部

分可再生能源，同时降低二氧化碳等有害物质的排放，将环境影响降至较小情况下的年人均能源资源净消耗水平（消费与产出）。

筑供热计量及节能改造9.6亿平方米（2014年数据）；推动政府办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设与高能耗公共建筑节能改造，实施了12个公共建筑节能改造重点城市示范；开展了97个可再生能源建筑应用示范城市和198个示范县的建设（2015年中数据）。结合农村危房改造工程，实施了XX万户农房建筑节能工程推动了农村建筑节能工作。新型墙体材料产量占墙体材料总产量的XX%以上，应用量占墙体材料总用量的XX%。到“十二五”期末，建筑节能实现节约10.6亿吨标准煤的目标任务2。

2《关于2014年全国住房城乡建设领域节能减排专项监督检查建筑节能检查情况通报》

2、形成了较为完善的建筑节能和绿色建筑工作支撑体系

——法律法规体系。“十二五”期间，建筑节能和绿色建筑的法律法规体系进一步健全。2013年2月，国务院以“国办发…2013?1号”转发了国家发展改革委、住房和城乡建设部制定的《绿色建筑行动方案》，设定了推进绿色建筑发展进程的“十项制度”，为绿色建筑和绿色生态城区的发展作出了新的部署。据统计，“十项制度”中，绿色建筑评价标识制度、绿色建筑设计专项审查制度、节水器具和太阳能建筑一体化强制推广制度等均得到广泛执行且执行效果较好。

加强了地方建筑节能立法工作。共计XX个省及有立法权的市出台了建筑节能和绿色建筑领域的行政法规，探索以法律推动绿色建筑发展的新路径。XX个省及有立法权的市出台了建筑节能及新型墙体材料应用相关法规。共26个省（自治区、直辖区）出台了地方绿色建筑行动实施方案（2015年数据），为依法推动建筑节能和绿色建筑发展奠定了坚实的基础。

——财税政策体系。“十二五”期间，建筑节能和绿色建筑发展的财税政策体系进一步完善。中央财政共安排超过XXX万元资金用于支持建筑节能和绿色建筑工作，主要包括：新建建筑节能和绿色建筑发展、北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造、可再生能源建筑应用、国家机关办公建筑和大型公共建筑监管体系建设、公共建筑节能改造重点城市建设、节约型高校及医院建设等。

北京、天津、上海、广州、内蒙、辽宁、甘肃等14个省（自治区、直辖市，以下简称省）设立了既有居住建筑节能改造省级专项资金；天津、上海、重庆、河北、山东等11个省设立了公共建筑节能改造专项资金；北京、上海、安徽、四川等16个省对绿色建筑发展

给予财政资金补贴，同时设定税收减免等优惠政策，促进当地绿色建筑发展；北京、上海、广东、河南等XX个省设立了可再生能源专项补贴资金；上海、安徽、江苏等5个省对建筑产业现代化领域给予财政资金补贴。据不完全统计，截至2015年底，省级财政共安排XX万元资金用于建筑节能和绿色建筑发展，其中：北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造补助资金XX万元、可再生能源建筑应用XX 万元、国家机关办公建筑和大型公共建筑监管体系建设XX万元、公共建筑节能改造重点城市支持资金XX万元。（2014年数据）——标准规范体系。“十二五”期间，以新建建筑能效提升30%、相对节能率达65%的技术标准已全部实施。2010年7月，修订后的《严寒和寒冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ 26－2010）颁布；同年8月，《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ 134-2010）颁布；2012年11月，新版《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》（JGJ 75-2012）颁布；2015年5月，新版《公共建筑节能设计标准》（GB50189-2015）颁布。同时，自2010年起，《节能量测量和验证技术通则》（GB/T 28750-2012）等11项标准陆续完成修订、修编工作。覆盖不同气候区、不同建筑类型、不同能源资源种类的建筑节能领域的国家标准体系已全部建立；绿色建筑从一星到三星的技术标准准体系已初步建立。

全国20个省因地制宜地建立了100余项地方标准，北京、上海、天津、内蒙等省已经建立了覆盖新建公共/居住建筑、既有公共/居住建筑、绿色建筑的地方标准体系，为建筑节能发展提供了良好的保障和支撑作用。北京、天津、等省制定并实施新建建筑节能75%的标准，进一步推动新建建筑能效提升。河北、黑龙江等地方出台了适用于超低能耗绿色建筑设计、评价的标准、规范，并实施了被动式近零能耗

示范。

——能力支撑体系。“十二五”期间，建筑节能和绿色建筑发展的能力支撑体系进一步加强。一是评价能力。加强了第三方节能量核定评价机构、绿色建筑评价机构、建筑能效测评机构的能力建设。二是监管能力。加强了绿色建筑全过程各环节的监管力度，建立了依托各省、市墙改节能办的建筑节能、绿色建筑监管机构体系，并对各地组织推进绿色建筑发展工作进行指导和监督，实施从国家到各省的年度建筑节能专项检查制度。三是实施能力。加强了从规划、设计、施工、运行到报废等阶段的建筑节能标准执行能力，建立了建筑节能专业工程师培训体系，提升了建筑节能从业人员的整体素质。四是创新能力。完善了绿色建筑创新评奖机制，组织年度“住房和城乡建设部科学技术计划”项目申报与实施工作，完成XX个国家和省级科学技术计划重大项目，绿色建筑领域创新能力进一步加强。五是组织协调能力。形成了国家与地方两级主管部门统筹协作、明确目标、有效配合的工作机制，建立了住房、发改、工信、商务、教育等部门的联席会议制度，形成了统一部署、分工负责、协调配合的工作格局。

——市场经济体系。“十二五”期间，建筑节能和绿色建筑发展的市场经济体系进一步完善。既有居住建筑节能改造市场和新建建筑节能市场已趋于成熟，既有公共建筑节能改造市场已开始起步。天津、上海、深圳、重庆等4个公共建筑节能改造重点城市已基本完成各自能效提升20%、改造面积不少于400万平米的改造任务。4个城市均采取了合同能源管理等商业模式的应用，有效发挥合同能源服务公司的专业技术力量，优化了改造项目的经济性，确保了节能改造效益的持续稳定发挥。同时，一些地方政府借力金融机构，搭建融资平台，有效调动了社会投资，整合了政府、企业、社会与金融机构的优势力

量，实现了资金优化配臵与融资信用的放大升级，有效缓解了节能改造融资难的问题，激活了市场。

3、建筑节能和绿色建筑工作全面推进

——新建建筑节能。经过国家和省级两级逐年监督检查，截至2015年底，全国城镇新建建筑设计阶段和施工阶段执行节能强制性标准的比例均接近100%，比2010年分别提高了0.4%和3.6%。新增城镇节能建筑面积XX亿平方米，其中居住建筑XX亿平方米，形成节能能力XX万吨标准煤；公共建筑XX亿平方米，形成节能能力XX万吨标准煤。

——既有居住建筑供热计量及节能改造。截至2015年底，北方采暖地区共完成既有居住建筑供热计量及节能改造9.6亿平方米（2014年数据）、城镇集中供热面积达到XX万平方米，超额完成了国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》提出的4亿平方米改造任务目标。据测算，“十二五”期间，共形成节能能力XX万吨标准煤。截至2015年底，夏热冬冷地区完成既有居住建筑节能改造试点1175万平方米（2014年数据），占夏热冬冷地区城镇既有居住建筑面积的XX%，形成节能能力XX万吨标准煤。

32006~2010年住房城乡建设部住房城乡建设领域节能减排检查报告

“十二五”期间，省1、省2、省3等省将既有居住建筑节能改造纳入政府惠民工程（民生工程），加强财政资金支持力度。省1、省2、省3等省以同步热网改造的方式，创新性地推动既有居住建筑节能改造。省1、省2、省3等省以同步市容改造等方式，充分利用政策优惠，进一步加大改造力度、扩大改造范围，取得了良好效果。

——公共建筑节能。一是省级公共建筑节能监管体系建设。截至2015年底，所有省市均开展了能耗统计、能源审计及能效公示工作，

能监测平台，其中北京、重庆、山东等7个省级平台建成并通过验收；

用监测数据开展了合同能源管理、能效交易及用电需求侧管理的相关试点工作；XX、深圳等省市出台了公共建筑能耗限额或能耗定额。二是节约型高校、医院、科研院所建设。截至2015年底，全国已开展

节能监管体系建设示范，近百所高校已通过验收，平均节电13%、节

约氛围，综合效益显著；同时，已通过监管体系验收的高校中，有

研等公共领域。三是公共建筑节能改造重点城市。“十二五”期间，完成上海、天津、深圳、重庆等4个城市的公共建筑节能改造重点城市建设试点工作，共落实节能改造任务1472万平方米，占改造任务

建部又启动了青岛、济南、福州、厦门、西宁等8个公共建筑节能改

造重点城市的示范。

——可再生能源建筑应用。住房城乡建设部会同财政部继续按照“项目示范、区域示范、全面推广”的“三步走”战略，推进可再生能源在建筑领域的应用。2012年为进一步扩大可再生能源建筑应用规模，创新应用形式，新增了省级集中推广重点区、太阳能综合利用省级示范等形式。下发了《关于完善可再生能源建筑应用政策及调整资金分配管理方式的通知》（财建…2012?604号），明确实施可再生能源建筑应用省级推广，将可再生能源建筑应用补助资金切块下达到省，由省级主管部门统筹安排使用。在区域示范的推动下，可再生能源建筑应用规模化效应逐步显现，技术、政策、能力、标准和推广五大体系建设成效显著。“十二五”期间，两部共实施了398个太阳能光电建筑应用示范项目，25个可再生能源建筑应用省级推广、97个可再生能源建筑规模化应用示范城市、198个示范县、21个科技研发及产业化项目和8个太阳能综合利用省级示范。截至2015年底，全

4资料来源：2006~2010年住房城乡建设部住房城乡建设领域节能减排检查报告

国太阳能光热应用面积27亿平方米，浅层地能应用面积4亿平方米，光电建筑应用已建成及正在建设的装机容量达1875兆瓦。

全国大部分省市依据绿色建筑行动方案，明确了本地区可再生能源建筑应用发展目标，并提出具体措施。北京、山西、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、海南、宁夏、赤峰、巴彦淖尔、南京、宁波、福州、广州、深圳、珠海、东莞等21省50市出台了强制在新建建筑中推广太阳能热水系统的相关法规或政策。辽宁、江苏、山东、陕西、湖北、河北、宁夏、内蒙、浙江、海南、四川、吉林、广东、北京、深圳、上海、湖南、重庆等省市，通过设立专项资金、补贴奖励政策或减免税费支持可再生能源建筑应用。目前国家已出台关于太阳能光热、光伏建筑应用和地源热泵的标准达10余部，地方结合出台可再生能源建筑应用相关标准达100多部。可再生能源建筑规模化的应用推动了能效检测能力的提升，目前全国开展民用建筑能效测评的机构超过100家。

——农村建筑节能。一是农村危房改造试点建筑节能示范。截至2015年底，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、新疆建设兵团、西藏、北京、天津等15个省（自治区、直辖市）结合农村危房改造开展了建筑节能示范。截至目前，国家累计投入资金19.9亿元，建立了842个农房建筑节能示范试点县（县级市、区），覆盖了示范区域总县级行政区数量的60%以上；支持82.58万户农户进行节能示范，累计建成XX万户的农村节能房，超额完成国家下达的节能示范指标的40%（2014年数据）。二是绿色农房建设。2013年，住房和城乡建设部发布了国家标准《农村居住建筑节能设计标准》（GB/T50824）、《绿色农房建设导则》与《严寒和寒冷地区农村住房节能技术导则》，初步建立了农村居住建筑节能标准体系框架。促进节能节材型的砌体材料在农房建筑节能示范中推广应用。装配式建筑、建筑保温与结构一体化、轻钢结构复合墙板装配式节能房屋、EPS空腔模块墙体结构体系等在农房建筑节能示范中得到批量化应用。三是农村建筑节能产业化发展。北方地区农村危房改造建筑节能示范任务逐年增加，促进了农村建筑节能材料和产品、技术的发展，带动了农村建筑节能材料和产品的产业化发展，一些从事城市建筑节能的厂家开始进入农村建筑节能市场。各地开始推行典型的农房建筑节能技术模式，催生了一批新兴的农村节能材料和产品以及装配式房屋建筑企业，为农房建筑节能示范项目提供材料、

产品以及成套节能房屋建设技术。目前已有专门从事农村住房建筑节能的生产企业30余家。

——建筑产业现代化。2014年5月，住房城乡建设部、工业和信息化部印发了《绿色建材评价标识管理办法》（建科…2014?75号），针对绿色建材的范围、标识认证的组织管理、申请和评价程序及监督检查进行了详细规定。

4、确立了以绿色建筑为引领的建筑绿色化的转型

《绿色建筑行动方案》（国办发…2013?1号）明确：从2014年起，政府投资的公益性建筑、直辖市及省会城市以上的保障房及2万平方米以上的公共建筑全部执行绿色建筑一星以上的标准。在此基础上，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》进一步提出：到2020年城镇绿色建筑占新建建筑比重达到50%的要求。

全国各地根据《绿色建筑行动方案》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，加大力度，创新推动。北京、上海、重庆、山东、江苏、浙江已出台相关行政规章要求本地区所有新建建筑全部执行一星绿色建筑标准；黑龙江、秦皇岛等地区出现一批被动式超低能耗绿色建筑示范项目；政府办公建筑、学校、医院等公益性建筑率先达到绿色建筑标准要求；绿色建筑运行阶段评价标识数量不断提高；绿色建材应用比例不断提高。建筑绿色化正在成为未来的发展方向。

截至2015年底，全国共26个省发布了《绿色建筑行动方案》（2014年数据），其中北京、天津、河北、山西、山东、河南、陕西、宁夏、内蒙古、黑龙江、青海、新疆、江苏、安徽、湖北、湖南、重庆、四川、福建、广东、海南均以省政府办公厅名义发布，吉林以发改委/建设厅名义发布。通过实施《绿色建筑行动方案》，全国新建绿色建筑面积XXX亿平方米，占城镇新建建筑总面积XX%。共有XX个项目

获得了绿色建筑评价标识，建筑面积超过XX亿平方米。“十二五”期间，建立绿色生态城区XX个，总示范面积达XXX平方公里。

（二）存在问题

1、促进建筑节能与绿色建筑的法律法规尚需完善，政策引导仍需加强，市场积极性尚未充分调动。

一是针对绿色建筑推广的法律法规体系还不完善，建筑节能监管法律体系亦需加强。《节约能源法》、《建设工程质量管理条例》以及《民用建筑节能条例》等建筑领域的法律体系尚未涵盖绿色建筑发展相关内容；《绿色建筑评价标准》（GB/T-50378）为推荐性标准，不具有强制效力。二是完善的建筑能效提升长效激励机制还未形成，无法将节能市场潜力充分转变为节能现实需求。三是基于政府引导，市场推动发展的体制机制尚未形成，建筑节能和绿色建筑市场仍然存在诸多问题，市场环境、融资环境有待进一步建立和完善。

2、新建建筑能效标准水平仍需提高、执行质量有待加强

一方面，与发达国家相比，我国当期建筑能效标准水平仍然偏低。比较研究表明，现阶段我国北方住宅全年供暖能耗设计指标为发达国家的1.5-2倍，公共建筑的供冷供热全年能耗设计指标约为发达国家的1.2-1.5倍。另一方面，虽然我国建筑节能标准执行率已基本达到100%，但存在地区发展不平衡、高性能建筑占比小、执行质量参差不齐、综合效果多数停留在设计阶段及少部分建筑节能工程偷工减料等现象，建筑节能工程质量水平有待提高。

3、既有建筑节能改造工作任重道远

我国北方地区既有居住建筑改造存量依然巨大，目前的改造主要是围护结构及末端改造，尚未形成同步提升供热系统能效的最优化改造模式；夏热冬冷地区居住建筑舒适度亟待提高，但改造进度缓慢，

尚未形成适宜的改造模式、有效的技术路线及合理的解决方案；夏热冬暖地区节能改造尚未启动；公共建筑节能改造刚刚起步，市场化程度低，以政府引导、市场推动的成熟改造模式尚未建立。

4、可再生能源建筑应用推广任务依然繁重

我国可再生能源建筑应用总体上仍处于起步阶段。据测算，目前可再生能源建筑应用量占建筑用能比重的5％左右，这与我国丰富的资源禀赋、快速增长的建筑用能需求以及调整用能结构的迫切要求差距较大。此外，可再生能源建筑应用有效推广机制仍待进一步完善；技术产品或系统未能进入工程质量管理的闭合环节，技术应用水平参差不齐；部分核心技术仍未掌握，技术研发、制造和配套能力有待提高；系统集成、工程咨询、运行管理等能力有待提升。

5、大部分省市农村建筑节能工作尚未形成规模

整体上看，严寒地区农村建筑节能技术发展和推广应用工作开始形成规模；夏热冬冷地区农村建筑节能工作正在启动。农村及农房建筑节能工程的标准体系仍不健全，基础性国家标准（设计、施工、验收）体系尚未建立，基于本地化的农房建筑节能应用技术的技术目录和经济适用的技术体系仍然缺失。农村建筑、农房的设计和施工过程无法实现规范及闭合管理，部分新建农房、农民自建房质量不高。

6、以全寿命期理念指导建筑能效提升的格局、机制尚未形成

我国建筑大拆大建现象较为突出，建筑平均寿命短，浪费严重。指导建筑设计、施工、运行、报废以及建筑垃圾回收回用的全生命期标准体系、管理体系尚未形成。建筑的绿色化施工尚处在示范阶段；可循环建材的使用量偏低，建材等资源节约潜力较大。2012年，城镇民用建筑水泥用量占全国水泥总产量的24.4%，钢材用量占全国钢材总产量的25.3%。公共建筑运行阶段能耗偏高，“大马拉小车”、运

行管理水平偏低的现象仍较为普遍。建筑按绿色化要求的拆除比例和建筑垃圾回收回用比例偏低。

7、建筑能效提升产业及绿色建筑支撑能力尚需提升

一是针对建筑能效提升的绿色产业链结构不完善，现有产业支撑体系中存在诸多薄弱环节，亟需进行引导。高能效建材和部品的市场化程度较低、施工水平达不到要求等问题较为普遍。二是市场机制配臵资源的基础性作用强度不够，新兴产业的兴起尚未对建筑节能和绿色建筑发展起到充分的促进作用，无法带动全产业链及关键领域的建筑能效提升。

8、对建筑节能和绿色建筑工作的认识不到位

一方面，部分地方政府对建筑节能和绿色建筑工作认识不到位，导致对建筑节能和绿色建筑工作的重视和投入不够。另一方面，市场主体也还未形成建筑节能和绿色建筑主流意识，不能做到以节能和绿色为己任，部分企业社会责任担当有待加强。此外，居民（建筑使用主体）的建筑节能理念尚需养成，存在较大的能源、资源浪费现象，行为节能践行不够。

（三）发展面临的形势

一是快速城镇化过程中，建筑能源资源消耗过快增长的趋势明显，对我国未来能源总量控制目标的实现构成较大的压力。国务院办公厅发布的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中明确，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨标准煤左右。我国在《中美气候变化联合声明》中承诺，到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。根据我国能源可供应量预测，到2020年，我国建筑领域的能源消费总

量不应超过11亿吨标准煤，占社会总能耗的比例为23%。建筑能耗占全社会能源消费比例每增加1个百分点，将多占用5000万吨标准煤的能源空间。有效减缓城市能源资源消耗过快增长的趋势就意味着为国家能源总量控制目标的实现让渡出更大的空间。

二是在确保建筑能耗不过快增长的前提下，对建筑品质的需求大幅提升。据统计，城镇居住建筑中节能建筑面积仅占既有居住建筑面积的XX%。北方采暖地区“干烧不热”和“高烧不退”的现象较为普遍。夏热冬冷地区缺乏合理有效的采暖空调技术路线和措施，同时遮阳、自然通风等被动式节能措施未被有效应用，室内舒适性不高的同时增加了建筑能耗。经济和社会的发展使得居民对居住模式、建筑功能与布局的认知正在发生改变，对建筑的室内外环境质量（室内热、光、声等物理环境及空气品质）和基础设施（包括水、电、气、交通、绿化，污水及垃圾收集处理等）服务水平的需求日益增长。京津冀、长三角等经济发达地区的大气质量恶化，PM2.5水平超高，使得居民对于建筑物内部的空气质量和舒适程度提出了更高的要求。

三是老旧建筑功能亟待改善、能效亟待提高。截至2012年全国城镇建筑共有315亿平方米，其中非节能建筑占比达到70%。大量的棚户区（含城中村）和达不到节能等基本功能要求的老旧小区与建筑是影响中国城镇总体环境与居住质量的两大薄弱环节。目前我国仍有超过3000万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭，1亿居民居住在棚户区中。此外，各地还有不少“城中村”、城镇危旧房。随着时间的推移，过去按建筑节能50%标准建成的74.8亿平方米的城镇建筑，由于外保温结构已达到使用年限且本身能效较低，也将逐步进入需进行改造的行列。

四是建筑运行管理水平低带来的能源资源浪费仍十分突出。通过

公共建筑能耗监管发现，建筑在实际运行过程中能源、水等资源利用效率普遍较低，公共建筑普遍存在节能潜力。其中仅通过提高运行管理水平即可实现10%左右的节能量。为此,未来形成促使建筑按资源节约、环境友好方式运行的政策法规、技术标准、运行管理能力、商业模式以及相关产业的需求是紧迫、巨大的。

五是主要依靠行政力量推动，市场机制未充分发挥作用。目前，我国推进建筑节能与绿色建筑工作，仍主要依靠至上而下的行政手段，是“要我节约”，而以需求为导向的市场化推进建筑节能和绿色建筑的机制尚未建立，难以形成“我要节约”的市场氛围。

二、主要目标、指导思想、基本原则

（一）总体目标

根据国务院《能源发展战略行动计划（2014-2020）》及《中美气候变化联合声明》，到“十三五”期末，建筑能耗控制在9.3亿吨标煤以内。其中：发展绿色建筑，加强新建建筑节能工作，使城镇住宅商品能源消耗（不含北方采暖地区采暖能耗）控制在2.3亿吨标准煤以内；深化供热体制改革，全面推行供热计量收费，推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造，使北方城镇采暖商品能源消耗控制在2.2亿吨标煤以内；加强公共建筑节能监管体系建设，推动节能运行管理并促使高能耗公共建筑进行节能改造，使公共建筑商品能源消耗（不含北方采暖地区采暖能耗）控制在2.6亿吨标准煤以内；推动可再生能源与建筑一体化应用，具备资源条件和使用条件的地区，均应使用可再生能源，可再生能源利用占建筑总能耗13%以上；加强农村建筑节能，促进可再生能源、生物质能源在农村地区的应用规模，使农村住宅能源消耗控制在2.3亿吨标准煤以内，其中生物质能源消费替代商品能源0.3亿吨标准煤以上。