新农村建设土地合理利用技巧说明

新农村建设土地合理利用技巧说明

近年来，国家不断加强对房地产开发的宏观调控，连续3年出台土地、金融、税收等系列政策紧缩地根、紧缩银根。同时，按重庆2005～2020城市总规划至2010年，城镇建设总用地580平方公里；至2020年，城镇建设总用地820平方公里，即每年规划城市建设用地新增规模仅24平方公里，城区建设用地指标异常紧张。因此，对于房地产开发企业来讲，城市土地获取难度加大、持有成本增加，无疑对企业的土地经验策略提出了新的挑战。

但同时我们应该看到，城市的发展、区县的城市化建设离不开房地产业持续发展的支持，因此对于地方政府来讲，为了加快城市发展和促进经济的繁荣，其必然会在紧缩的政策环境中寻找谋求发展的出路，地方与中央政府必然处于一个长期的博弈过程中，这为地产企业协同地方政府操控土地游戏提供了可能。根据康维投资咨询公司的深入调查，并结合各地的实际操作的经验，康维认为，当前地产企业的土地经营策略可着重从以下几个方面考虑。一、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点

（一）、城乡建设用地挂钩的内涵

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。其具体内涵是，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

（二）、挂钩试点工作的总要求

必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、保证耕地总量动态平衡，并促进建设用地节约集约利用的总要求。具体要求包括：

1、建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积；

2、建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原宅基地占用面积；

3、建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地；

4、拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。

（三）、挂钩试点的规模控制和管理

通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

（四）、挂钩为地产企业提供的契机

据了解，重庆已将“建立城乡建设用地置换机制”列入全国的试点计划，即将报国务院审批。据重庆市发改委主任杨庆育透露，试点规划在处理农村土地问题上将有突破性举措，尤其是城里人能否到农村买房、农村能否自建可以在市场上销售的“小产权房”等问题，规划明确提出：在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。杨庆育解释说，农村的土地分为耕地和宅基地，在重庆的试点规划中，鼓励城市经济下乡对耕地进行产业化经营，农民的耕地经营权也可以通过土地经营权流转中心对城市人招标；同时，政府支持农民把宅基地进行集中建设，在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。

二、城中村改造

在城市建设与发展过程中，每一座城市都会遇到“城中村”的改造问题。早先农民聚居地被圈进城，管理滞后，环境卫生、治安、税收、户政与治安管理脱节，“城中村”内乱搭乱盖等问题十分突出。“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。

城中村改造过程中必然面临土地产权改制的问题，土地产权改制的目的就是要实现城中村的城市化改造，推动城市化进程。具体而言，其基本思路就是要在现行制度体制框架下寻找到一种出路，彻底摆脱土地所有制二元结构对城中村城市化发展造成的制度障碍。通过将土地合法地引入市场流通、显化土地价值，使城中村村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金，

（一）、现行的一般改造模式主要有三种模式：

一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资金有限，目前还没有大规模开展此类土地的开发。

二是村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式需要政府支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施及资金等方面，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况。

三是开发商主导的开发模式。开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量

的介入，减少社会问题。

（二）、“城中村”改造为地产企业提供的契机

“城中村”改造在广州、深圳等发达地区，以及西安、武汉等中西部城市都已有了较成熟的经验和经典的案例，如西安新城区三府湾城中村改造、武汉的旧城改造等。尽管重庆目前尚未开展，但重庆不乏中心城区周围以乡镇为行政编制的地区，如沙坪坝区覃家岗镇，这些地区紧靠中心城区、区位优势明显，基础设施基本齐备，已与城市建设无异，但其区域内仍然存在较大规模的集体土地，且尚未纳入城市规划的范畴。根据重庆市的发展速度，其必然是城市扩张的近期范畴。当其改镇建街道后，其辖区内的建设用地所有权必然将由集体改为国有。同时，根据西安、武汉等城市的“城中村”改造的经验来看，由于改造是一项庞大的社会工程，单靠地方政府的资金力量一般难以完成，因此其一般鼓励企业参与到改造中去。

因此康维建议，房地产企业可以协助建设为条件，与政府进行磋商，先以租赁或其他成本较低、取得较容易的方式获取集体用地的使用权。当土地所有制发生改变时，将能够在土地出让中获得优先权。

三、只征不转

对农用地的“只征不转”原本仅适用于国家重点项目，即对重点农业项目、重点旅游项目中的非设施建设、采煤沉陷区、重点水利工程建设淹没区等项目用地，可以实行在不改变其农用地性质的基础上进行土地征用，与其他征地行为一样，征用后土地所有权收归国家。

尽管对于该种土地所有权转换的方式，国家并未有明文规定，但据康维调查所知，全国各地、包括重庆，均有成功操作的案例。同时，在这些案例中，运用这项政策的并不止是国家项目，已有部分实力较强的房地产企业以此获得了土地的使用权，成功实现了较低成本的土地储备。结合案例，康维归纳出如下的操作模式：

（一）、只征不转的企业操作方式

企业对地方进行大型农业项目，如农业产业园、示范基地等，或旅游项目的投资，与地方政府建立合作关系——地方政府通过征地将土地的集体所有制改变为国有制，并出让给企业用于农业项目或旅游项目的建设——企业获得国有土地的使用权——除必要的配套设施用地外，暂不改变土地的农用地性质，实施农业项目或旅游项目的开发——土地储备。（二）、只征不转对企业的好处

1、产权保护。经征地后土地性质已为国有用地，政府出让后企业拥有土地长期的使用权，尽管暂不能用作农业以外的其他用途，但其使用权的归属性质与通过正常出让取得使用的土地一样，不会有租赁地可能面临的集体收回使用权或其他政策风险。

2、为地产项目储备土地。地方政府由于招商引资的需要，在地块区域上会给予企业一定的选择权，因此企业可以利用这一优势，在了解城市发展规划的基础上尽量选择近期将纳入城市规划范围的区域。随着城市的发展，当企业已获得使用权的土地纳入到城市规划范围内后，必然将取消不改变农用地性质的限制，可以实施房地产项目的开发。

3、规避风险，降低费用。一方面，由于国家对房地产项目的宏观调控，企业直接以地产项目建设为目的在区县征地建设基本已行不通，即便拿到了土地，相较于“只征不转”所拿到的土地来说，费用也高出许多，如耕地占用税、土地复耕费、新增建设用地使用费等。另一方面，若企业通过招拍挂方式取得现有的城市建设用地进行土地储备，不仅出让金高，而且要接受“开工超时”罚金等处罚，甚至面临国家清理的风险。而“只征不转”取得使用权后，进行农业或旅游项目的开发，则可规避这些风险，降低费用。

4、以农业项目争取政策和贷款。

四、集体建设用地使用权流转

尽管在珠三角等发达地区的农村，集体所有的农村宅基地已经以租售或低价抵押等方式形成了事实上的流转，但在国家法律制度层面，农村宅基地流转并未得到明文许可和大范围推广。然而，2007年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上表态，中国农村宅基地的发展政策将向实行“控制增量、盘活存量”的路径上转移，“盘活”二字有望为宅基地流转提供具体的操作空间；另一个积极的信号是同年出台的物权法，将之前“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的说法被“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用团队管理法等法律和国家有关规定”取代，这无疑也是闸口松动的一个标志。可以预见，农村宅基地的流转将极有可能在全国范围内开展起来。因此，康维认为，地产企业应在充分理解宅基地流转的政策空间的基础上，及时把握住时机，取得宅基地的使用权并加以合理的利用和经营。（一）、集体建设用地使用权流转的内涵

包括小城镇集体建设用地和农民集体所有建设用地使用权流转。

1、小城镇集体建设用地,是指在重点发展的中心镇区域内，土地利用总体规划中确定的城镇建设用地范围内乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设以及其他设施建设使用的土地。

2、农民集体所有建设用地（多指农村宅基地）使用权流转,是指农民集体所有建设用地使用权发生转移的行为,包括农民集体所有建设用地使用权转让、出租、作价出资(入股)、联营联建、抵押等。房地产企业获得农村宅基地使用权实施开发后的商品房多以不改变土地集体所有制的“小产权房”的形式存在。

（二）、农村集体建设用地使用权流转的为企业提供的契机

农村集体用地使用权的流转在珠三角等经济发达地区已成为了既定的事实，目前社会各界积极呼吁的是以法律形式将流转的方式、土地权属等问题确定下来。广东在规范流转、明确权属的试点上走在全国前列。去年二月，广东省国土资源厅厅长林浩坤对外透露，关于《加强农村宅基地管理的通知》已经上报省政府审批，《通知》中明确了农民合法的宅基地可以上市流转，这当然是给企业提供了一个积极的信号和可操作的空间。

2007年，国家将重庆设立为“统筹城乡综合配套改革试验区”；截止至今年3月底，重庆市已于中央部委、大型企业签订了19个战略合作协议，目前已有九龙坡、渝北等30余个区县选择了近100个具有代表性的乡镇作为试点乡镇。而在试点建设中，农村集体建设用地的流转问题作为专项改革方案提上议程。试点建设必然需要外来资金的支持，地产企业可以充分利用这一契机，参与到农村集体建设用地流转中，获得拿地的先机。

经康维调查后发现，目前在重庆的农民新村建设中，已经有企业参与建设，并以村集体土地入股、租赁等方式获得相应土地权利的成功案例，说明这一方式是可行的。因此我们建议，企业应充分利用重庆市城乡统筹的新农村建设试点的契机，争取到农民新村建设的机会，新村建立后土地集约利用度提高，必然有原建设用地的剩余指标。企业应与地方政府积极沟通，以农业产业化经营等项目优先取得该指标的使用权。当城市规划将该地区纳入规划范围后，使用以获得的指标进行地产项目的开发就变为可行。